2C_196/2013 - 2013-10-27 - Équilibre écologique - Tierhalteverbot / Vollstreckungsverfügung

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

2C_196/2013

Urteil vom 27. Oktober 2013

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Heer,
Beschwerdeführer,

gegen

Veterinäramt des Kantons Thurgau, Spannerstrasse 22, 8510 Frauenfeld Kant. Verwaltung,
Regierungsrat des Kantons Thurgau, Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld Kant. Verwaltung.

Gegenstand
Tierhalteverbot / Vollstreckungsverfügung,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau
vom 19. Dezember 2012.

Sachverhalt:

A.

A.a. Das Veterinäramt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Veterinäramt) erliess am 23. Juli 2010 ein unbefristetes Tierhalteverbot bezogen auf alle Nutztiere gegen A.________ sowie alle mit ihm im gleichen Haushalt wohnenden Personen mit Wirkung ab 31. August 2010 (Ziff. 10 des Verfügungsdispositivs). Ferner wurde festgehalten, die Gebäude und Einrichtungen der betreffenden Liegenschaften dürften nicht wieder zur Haltung von Tieren verwendet werden, ohne dass vorgängig eine Abnahme durch das Veterinäramt stattgefunden habe (Ziff. 13 des Verfügungsdispositivs). Das vom Beschwerdeführer angefochtene Tierhalteverbot wurde mit Urteil des Bundesgerichts 2C_635/2011 vom 11. März 2012 rechtskräftig.

A.b. Am 4. Mai 2012 stellte das Veterinäramt fest, die Verfügung vom 23. Juli 2010 sei zu vollziehen, und setzte A.________ eine Frist bis zum 30. Juni 2012, um seinen Nutztierbestand aufzulösen und seine Stallungen und Einrichtungen vollständig zu räumen (Ziff. 4 des Verfügungsdispositivs). Für den Fall, dass diese Frist ungenutzt verstreichen sollte, wurde die Ersatzvornahme auf den 10. Juli 2012 um 9 Uhr angesetzt. A.________ habe diesfalls vor Ort zur Verfügung zu stehen; die Ersatzvornahme erfolge auf seine Kosten (Ziff. 5 des Verfügungsdispositivs). Wiederum wurde festgehalten, in den Gebäuden und Einrichtungen, welche A.________ für seine Tierhaltung genutzt habe, dürften ohne vorgängige Abnahme durch das Veterinäramt keine Tiere mehr gehalten werden (Ziff. 3 des Verfügungsdispositivs).

B.

B.a. Gegen die Vollstreckungsverfügung vom 4. Mai 2012 rekurrierte A.________ am 14. Mai 2012 mit dem Begehren, diese sei aufzuheben und ihm sei Frist zur Räumung seiner Stallungen und Einrichtungen zu gewähren, bis das Veterinäramt die Gebäude und Einrichtungen für die Tierhaltung abgenommen haben würde. Zur Begründung führte er an, er beabsichtige, seinen gesamten Viehbestand einem Nachfolger zu übergeben. Hierzu bedürfe es gemäss Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 einer vorgängigen Abnahme durch das Veterinäramt, welche hiermit formell beantragt werde.

B.b. Zudem ersuchte der Beschwerdeführer am 24. Mai 2012 das Veterinäramt, innert Frist eine Abnahme seiner Stallungen vorzunehmen. Er verfüge über einen rechtlichen Anspruch auf diese Amtshandlung, welche überdies für eine geordnete Betriebsübergabe erforderlich sei.

Mit Schreiben vom 4. Juni 2012 teilte das Veterinäramt dem Beschwerdeführer mit, es gebe dem Antrag nicht statt, weil das Verfahren zur Zeit beim Regierungsrat hängig sei. Es könne deshalb vorläufig keine weiteren Schritte unternehmen.

B.c. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau (nachfolgend: Regierungsrat) trat am 3. Juli 2012 auf die Eingabe des Beschwerdeführers vom 14. Mai 2012 nicht ein, soweit sie die Räumungsandrohung, d.h. die Androhung der Ersatzvornahme betraf. Hingegen hob er das für die Ersatzvornahme vorgesehene Datum (10. Juli 2012) auf und räumte A.________ eine Frist von fünf Tagen ein, um gegen den Entscheid des Veterinäramts vom 4. Mai 2012 Beschwerde erheben zu können. Die daraufhin von A.________ erhobene Beschwerde vom 9. Juli 2012 wies der Regierungsrat am 6. August 2012 ab. Auf eine dagegen beim Bundesgericht eingereichte Beschwerde trat dieses nicht ein (vgl. Urteil 2C_781/2012 vom 21. August 2012), worauf das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau (nachfolgend: Verwaltungsgericht) den Regierungsratsentscheid am 19. Dezember 2012 bestätigte.

