2C_196/2013 - 2013-10-27 - Equilibrio ecologico - Tierhalteverbot / Vollstreckungsverfügung

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

2C 196/2013

Urteil vom 27. Oktober 2013

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Heer,
Beschwerdeführer,

gegen

Veterinäramt des Kantons Thurgau, Spannerstrasse 22, 8510 Frauenfeld Kant. Verwaltung,
Regierungsrat des Kantons Thurgau, Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld Kant. Verwaltung.

Gegenstand
Tierhalteverbot / Vollstreckungsverfügung,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau
vom 19. Dezember 2012.

Sachverhalt:

A.

A.a. Das Veterinäramt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Veterinäramt) erliess am 23. Juli 2010 ein unbefristetes Tierhalteverbot bezogen auf alle Nutztiere gegen A.________ sowie alle mit ihm im gleichen Haushalt wohnenden Personen mit Wirkung ab 31. August 2010 (Ziff. 10 des Verfügungsdispositivs). Ferner wurde festgehalten, die Gebäude und Einrichtungen der betreffenden Liegenschaften dürften nicht wieder zur Haltung von Tieren verwendet werden, ohne dass vorgängig eine Abnahme durch das Veterinäramt stattgefunden habe (Ziff. 13 des Verfügungsdispositivs). Das vom Beschwerdeführer angefochtene Tierhalteverbot wurde mit Urteil des Bundesgerichts 2C 635/2011 vom 11. März 2012 rechtskräftig.

A.b. Am 4. Mai 2012 stellte das Veterinäramt fest, die Verfügung vom 23. Juli 2010 sei zu vollziehen, und setzte A.________ eine Frist bis zum 30. Juni 2012, um seinen Nutztierbestand aufzulösen und seine Stallungen und Einrichtungen vollständig zu räumen (Ziff. 4 des Verfügungsdispositivs). Für den Fall, dass diese Frist ungenutzt verstreichen sollte, wurde die Ersatzvornahme auf den 10. Juli 2012 um 9 Uhr angesetzt. A.________ habe diesfalls vor Ort zur Verfügung zu stehen; die Ersatzvornahme erfolge auf seine Kosten (Ziff. 5 des Verfügungsdispositivs). Wiederum wurde festgehalten, in den Gebäuden und Einrichtungen, welche A.________ für seine Tierhaltung genutzt habe, dürften ohne vorgängige Abnahme durch das Veterinäramt keine Tiere mehr gehalten werden (Ziff. 3 des Verfügungsdispositivs).

B.

B.a. Gegen die Vollstreckungsverfügung vom 4. Mai 2012 rekurrierte A.________ am 14. Mai 2012 mit dem Begehren, diese sei aufzuheben und ihm sei Frist zur Räumung seiner Stallungen und Einrichtungen zu gewähren, bis das Veterinäramt die Gebäude und Einrichtungen für die Tierhaltung abgenommen haben würde. Zur Begründung führte er an, er beabsichtige, seinen gesamten Viehbestand einem Nachfolger zu übergeben. Hierzu bedürfe es gemäss Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 einer vorgängigen Abnahme durch das Veterinäramt, welche hiermit formell beantragt werde.

B.b. Zudem ersuchte der Beschwerdeführer am 24. Mai 2012 das Veterinäramt, innert Frist eine Abnahme seiner Stallungen vorzunehmen. Er verfüge über einen rechtlichen Anspruch auf diese Amtshandlung, welche überdies für eine geordnete Betriebsübergabe erforderlich sei.

Mit Schreiben vom 4. Juni 2012 teilte das Veterinäramt dem Beschwerdeführer mit, es gebe dem Antrag nicht statt, weil das Verfahren zur Zeit beim Regierungsrat hängig sei. Es könne deshalb vorläufig keine weiteren Schritte unternehmen.

B.c. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau (nachfolgend: Regierungsrat) trat am 3. Juli 2012 auf die Eingabe des Beschwerdeführers vom 14. Mai 2012 nicht ein, soweit sie die Räumungsandrohung, d.h. die Androhung der Ersatzvornahme betraf. Hingegen hob er das für die Ersatzvornahme vorgesehene Datum (10. Juli 2012) auf und räumte A.________ eine Frist von fünf Tagen ein, um gegen den Entscheid des Veterinäramts vom 4. Mai 2012 Beschwerde erheben zu können. Die daraufhin von A.________ erhobene Beschwerde vom 9. Juli 2012 wies der Regierungsrat am 6. August 2012 ab. Auf eine dagegen beim Bundesgericht eingereichte Beschwerde trat dieses nicht ein (vgl. Urteil 2C 781/2012 vom 21. August 2012), worauf das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau (nachfolgend: Verwaltungsgericht) den Regierungsratsentscheid am 19. Dezember 2012 bestätigte.

