1C_88/2015 - 2015-04-28 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 88/2015

Urteil vom 28. April 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Gelzer.

Verfahrensbeteiligte
Kanton Glarus, vertreten durch den Regierungsrat, Beschwerdeführer, handelnd durch das Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus, und dieses vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Stefan Müller,

gegen

1. A.A.________,
2. B.A.________,
3. C.________,
4. E.D.________,
5. F.D.________,
6. H.G.________,
7. I.G.________,
8. J.________,
9. K.________,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Erich Leuzinger,

Gemeinde Glarus, Gemeindehausplatz 5, 8750 Glarus.

Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 18. Dezember 2014 des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus, I. Kammer.

Sachverhalt:

A.

Am 2. April 2014 reichte der Kanton Glarus, vertreten durch das Departement Bau und Umwelt (DBU), der Gemeinde Glarus das Baugesuch Nr. 2014072 betreffend das in der Gewerbezone gelegene Restaurant Edelweiss, Sitli 1, 8750 Riedern, ein. Dieses Gesuch sah allgemeine Sanierungsarbeiten am gesamten Gebäude und den Ausbau des ersten und zweiten Obergeschosses als Wohnheim für ca. 16 Asylsuchende vor. Die gewerbliche Nutzung des Erdgeschosses sollte dagegen - anders als bei einem früheren nicht bewilligten Projekt - erhalten bleiben. Gegen das Baugesuch erhoben A.A.________ und B.A.________, C.________, E.D.________ und F.D.________, H.G.________ und I.G.________, J.________ sowie K.________ (Einsprecher) bei der Gemeinde Glarus Einsprache.

B.

Die Baukommission der Gemeinde Glarus verweigerte am 8. Juli 2014 die Baubewilligung. Der Kanton Glarus erhob dagegen eine Beschwerde, die das DBU als Sprungbeschwerde dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus überwies. Mit Urteil vom 18. Dezember 2014 wies das Verwaltungsgericht in teilweiser Gutheissung der Beschwerde die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an die Gemeinde zurück. Zur Begründung führte es zusammengefasst aus, das Bauvorhaben des Kantons sehe eine von der gewerblichen Nutzung unabhängige Wohnnutzung vor, die in der Gewerbezone unzulässig sei. Das Bauprojekt könne daher nur bewilligt werden, wenn sich der Kanton auf den Bestandesschutz berufen könne. Dies setze voraus, dass die für die Wohnnutzung vorgesehenen Räume bereits vor dem Inkrafttreten des geltenden Baureglements durch vom Restaurantbetrieb unabhängige Dritte bewohnt worden seien. Die Akten würden darüber keinen Aufschluss geben, weshalb es der Gemeinde obliege, dies näher zu prüfen.

C.

Der Kanton Glarus (Beschwerdeführer) erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2014 sei aufzuheben und die Gemeinde Glarus sei anzuweisen, über das Baugesuch Nr. 2014072 materiell zu entscheiden.

Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Glarus schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Einsprecher (Beschwerdegegner) beantragen, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Die Verfahrensbeteiligten verzichteten stillschweigend auf Bemerkungen zu den Vernehmlassungen.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerden von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251).

1.2. Der angefochtene kantonal letztinstanzliche Rückweisungsentscheid schliesst das Verfahren nicht ab und ist daher als Zwischenentscheid grundsätzlich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG direkt mit Beschwerde anfechtbar. Anders verhält es sich, wenn der Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 138 I 143 E. 1.2 mit Hinweisen).

1.3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefochtene Rückweisungsentscheid sei als Endentscheid zu qualifizieren, weil er der Gemeinde klar vorgebe, welche Prüfung sie bezüglich des Bestandesschutzes durchzuführen habe und welches je nach dem Ergebnis der Prüfung die Rechtsfolge sei. Die Gemeinde verfüge daher bei der Beurteilung der Zonenkonformität und des Bestandesschutzes über keinerlei Entscheidungsspielraum.

1.4. Diese Annahme trifft nicht zu, weil der Gemeinde bezüglich des Bestandesschutzes aufgrund des noch durchzuführenden Beweisverfahrens durchaus ein Entscheidungsspielraum zukommt. Demnach ist der angefochtene Rückweisungsentscheid nicht als Endentscheid zu qualifizieren.

2.

2.1. Da der angefochtene Zwischenentscheid weder die Zuständigkeit noch den Ausstand gemäss Art. 92 BGG betrifft, sind die Voraussetzungen gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG zu prüfen.

2.2. Nach Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Ein solcher Nachteil ist gegeben, wenn er auch durch ein nachfolgendes für den Beschwerdeführer günstiges Urteil nicht oder nicht mehr vollständig behoben werden kann (BGE 137 III 380 E. 1.2.1; 136 II 165 E. 1.2.1 S. 170; 135 I 261 E. 1.2 S. 263 mit Hinweisen). Die blosse Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt dagegen nicht (BGE 135 II 30 E. 1.3.4 S. 36). Die Rückweisung der Sache an die Verwaltung zu ergänzender Abklärung und neuer Entscheidung bewirkt daher in der Regel keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG (BGE 137 V 314 E. 2.1; 137 III 380 E. 1.2.1; 136 II 165 E. 1.2.1 S. 170; je mit Hinweisen).