C.
A.________ erhebt am 25. Februar 2013 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiäre Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und auf die angedrohte Ersatzvornahme sei zu verzichten; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.

Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, ebenso das Veterinäramt. Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) hat sich vernehmen lassen, jedoch explizit auf einen Antrag verzichtet. Mit Replik vom 11. Juni 2013 hält A.________ an seinen Rechtsbegehren fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Der angefochtene Entscheid ist ein Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG. Er stützt sich auf das Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) und betrifft somit eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts gemäss Art. 82 lit. a BGG; eine sachliche Ausnahme nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Vorinstanz ist eine kantonal letztinstanzliche Gerichtsbehörde im Sinn von Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig.

1.2. Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Er ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.

1.3. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.

1.4. Für die hilfsweise erhobene subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt gemäss Art. 113 BGG kein Raum, weshalb darauf nicht einzutreten ist (vgl. BGE 137 I 284 E. 1.3 S. 287).

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Die Verletzung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht bildet keinen eigenständigen Rügegrund; sie wird nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft (BGE 136 I 316 E. 2.2.1 S. 318 mit Hinweisen). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (vgl. BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314).

3.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Vorinstanz den Beschluss des Regierungsrates vom 6. August 2012, die Vollziehung des rechtskräftigen Tierhalteverbots mittels Ersatzvornahme zu bestätigen, zu Recht geschützt hat.

Die Vorinstanz erwog, der Grund des Tierhalteverbots liege in der nachgewiesenen Unfähigkeit des Beschwerdeführers, seine Tiere artgerecht und nach den Vorschriften des Tierschutzgesetzes zu halten. Das Vollstreckungsverfahren diene dazu, die Tiere so schnell als möglich dem Einfluss des Beschwerdeführers zu entziehen, um sie zu schützen. Solle die Zwangsvollstreckung unterbleiben, habe der Beschwerdeführer nachzuweisen, dass die Voraussetzungen dafür nicht mehr gegeben seien bzw. dass sich die Verhältnisse in der Zwischenzeit so erheblich verändert hätten, dass für die dort lebenden Tiere keine Gefahr mehr bestehe, vom Beschwerdeführer erneut schlecht gehalten und behandelt zu werden. Der Beschwerdeführer habe einen auf den 1. Mai 2012 datierten Pachtvertrag mit seinem Neffen erst im laufenden Verfahren und nicht in jenem vor dem Regierungsrat aufgelegt. Bei dem 1992 geborenen Neffen handle es sich zwar um einen ausgebildeten Landwirt mit Fähigkeitszeugnis. Die verwandtschaftliche Nähe zum Beschwerdeführer, das jugendliche Alter und die damit verbundenen fehlenden beruflichen Erfahrungen liessen jedoch eine Scheinverpachtung vermuten. Der Beschwerdeführer würde den Pächter und das Personal weiterhin beeinflussen und den Betrieb
in personeller und organisatorischer Hinsicht aus dem Hintergrund führen. Zudem sei nur der Ökonomieteil des Gewerbes, nicht aber das Wohnhaus verpachtet worden; üblicherweise nehme jedoch der Pächter eines Tierhaltungsbetriebs vor Ort Wohnsitz. Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer weiterhin in seinem Wohnhaus bleibe, zeige, dass es ihm nicht leicht falle, sich vom Betrieb zu lösen. Es sei daher nicht zu erwarten, dass er von der Tierhaltung Abstand nehme, wenn sein neuer Pächter nicht anwesend sei.

4.

4.1. Unter dem Titel der Verletzung des rechtlichen Gehörs macht der Beschwerdeführer geltend, seine (erste) Beschwerde an den Regierungsrat vom 14. Mai 2012 hätte zwingend zur Aufhebung der Verfügung vom 4. Mai 2012 führen müssen. Dem angefochtenen Urteil der Vorinstanz ging jedoch nicht der Nichteintretensentscheid des Regierungsrats vom 3. Juli 2012 voraus, sondern der (abweisende) Regierungsratsbeschluss vom 6. August 2012. Der vom Beschwerdeführer beanstandete Regierungsratsbeschluss vom 3. Juli 2012 ist rechtskräftig und bildete nicht Anfechtungsgegenstand im vorinstanzlichen Verfahren. In Bezug auf diesen Regierungsratsbeschluss war eine Überprüfung des Anspruchs auf rechtliches Gehör daher im vorinstanzlichen Verfahren ebenso ausgeschlossen wie im vorliegenden Verfahren (zum Streitgegenstand vgl. E. 3).