C.
A.________ erhebt am 25. Februar 2013 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiäre Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und auf die angedrohte Ersatzvornahme sei zu verzichten; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.

Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, ebenso das Veterinäramt. Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) hat sich vernehmen lassen, jedoch explizit auf einen Antrag verzichtet. Mit Replik vom 11. Juni 2013 hält A.________ an seinen Rechtsbegehren fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Der angefochtene Entscheid ist ein Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG. Er stützt sich auf das Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) und betrifft somit eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts gemäss Art. 82 lit. a BGG; eine sachliche Ausnahme nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Vorinstanz ist eine kantonal letztinstanzliche Gerichtsbehörde im Sinn von Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig.

1.2. Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Er ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.

1.3. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.

1.4. Für die hilfsweise erhobene subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt gemäss Art. 113 BGG kein Raum, weshalb darauf nicht einzutreten ist (vgl. BGE 137 I 284 E. 1.3 S. 287).

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Die Verletzung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht bildet keinen eigenständigen Rügegrund; sie wird nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft (BGE 136 I 316 E. 2.2.1 S. 318 mit Hinweisen). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (vgl. BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314).

3.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Vorinstanz den Beschluss des Regierungsrates vom 6. August 2012, die Vollziehung des rechtskräftigen Tierhalteverbots mittels Ersatzvornahme zu bestätigen, zu Recht geschützt hat.

Die Vorinstanz erwog, der Grund des Tierhalteverbots liege in der nachgewiesenen Unfähigkeit des Beschwerdeführers, seine Tiere artgerecht und nach den Vorschriften des Tierschutzgesetzes zu halten. Das Vollstreckungsverfahren diene dazu, die Tiere so schnell als möglich dem Einfluss des Beschwerdeführers zu entziehen, um sie zu schützen. Solle die Zwangsvollstreckung unterbleiben, habe der Beschwerdeführer nachzuweisen, dass die Voraussetzungen dafür nicht mehr gegeben seien bzw. dass sich die Verhältnisse in der Zwischenzeit so erheblich verändert hätten, dass für die dort lebenden Tiere keine Gefahr mehr bestehe, vom Beschwerdeführer erneut schlecht gehalten und behandelt zu werden. Der Beschwerdeführer habe einen auf den 1. Mai 2012 datierten Pachtvertrag mit seinem Neffen erst im laufenden Verfahren und nicht in jenem vor dem Regierungsrat aufgelegt. Bei dem 1992 geborenen Neffen handle es sich zwar um einen ausgebildeten Landwirt mit Fähigkeitszeugnis. Die verwandtschaftliche Nähe zum Beschwerdeführer, das jugendliche Alter und die damit verbundenen fehlenden beruflichen Erfahrungen liessen jedoch eine Scheinverpachtung vermuten. Der Beschwerdeführer würde den Pächter und das Personal weiterhin beeinflussen und den Betrieb
in personeller und organisatorischer Hinsicht aus dem Hintergrund führen. Zudem sei nur der Ökonomieteil des Gewerbes, nicht aber das Wohnhaus verpachtet worden; üblicherweise nehme jedoch der Pächter eines Tierhaltungsbetriebs vor Ort Wohnsitz. Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer weiterhin in seinem Wohnhaus bleibe, zeige, dass es ihm nicht leicht falle, sich vom Betrieb zu lösen. Es sei daher nicht zu erwarten, dass er von der Tierhaltung Abstand nehme, wenn sein neuer Pächter nicht anwesend sei.

4.

4.1. Unter dem Titel der Verletzung des rechtlichen Gehörs macht der Beschwerdeführer geltend, seine (erste) Beschwerde an den Regierungsrat vom 14. Mai 2012 hätte zwingend zur Aufhebung der Verfügung vom 4. Mai 2012 führen müssen. Dem angefochtenen Urteil der Vorinstanz ging jedoch nicht der Nichteintretensentscheid des Regierungsrats vom 3. Juli 2012 voraus, sondern der (abweisende) Regierungsratsbeschluss vom 6. August 2012. Der vom Beschwerdeführer beanstandete Regierungsratsbeschluss vom 3. Juli 2012 ist rechtskräftig und bildete nicht Anfechtungsgegenstand im vorinstanzlichen Verfahren. In Bezug auf diesen Regierungsratsbeschluss war eine Überprüfung des Anspruchs auf rechtliches Gehör daher im vorinstanzlichen Verfahren ebenso ausgeschlossen wie im vorliegenden Verfahren (zum Streitgegenstand vgl. E. 3).