2.3. Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene Zwischenentscheid bewirke für ihn einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, weil unwahrscheinlich sei, dass eine spätere Anfechtung zusammen mit dem Endentscheid möglich sei. Zudem wären bei einer solchen Anfechtung die Feststellungen im angefochtenen Zwischenentscheid rechtskräftig geworden, weshalb eine nachträglich erhobene Beschwerde abgewiesen würde.

2.4. Diese Einwände sind unbegründet. Der Beschwerdeführer verliert entgegen seiner Annahme keine Rechte, wenn er den angefochtenen Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nicht direkt anfechten kann, weil die spätere Anfechtung mit dem Endentscheid noch möglich ist (Art. 93 Abs. 3 BGG; Urteil 4A 458/2012 vom 30. Oktober 2012 E. 1; vgl. BGE 133 IV 288 E. 3.2 S. 292). Andere Gründe für das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG macht der Beschwerdeführer nicht geltend.

3.

3.1. Gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide zulässig, wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Wer sich auf diese Ausnahmeregelung beruft, hat detailliert aufzuzeigen, weshalb das noch durchzuführende Beweisverfahren zeit- und kostenaufwendig sein soll, sofern dies nicht offensichtlich ist (BGE 133 III 629 E. 2.4.2 S. 633 mit Hinweisen). Damit sich eine direkte Anfechtung rechtfertigt, muss sich das zu vermeidende Beweisverfahren hinsichtlich der Dauer und der Kosten deutlich von gewöhnlichen Verfahren abheben. Dies ist bei der Anhörung der Parteien und einiger Zeugen noch nicht der Fall. Anders verhält es sich etwa, wenn das zu erwartende Beweisverfahren ein komplexes oder mehrere Gutachten umfasst, oder die Anhörung einer sehr hohen Anzahl von Zeugen erfordert (Urteile 2C 814/2012 vom 7. Mai 2013 E. 3.3; 4A 103/2012 vom 26. Juni 2012 E. 1.1; je mit Hinweisen).

3.2. Der Beschwerdeführer bringt bezüglich der Voraussetzungen gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG sinngemäss vor, bei Gutheissung der Beschwerde würde das umstrittene Bauvorhaben als zonenkonform qualifiziert. Damit entfiele die im Rückweisungsentscheid bezüglich des Bestandesschutzes verlangte Prüfung, wie die Liegenschaft im Jahr 1998 tatsächlich genutzt wurde. Diese Prüfung sei kein einfaches Unterfangen, weil Gegebenheiten vor rund 16½ Jahren zu untersuchen seien und bis heute keiner der Verfahrensbeteiligten die fragliche Nutzung kenne. Hätte zur Abklärung eine kleine Recherche genügt, wäre diese bereits getätigt worden. Die Untersuchung werde zusätzlich dadurch erschwert, dass die damalige Gemeinde Riedern per 1. Januar 2011 mit der Gemeinde Glarus fusioniert worden sei, welche sich erfahrungsgemäss sehr schwer damit tue, Unterlagen und Nachweise betreffend die zwischenzeitlich "aufgelösten" Gemeinden zu besorgen. Mit einem sofortigen Entscheid des Bundesgerichts könnte daher ein bedeutender Aufwand an Zeit und Kosten eingespart werden.

3.3. Zutreffend ist, dass bei der Bejahung der Zonenkonformität des umstrittenen Bauprojekts das im Rückweisungsentscheid angeordnete Beweisverfahren bezüglich des Bestandesschutzes entfallen würde. Der Beschwerdeführer zeigt jedoch nicht auf, welche diesbezüglich zu erwartenden Beweiserhebungen einen besonderen Kosten- oder Zeitaufwand erfordern könnten, der sich in der oben umschriebenen Weise (E. 3.1 hiervor) deutlich von gewöhnlichen Beweisverfahren abheben würde. Solches ist auch nicht ersichtlich. Die erforderlichen Zusatzabklärungen übersteigen das Mass dessen nicht, was in einem Verwaltungsverfahren von einer gewissen Komplexität üblicherweise geleistet werden muss. Demnach bietet auch Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG keine Grundlage für eine unmittelbare Anfechtung des vorinstanzlichen Rückweisungsentscheids.

4.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

Dem in seinem amtlichen Wirkungskreis unterliegenden Beschwerdeführer sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Er hat jedoch den anwaltlich vertretenen privaten Beschwerdegegnern eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 2 BGG; Urteil 1C 91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 5).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Der Beschwerdeführer hat die privaten Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 2'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Glarus und dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 28. April 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Gelzer

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 92 Decisioni pregiudiziali e incidentali sulla competenza e la ricusazione - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
²	Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.