4.2. Der Antrag auf Beizug der Akten des beim Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau hängigen Aufsichtsbeschwerdeverfahrens ist abzuweisen, weil der Gegenstand dieses Verfahrens nicht vom Streitgegenstand erfasst wird (vgl. E. 3).

5.

5.1. Der Beschwerdeführer führt an, nebst dem Tierhalteverbot habe das Veterinäramt entschieden, dass die Gebäude und Einrichtungen der betreffenden Liegenschaften nicht wieder zur Haltung von Tieren verwendet werden dürften, ohne dass vorgängig eine Abnahme durch das Veterinäramt stattgefunden habe. Weitere Auflagen, welche im vorliegenden Vollstreckungsverfahren relevant wären, seien ihm gegenüber nicht verfügt worden. Mit der Verpachtung seines Landwirtschaftsbetriebs und der Übertragung des Viehbestands auf den Pächter sei er - der Beschwerdeführer - den Auflagen des Veterinäramts nachgekommen. Er habe das Tierhalteverbot bereits umfassend erfüllt, so dass eine Ersatzmassnahme sinnlos sei.

5.2. Eine Verfügung, mit der ein rechtskräftiger Entscheid vollzogen wird, kann nur soweit angefochten werden, als die gerügte Rechtswidrigkeit in der Vollstreckungsverfügung selbst begründet ist. Grundsätzlich ausgeschlossen ist die Rüge, die frühere (materielle) Verfügung sei rechtswidrig. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz macht das Bundesgericht allenfalls, wenn die Verletzung von unverzichtbaren oder unverjährbaren Grundrechten geltend gemacht wird oder die Nichtigkeit der ursprünglichen Verfügung zur Diskussion steht (Urteil 2C_1/2012 vom 18. September 2012 E. 4.3; BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; Urteile 8C_300/2008 vom 28. November 2008 E. 3; 5A_169/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3). Eine Ausnahme dieser Art liegt hier nicht vor.

5.2.1. Der Beschwerdeführer qualifiziert Ziff. 13 des Dispositivs der Verfügung vom 23. Juli 2010 als Auflage und macht geltend, er habe diese erfüllt. Dieser Rechtsauffassung kann nicht gefolgt werden. Eine Auflage ist die mit einer Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung des Adressaten zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 250 Rz. 94; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 913). Die Mitteilung, wonach die Gebäude und Einrichtungen nicht ohne vorgängige Abnahme durch das Veterinäramt wieder zur Tierhaltung verwendet werden dürften, betrifft aber gerade nicht den Beschwerdeführer, denn er ist mit einem Tierhalteverbot belegt. Schon aus diesem Grund kann es sich nicht um eine Auflage zu Ziff. 10 des Verfügungsdispositivs handeln.

Es stellt sich die grundsätzliche Frage, ob Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 überhaupt eine Verpflichtung enthält, welche als Verfügung im Rechtssinn gelten könnte. § 4 Abs. 1 Ziff. 1 des Gesetzes des Kantons Thurgau vom 23. Februar 1981 über die Verwaltungsrechtspflege (170.1; nachfolgend: Verwaltungsrechtspflegegesetz) definiert von Amtes wegen erlassene, rechtsgestaltende Verfügungen als Anordnungen von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben. Die Legaldefinition setzt voraus, dass die Anordnung einen oder mehrere (bestimmte oder bestimmbare) Adressaten oder eine unbestimmte Zahl von Adressaten betrifft. Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 richtet sich nicht an einen bestimmten oder bestimmbaren Adressaten. Zwar betrifft die Mitteilung einen allfälligen Betriebsnachfolger des Beschwerdeführers. Bevor ein solcher in Erscheinung tritt, kann die "Anordnung" keine (gewollten) Rechtswirkungen entfalten, da sie dem "Adressaten" nicht eröffnet wurde. Ziff. 13 des Verfügungsdispositivs stellt also keine Individualverfügung dar. Es handelt sich aber auch nicht um eine Allgemeinverfügung (eine solche wäre
überdies amtlich zu publizieren) : Nicht eine unbestimmte Anzahl von Adressaten ist angesprochen, sondern ein allenfalls zukünftiger, im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 23. Juli 2010 noch unbekannter Benutzer der zu räumenden Einrichtungen und Gebäude.