4.2. Der Antrag auf Beizug der Akten des beim Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau hängigen Aufsichtsbeschwerdeverfahrens ist abzuweisen, weil der Gegenstand dieses Verfahrens nicht vom Streitgegenstand erfasst wird (vgl. E. 3).

5.

5.1. Der Beschwerdeführer führt an, nebst dem Tierhalteverbot habe das Veterinäramt entschieden, dass die Gebäude und Einrichtungen der betreffenden Liegenschaften nicht wieder zur Haltung von Tieren verwendet werden dürften, ohne dass vorgängig eine Abnahme durch das Veterinäramt stattgefunden habe. Weitere Auflagen, welche im vorliegenden Vollstreckungsverfahren relevant wären, seien ihm gegenüber nicht verfügt worden. Mit der Verpachtung seines Landwirtschaftsbetriebs und der Übertragung des Viehbestands auf den Pächter sei er - der Beschwerdeführer - den Auflagen des Veterinäramts nachgekommen. Er habe das Tierhalteverbot bereits umfassend erfüllt, so dass eine Ersatzmassnahme sinnlos sei.

5.2. Eine Verfügung, mit der ein rechtskräftiger Entscheid vollzogen wird, kann nur soweit angefochten werden, als die gerügte Rechtswidrigkeit in der Vollstreckungsverfügung selbst begründet ist. Grundsätzlich ausgeschlossen ist die Rüge, die frühere (materielle) Verfügung sei rechtswidrig. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz macht das Bundesgericht allenfalls, wenn die Verletzung von unverzichtbaren oder unverjährbaren Grundrechten geltend gemacht wird oder die Nichtigkeit der ursprünglichen Verfügung zur Diskussion steht (Urteil 2C 1/2012 vom 18. September 2012 E. 4.3; BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; Urteile 8C 300/2008 vom 28. November 2008 E. 3; 5A 169/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3). Eine Ausnahme dieser Art liegt hier nicht vor.

5.2.1. Der Beschwerdeführer qualifiziert Ziff. 13 des Dispositivs der Verfügung vom 23. Juli 2010 als Auflage und macht geltend, er habe diese erfüllt. Dieser Rechtsauffassung kann nicht gefolgt werden. Eine Auflage ist die mit einer Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung des Adressaten zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 250 Rz. 94; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 913). Die Mitteilung, wonach die Gebäude und Einrichtungen nicht ohne vorgängige Abnahme durch das Veterinäramt wieder zur Tierhaltung verwendet werden dürften, betrifft aber gerade nicht den Beschwerdeführer, denn er ist mit einem Tierhalteverbot belegt. Schon aus diesem Grund kann es sich nicht um eine Auflage zu Ziff. 10 des Verfügungsdispositivs handeln.

Es stellt sich die grundsätzliche Frage, ob Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 überhaupt eine Verpflichtung enthält, welche als Verfügung im Rechtssinn gelten könnte. § 4 Abs. 1 Ziff. 1 des Gesetzes des Kantons Thurgau vom 23. Februar 1981 über die Verwaltungsrechtspflege (170.1; nachfolgend: Verwaltungsrechtspflegegesetz) definiert von Amtes wegen erlassene, rechtsgestaltende Verfügungen als Anordnungen von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben. Die Legaldefinition setzt voraus, dass die Anordnung einen oder mehrere (bestimmte oder bestimmbare) Adressaten oder eine unbestimmte Zahl von Adressaten betrifft. Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 richtet sich nicht an einen bestimmten oder bestimmbaren Adressaten. Zwar betrifft die Mitteilung einen allfälligen Betriebsnachfolger des Beschwerdeführers. Bevor ein solcher in Erscheinung tritt, kann die "Anordnung" keine (gewollten) Rechtswirkungen entfalten, da sie dem "Adressaten" nicht eröffnet wurde. Ziff. 13 des Verfügungsdispositivs stellt also keine Individualverfügung dar. Es handelt sich aber auch nicht um eine Allgemeinverfügung (eine solche wäre
überdies amtlich zu publizieren) : Nicht eine unbestimmte Anzahl von Adressaten ist angesprochen, sondern ein allenfalls zukünftiger, im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 23. Juli 2010 noch unbekannter Benutzer der zu räumenden Einrichtungen und Gebäude.