5.2.2. Mangels eines im Zeitpunkt der Mitteilung existierenden Adressaten muss der Verfügungscharakter von Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 verneint werden. Es handelt sich um eine Information, welche den Beschwerdeführer zu nichts verpflichtet, aber auch zu nichts berechtigt. Das Gleiche gilt für den in Ziff. 3 der Vollziehungsverfügung vom 4. Mai 2012 wiederholten Hinweis mit demselben Inhalt. Ein Rechtsverhältnis zwischen dem Veterinäramt und dem Beschwerdeführer wird dadurch jedenfalls nicht konstituiert. Der Hinweis in Ziff. 13 der Verfügung vom 23. Juli 2010 bzw. Ziff. 3 der Verfügung vom 4. Mai 2012 ist daher als Realakt zu qualifizieren. Ob damit Rechte und Pflichten von Dritten berührt werden, kann dahingestellt bleiben. Ebenso kann offen bleiben, welche Anforderungen in baulicher Hinsicht an die Tierhaltung zu stellen sind bzw. ob die am 1. September 2008 in Kraft getretenen strengeren Vorschriften zur Anwendung kommen.

Der Beschwerdeführer geht somit fehl in der Annahme, er könne durch die "Erfüllung der Auflage" die Vollziehung des Tierhalteverbots mittels Ersatzvornahme verhindern. Aufgrund der Rechtskraft des Tierhalteverbots wurde der Beschwerdeführer aufgefordert, seine Stallungen und Einrichtungen vollständig zu räumen. Nachdem er die Räumungsfrist ungenutzt hat verstreichen lassen, durfte das Veterinäramt die Ersatzvornahme gestützt auf § 86 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes anordnen.

5.3. Der Beschwerdeführer moniert, die beantragte Stallabnahme sei ihm bis heute verwehrt geblieben. Gegen die unbegründete Verweigerung der Stallabnahme, welche einzig die Verhinderung der Verpachtung mit Übertragung des Viehbestands bezwecken könne, habe er am 7. Juli 2012 eine Rechtsverweigerungsbeschwerde eingereicht.

Wie in E. 5.2.2 dargelegt, wurde der Beschwerdeführer gerade nicht verpflichtet, eine Stallabnahme zu dulden; ebenso wenig hat er in der vorliegenden Konstellation einen Anspruch darauf. Die Behandlung des Gesuchs vom 24. Mai 2012 durch das formlose Schreiben des Veterinäramts vom 4. Juni 2012 bildet auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist. Dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer war es unbenommen, beim Veterinäramt eine formelle Verfügung zu verlangen, wenn er davon überzeugt war, einen Rechtsanspruch auf ein Verfahren in dieser Sache und damit auf einen anfechtbaren Entscheid zu haben.

5.4. Die Rüge, das Veterinäramt habe die Androhung der Ersatzvornahme unzulässigerweise mit der Vollstreckungsanordnung verknüpft und die Höhe der mutmasslichen Kosten nicht angegeben, brachte der Beschwerdeführer bereits im vorinstanzlichen Verfahren vor. Die Vorinstanz hat zutreffend erwogen, dass diese Verknüpfung unproblematisch ist, weil der Adressat Gelegenheit erhält, innerhalb der Erfüllungsfrist die angedrohte Ersatzvornahme abzuwenden. Bezüglich der Kosten führt die Vorinstanz zu Recht an, dass deren Höhe naturgemäss nicht im Voraus bekannt ist. Der Beschwerdeführer setzt sich mit der Begründung der Vorinstanz in keiner Weise auseinander, sondern wiederholt lediglich seine Beanstandungen. Er tut im Übrigen nicht dar, inwiefern die Vorinstanz § 86 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, welcher die verwaltungsrechtliche Zwangsvollstreckung regelt, willkürlich angewendet haben soll.

5.5. Weiter moniert der Beschwerdeführer, er sei in seiner Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit ungebührlich eingeschränkt. Das Tierhalteverbot beinhalte nicht die Auflösung des Nutztierbestands mit Räumung der Gebäude und Einrichtungen. Wie vom Bundesgericht im Urteil 2C_634/2011 vom 11. März 2012 E. 3.4 ausdrücklich erwähnt, habe er davon ausgehen dürfen, seinen Tierbestand ohne vorgängige Räumung einem nachfolgenden Bewirtschafter zu marktüblichen Konditionen innert angemessener Frist übergeben zu dürfen. Die Liquidation eines gesamten Tierbestands und über 80 Grossvieheinheiten sei weder erforderlich noch tierschutzkonform und damit unverhältnismässig. Die Räumung stelle zudem einen widerrechtlichen Eingriff in fremdes Eigentum dar, denn er - der Beschwerdeführer - habe den Viehbestand bereits an den Pächter verkauft.

5.5.1. Eine Verletzung der Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit hat das Bundesgericht in Bestätigung der Rechtmässigkeit des Tierhalteverbots bereits verneint (vgl. Urteil 2C_635/2011 vom 11. März 2012 E. 3.4). Der Beschwerdeführer kann diese Rügen im Zusammenhang mit der hier zu beurteilenden Ersatzvornahme lediglich insoweit erneut vorbringen, als er durch Letztere mehr beschwert ist als durch das (rechtskräftige) Tierhalteverbot (vgl. E. 5.2). Dies könnte auf die Eigentumsgarantie zutreffen, wenn dem Beschwerdeführer mit der Ersatzvornahme der endgültige Entzug seines Viehs drohen würde. Da er jedoch selbst angibt, seinen Viehbestand an den Pächter veräussert zu haben, entfällt die Berufung auf die Eigentumsgarantie.

5.5.2. Der Beschwerdeführer geht zu Unrecht davon aus, er sei zu einer Liquidation seines Viehbestands verpflichtet worden. Die Rüge der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips läuft diesbezüglich ins Leere. Dem Beschwerdeführer wurde Gelegenheit gegeben, bis zum 30. Juni 2012 seinen Viehbestand aufzulösen und seine Stallungen und Einrichtungen zu räumen, ansonsten das Veterinäramt die Räumung in Anwendung von § 86 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes selbst oder durch einen Dritten vornehmen würde. Die Ersatzvornahme ist eine Konsequenz des Tierhalteverbots und als solche durch dessen gesetzliche Grundlage (hier Art. 23 Abs. 1 lit. a TschG) abgedeckt. Das öffentliche Interesse an der Vollziehung eines Tierhalteverbots ist evident. Auch die Verhältnismässigkeit der Ersatzvornahme ist gegeben, nachdem vorgängig eine Frist zur Auflösung des Tierbestands und zur Räumung der Stallungen und Einrichtungen angesetzt worden war. Dass eine Umgehung der Vollstreckung durch "Erfüllung der Auflagen" nicht möglich ist, wurde in E. 5.2.1 und E. 5.2.2 bereits dargelegt.

5.5.3. Es trifft im Übrigen nicht zu, dass der Beschwerdeführer mit der Teilverpachtung seines Hofs eine der vom Bundesgericht genannten Handlungsalternativen umgesetzt hat: Im Urteil 2C_635/2011 vom 11. März 012 E. 3.4 wurde eine Verletzung der Eigentumsgarantie bzw. der Wirtschaftsfreiheit verneint mit der Begründung, der Beschwerdeführer könne den Betrieb auf eine andere Bewirtschaftungsart (d.h. ohne Nutztierhaltung) umstellen oder den Hof an einen Pächter übergeben, welcher den Betrieb im Einklang mit der Tierschutzgesetzgebung führe. Die erste Variante geht von einer Beendigung der Tierhaltung, die zweite von deren Weiterführung durch einen anderen Bewirtschafter aus, wobei im zweiten Fall eine räumliche und betriebliche Trennung des Beschwerdeführers von seinem Viehbestand vorausgesetzt wird (vgl. die Wendung "Übergabe des Hofs an einen Pächter"). Indem der Beschwerdeführer nur das Ökonomiegebäude verpachtet hat und weiterhin das Wohngebäude nutzt, hat er den Hof nicht übergeben. Der Einwand des Beschwerdeführers, ihm sei nur ein Tierhalteverbot, nicht aber eine Umzugsverpflichtung auferlegt worden, geht fehl: Wollte er den Tierbestand als Ganzes erhalten und den Betrieb übergeben, hätte er den Hof verlassen müssen;
diesfalls wäre es Sache des neuen Bewirtschafters gewesen, für die Einhaltung der Tierschutzvorschriften, namentlich für die gesetzeskonforme Unterbringung des Viehs in den Ställen, besorgt zu sein. Oder aber der Beschwerdeführer wollte auf dem Hof bleiben; diesfalls wäre er verpflichtet gewesen, den Viehbestand aufzulösen bzw. die Tiere zu verkaufen.