5.2.2. Mangels eines im Zeitpunkt der Mitteilung existierenden Adressaten muss der Verfügungscharakter von Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 verneint werden. Es handelt sich um eine Information, welche den Beschwerdeführer zu nichts verpflichtet, aber auch zu nichts berechtigt. Das Gleiche gilt für den in Ziff. 3 der Vollziehungsverfügung vom 4. Mai 2012 wiederholten Hinweis mit demselben Inhalt. Ein Rechtsverhältnis zwischen dem Veterinäramt und dem Beschwerdeführer wird dadurch jedenfalls nicht konstituiert. Der Hinweis in Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 bzw. Ziff. 3 der Verfügung vom 4. Mai 2012 ist daher als Realakt zu qualifizieren. Ob damit Rechte und Pflichten von Dritten berührt werden, kann dahingestellt bleiben. Ebenso kann offen bleiben, welche Anforderungen in baulicher Hinsicht an die Tierhaltung zu stellen sind bzw. ob die am 1. September 2008 in Kraft getretenen strengeren Vorschriften zur Anwendung kommen.

Der Beschwerdeführer geht somit fehl in der Annahme, er könne durch die "Erfüllung der Auflage" die Vollziehung des Tierhalteverbots mittels Ersatzvornahme verhindern. Aufgrund der Rechtskraft des Tierhalteverbots wurde der Beschwerdeführer aufgefordert, seine Stallungen und Einrichtungen vollständig zu räumen. Nachdem er die Räumungsfrist ungenutzt hat verstreichen lassen, durfte das Veterinäramt die Ersatzvornahme gestützt auf § 86 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes anordnen.

5.3. Der Beschwerdeführer moniert, die beantragte Stallabnahme sei ihm bis heute verwehrt geblieben. Gegen die unbegründete Verweigerung der Stallabnahme, welche einzig die Verhinderung der Verpachtung mit Übertragung des Viehbestands bezwecken könne, habe er am 7. Juli 2012 eine Rechtsverweigerungsbeschwerde eingereicht.

Wie in E. 5.2.2 dargelegt, wurde der Beschwerdeführer gerade nicht verpflichtet, eine Stallabnahme zu dulden; ebenso wenig hat er in der vorliegenden Konstellation einen Anspruch darauf. Die Behandlung des Gesuchs vom 24. Mai 2012 durch das formlose Schreiben des Veterinäramts vom 4. Juni 2012 bildet auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist. Dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer war es unbenommen, beim Veterinäramt eine formelle Verfügung zu verlangen, wenn er davon überzeugt war, einen Rechtsanspruch auf ein Verfahren in dieser Sache und damit auf einen anfechtbaren Entscheid zu haben.

5.4. Die Rüge, das Veterinäramt habe die Androhung der Ersatzvornahme unzulässigerweise mit der Vollstreckungsanordnung verknüpft und die Höhe der mutmasslichen Kosten nicht angegeben, brachte der Beschwerdeführer bereits im vorinstanzlichen Verfahren vor. Die Vorinstanz hat zutreffend erwogen, dass diese Verknüpfung unproblematisch ist, weil der Adressat Gelegenheit erhält, innerhalb der Erfüllungsfrist die angedrohte Ersatzvornahme abzuwenden. Bezüglich der Kosten führt die Vorinstanz zu Recht an, dass deren Höhe naturgemäss nicht im Voraus bekannt ist. Der Beschwerdeführer setzt sich mit der Begründung der Vorinstanz in keiner Weise auseinander, sondern wiederholt lediglich seine Beanstandungen. Er tut im Übrigen nicht dar, inwiefern die Vorinstanz § 86 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, welcher die verwaltungsrechtliche Zwangsvollstreckung regelt, willkürlich angewendet haben soll.

5.5. Weiter moniert der Beschwerdeführer, er sei in seiner Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit ungebührlich eingeschränkt. Das Tierhalteverbot beinhalte nicht die Auflösung des Nutztierbestands mit Räumung der Gebäude und Einrichtungen. Wie vom Bundesgericht im Urteil 2C 634/2011 vom 11. März 2012 E. 3.4 ausdrücklich erwähnt, habe er davon ausgehen dürfen, seinen Tierbestand ohne vorgängige Räumung einem nachfolgenden Bewirtschafter zu marktüblichen Konditionen innert angemessener Frist übergeben zu dürfen. Die Liquidation eines gesamten Tierbestands und über 80 Grossvieheinheiten sei weder erforderlich noch tierschutzkonform und damit unverhältnismässig. Die Räumung stelle zudem einen widerrechtlichen Eingriff in fremdes Eigentum dar, denn er - der Beschwerdeführer - habe den Viehbestand bereits an den Pächter verkauft.

5.5.1. Eine Verletzung der Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit hat das Bundesgericht in Bestätigung der Rechtmässigkeit des Tierhalteverbots bereits verneint (vgl. Urteil 2C 635/2011 vom 11. März 2012 E. 3.4). Der Beschwerdeführer kann diese Rügen im Zusammenhang mit der hier zu beurteilenden Ersatzvornahme lediglich insoweit erneut vorbringen, als er durch Letztere mehr beschwert ist als durch das (rechtskräftige) Tierhalteverbot (vgl. E. 5.2). Dies könnte auf die Eigentumsgarantie zutreffen, wenn dem Beschwerdeführer mit der Ersatzvornahme der endgültige Entzug seines Viehs drohen würde. Da er jedoch selbst angibt, seinen Viehbestand an den Pächter veräussert zu haben, entfällt die Berufung auf die Eigentumsgarantie.

5.5.2. Der Beschwerdeführer geht zu Unrecht davon aus, er sei zu einer Liquidation seines Viehbestands verpflichtet worden. Die Rüge der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips läuft diesbezüglich ins Leere. Dem Beschwerdeführer wurde Gelegenheit gegeben, bis zum 30. Juni 2012 seinen Viehbestand aufzulösen und seine Stallungen und Einrichtungen zu räumen, ansonsten das Veterinäramt die Räumung in Anwendung von § 86 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes selbst oder durch einen Dritten vornehmen würde. Die Ersatzvornahme ist eine Konsequenz des Tierhalteverbots und als solche durch dessen gesetzliche Grundlage (hier Art. 23 Abs. 1 lit. a TschG) abgedeckt. Das öffentliche Interesse an der Vollziehung eines Tierhalteverbots ist evident. Auch die Verhältnismässigkeit der Ersatzvornahme ist gegeben, nachdem vorgängig eine Frist zur Auflösung des Tierbestands und zur Räumung der Stallungen und Einrichtungen angesetzt worden war. Dass eine Umgehung der Vollstreckung durch "Erfüllung der Auflagen" nicht möglich ist, wurde in E. 5.2.1 und E. 5.2.2 bereits dargelegt.

5.5.3. Es trifft im Übrigen nicht zu, dass der Beschwerdeführer mit der Teilverpachtung seines Hofs eine der vom Bundesgericht genannten Handlungsalternativen umgesetzt hat: Im Urteil 2C 635/2011 vom 11. März 012 E. 3.4 wurde eine Verletzung der Eigentumsgarantie bzw. der Wirtschaftsfreiheit verneint mit der Begründung, der Beschwerdeführer könne den Betrieb auf eine andere Bewirtschaftungsart (d.h. ohne Nutztierhaltung) umstellen oder den Hof an einen Pächter übergeben, welcher den Betrieb im Einklang mit der Tierschutzgesetzgebung führe. Die erste Variante geht von einer Beendigung der Tierhaltung, die zweite von deren Weiterführung durch einen anderen Bewirtschafter aus, wobei im zweiten Fall eine räumliche und betriebliche Trennung des Beschwerdeführers von seinem Viehbestand vorausgesetzt wird (vgl. die Wendung "Übergabe des Hofs an einen Pächter"). Indem der Beschwerdeführer nur das Ökonomiegebäude verpachtet hat und weiterhin das Wohngebäude nutzt, hat er den Hof nicht übergeben. Der Einwand des Beschwerdeführers, ihm sei nur ein Tierhalteverbot, nicht aber eine Umzugsverpflichtung auferlegt worden, geht fehl: Wollte er den Tierbestand als Ganzes erhalten und den Betrieb übergeben, hätte er den Hof verlassen müssen;
diesfalls wäre es Sache des neuen Bewirtschafters gewesen, für die Einhaltung der Tierschutzvorschriften, namentlich für die gesetzeskonforme Unterbringung des Viehs in den Ställen, besorgt zu sein. Oder aber der Beschwerdeführer wollte auf dem Hof bleiben; diesfalls wäre er verpflichtet gewesen, den Viehbestand aufzulösen bzw. die Tiere zu verkaufen.