5.5.4. Daran ändert auch der Einwand nichts, er - der Beschwerdeführer - und sein Neffe, welcher den Hof gepachtet habe, würden nicht im gleichen Haushalt wohnen und es widerspreche dem Wortlaut des Tierhalteverbots, wenn eine Tierhaltung erst wieder mit seinem Wegzug möglich sein solle. Der Beschwerdeführer verkennt, dass die Verpachtung an einen Verwandten in Verbindung mit der Tatsache, dass er selbst trotz des Tierhalteverbots weiterhin auf dem Hof lebt, missbräuchlich erscheint. Die Vorinstanz hat zu Recht bezweifelt, dass der Zweck des Tierhalteverbots unter diesen Gegebenheiten erreicht werden kann. Im Vordergrund steht dabei der Umstand, dass der Beschwerdeführer das Ökonomiegebäude in letzter Minute, nämlich am 1. Mai 2012, an einen Verwandten verpachtet hat, welcher nicht auf dem Hof lebt, während er selbst weiterhin dort wohnt. Dieses Vorgehen diente offensichtlich der Umgehung des Tierhalteverbots und sollte gleichzeitig die Behörden dazu bringen, die Anordnung der Ersatzvornahme aufzuheben. Die Befürchtung der Vorinstanz, dass der Beschwerdeführer direkt sowie über seinen Neffen Einfluss auf die Tierhaltung nehmen könnte, ist gerechtfertigt. Von einer Verletzung von Treu und Glauben kann nicht die Rede sein.

5.5.5. Aufgrund des Gesagten braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die Vorinstanz die berufliche Eignung des Pächters in willkürlicher Weise verneint hat, wie der Beschwerdeführer vorbringt.

5.6. Die vorstehenden Erwägungen führen zum Schluss, dass die Vorinstanz die Anordnung der Ersatzvornahme zu Recht bestätigt hat. Weder erweist sich diese Massnahme als unverhältnismässig, noch sind andere Gründe ersichtlich, welche einer Vollziehung der Verfügung vom 23. Juli 2010 im Weg stehen würden.

6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als unbegründet abzuweisen ist. Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist nicht einzutreten.

6.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der unterliegende Beschwerdeführer gemäss Art. 66 Abs. 1 BGG grundsätzlich kostenpflichtig; er hat indessen um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersucht. Gemäss Art. 64 Abs. 1 BGG befreit das Bundesgericht eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Praxisgemäss sind Prozessbegehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde (BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 135 mit Hinweisen).

Dem Rechtsmittel waren kaum Erfolgsaussichten beschieden. Es musste dem Beschwerdeführer klar sein, dass die überstürzte Verpachtung seines Betriebs an einen Neffen missbräuchlich erscheint, zumal nicht dieser, sondern er selbst das Wohnhaus des Gewerbes nutzt. Bereits die Vorinstanz hat das Rechtsbegehren als aussichtslos bezeichnet und das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege abgewiesen. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist abzuweisen, und die Gerichtskosten sind dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.

6.2. Gemäss Art. 68 Abs. 2 und 3 BGG ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.

2.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten

3.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen. Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. Oktober 2013

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Die Gerichtsschreiberin: Genner

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 96 Droit étranger - Le recours peut être formé pour:
^a	inapplication du droit étranger désigné par le droit international privé suisse;
^b	application erronée du droit étranger désigné par le droit international privé suisse, pour autant qu'il s'agisse d'une affaire non pécuniaire.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 64 Assistance judiciaire - 1 Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
¹	Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
²	Il attribue un avocat à cette partie si la sauvegarde de ses droits le requiert. L'avocat a droit à une indemnité appropriée versée par la caisse du tribunal pour autant que les dépens alloués ne couvrent pas ses honoraires.
³	La cour statue à trois juges sur la demande d'assistance judiciaire. Les cas traités selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 108 sont réservés. Le juge instructeur peut accorder lui-même l'assistance judiciaire si les conditions en sont indubitablement remplies.
⁴	Si la partie peut rembourser ultérieurement la caisse, elle est tenue de le faire.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.