5.5.4. Daran ändert auch der Einwand nichts, er - der Beschwerdeführer - und sein Neffe, welcher den Hof gepachtet habe, würden nicht im gleichen Haushalt wohnen und es widerspreche dem Wortlaut des Tierhalteverbots, wenn eine Tierhaltung erst wieder mit seinem Wegzug möglich sein solle. Der Beschwerdeführer verkennt, dass die Verpachtung an einen Verwandten in Verbindung mit der Tatsache, dass er selbst trotz des Tierhalteverbots weiterhin auf dem Hof lebt, missbräuchlich erscheint. Die Vorinstanz hat zu Recht bezweifelt, dass der Zweck des Tierhalteverbots unter diesen Gegebenheiten erreicht werden kann. Im Vordergrund steht dabei der Umstand, dass der Beschwerdeführer das Ökonomiegebäude in letzter Minute, nämlich am 1. Mai 2012, an einen Verwandten verpachtet hat, welcher nicht auf dem Hof lebt, während er selbst weiterhin dort wohnt. Dieses Vorgehen diente offensichtlich der Umgehung des Tierhalteverbots und sollte gleichzeitig die Behörden dazu bringen, die Anordnung der Ersatzvornahme aufzuheben. Die Befürchtung der Vorinstanz, dass der Beschwerdeführer direkt sowie über seinen Neffen Einfluss auf die Tierhaltung nehmen könnte, ist gerechtfertigt. Von einer Verletzung von Treu und Glauben kann nicht die Rede sein.

5.5.5. Aufgrund des Gesagten braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die Vorinstanz die berufliche Eignung des Pächters in willkürlicher Weise verneint hat, wie der Beschwerdeführer vorbringt.

5.6. Die vorstehenden Erwägungen führen zum Schluss, dass die Vorinstanz die Anordnung der Ersatzvornahme zu Recht bestätigt hat. Weder erweist sich diese Massnahme als unverhältnismässig, noch sind andere Gründe ersichtlich, welche einer Vollziehung der Verfügung vom 23. Juli 2010 im Weg stehen würden.

6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als unbegründet abzuweisen ist. Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist nicht einzutreten.

6.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der unterliegende Beschwerdeführer gemäss Art. 66 Abs. 1 BGG grundsätzlich kostenpflichtig; er hat indessen um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersucht. Gemäss Art. 64 Abs. 1 BGG befreit das Bundesgericht eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Praxisgemäss sind Prozessbegehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde (BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 135 mit Hinweisen).

Dem Rechtsmittel waren kaum Erfolgsaussichten beschieden. Es musste dem Beschwerdeführer klar sein, dass die überstürzte Verpachtung seines Betriebs an einen Neffen missbräuchlich erscheint, zumal nicht dieser, sondern er selbst das Wohnhaus des Gewerbes nutzt. Bereits die Vorinstanz hat das Rechtsbegehren als aussichtslos bezeichnet und das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege abgewiesen. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist abzuweisen, und die Gerichtskosten sind dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.

6.2. Gemäss Art. 68 Abs. 2 und 3 BGG ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.

2.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten

3.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen. Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. Oktober 2013

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Die Gerichtsschreiberin: Genner

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 96 Diritto estero - Il ricorrente può far valere che:
^a	non è stato applicato il diritto estero richiamato dal diritto internazionale privato svizzero;
^b	il diritto estero richiamato dal diritto internazionale privato svizzero non è stato applicato correttamente, sempreché la decisione non concerna una causa di natura pecuniaria.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 64 Gratuito patrocinio - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, il Tribunale federale le designa un avvocato. Questi ha diritto a un'indennità adeguata, versata dalla cassa del Tribunale, in quanto le spese di patrocinio non possano essere coperte dalle spese ripetibili.
³	La corte decide sulla domanda di gratuito patrocinio nella composizione di tre giudici. Rimangono salvi i casi trattati in procedura semplificata secondo l'articolo 108. Il gratuito patrocinio può essere concesso dal giudice dell'istruzione se è indubbio che le relative condizioni sono adempiute.
⁴	Se in seguito è in grado di farlo, la parte è tenuta a risarcire la cassa del Tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.