K_136/99 - 2001-09-27 - Assicurazione contro le malattie

[AZA 7]
K 136/99 Vr

II. Kammer

Präsident Lustenberger, Bundesrichter Spira und nebenamtlicher Richter Walser; Gerichtsschreiber Fessler

Urteil vom 27. September 2001

in Sachen

U.________, 1955, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Speck, Zürcher Strasse 53, 9000 St. Gallen,
gegen

Bundesamt für Sozialversicherung, Effingerstrasse 20, 3003 Bern, Beschwerdegegner

A.- Die 1955 in der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik geborene U.________ erwarb im August 1981 an der Universität X.________ in Deutschland den akademischen Grad einer Diplom-Pharmazeutin. Ein Jahr später am 1. September 1982 wurde ihr die Approbation als Apothekerin erteilt. Und am 21. Februar 1989 schliesslich wurde ihr die staatliche Anerkennung als Fachapothekerin für Allgemeinpharmazie verliehen.
Am 29. April 1992 reiste U.________ in die Schweiz ein, um ab 1. Mai als angestellte Apothekerin in der Apotheke Drogerie B.________ AG zu arbeiten. Im Hinblick auf die (definitive) Übernahme der Funktion als leitende Apothekerin ersuchte sie im Dezember 1996 um eine Ausnahmebewilligung zur selbstständigen Berufsausübung. Mit Beschluss vom 29. Juli 1997 hiess der Gesundheitsrat des Kantons Z._________ das Gesuch gut. Zuvor Ende April 1997 war ihr die Niederlassungsbewilligung C erteilt worden.
Mit Schreiben vom 17. Juli/27. September 1998 gelangte U.________ an das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) und beantragte die für die Zulassung als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung erforderliche Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres ausländischen Befähigungsausweises mit dem schweizerischen Apothekerdiplom. Mit Verfügung vom 5. November 1999 wies das BSV das Begehren u.a. gestützt auf eine Weisung des Eidgenössischen Departementes des Innern (EDI) vom 20. Juli 1999 ab. Zwar sei in Anwendung von Ziffer 1 der Weisung die in Deutschland (ex-DDR) erteilte Approbation als Apothekerin als inhaltlich gleichwertig mit einem eidgenössischen Diplom zu betrachten. Dagegen sei die Bedingung des Härtefalles im Sinne von Ziffer 3 der Weisung des EDI "eine vom Kanton nachzuweisende fachlich und örtlich begrenzte Unterversorgung (...) nicht erfüllt, weshalb vorliegend keine Ausnahme vom Erfordernis des Gegenrechts gemacht werden kann".

B.- Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung in der Verfügung vom 5. November 1999 hat U.________ beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen lassen mit dem Rechtsbegehren auf Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres deutschen Befähigungsausweises als Apothekerin, eventuell Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an das BSV.
Das Bundesamt beantragt die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.

Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:

1.- Gegenstand der angefochtenen Verfügung des BSV ist die (verneinte) Gleichwertigkeit des in der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik erworbenen wissenschaftlichen Befähigungsausweises als Apothekerin (Art. 37 Abs. 1 und 2 KVG sowie Art. 41 KVV) und damit die (Nicht-)Zulassung als Leistungserbringerin zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Art. 35 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b KVG). Solche Verwaltungsakte sind mangels einer anderslautenden Bestimmung im Krankenversicherungsgesetz durch Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 44 und 47 Abs. 1 lit. c VwVG beim Eidgenössischen Departement des Innern als Aufsichtsbehörde (Art. 37 f . in Verbindung mit Art. 47 Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes [RVOG; SR 172. 010]) anfechtbar. Dessen Entscheide unterliegen nach Art. 98 lit. b in Verbindung mit Art. 128 OG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidgenössische Versicherungsgericht (vgl. BGE 122 V 87 Erw. 1).

2.- Die Verfügung des BSV vom 5. November 1999 ist entsprechend der Rechtsmittelbelehrung direkt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidgenössische Versicherungsgericht weitergezogen worden. Ein solcher in Art. 47 Abs. 2 VwVG ausdrücklich vorgesehener so genannter Sprungrekurs unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz ist dort zulässig, wo die an sich zunächst zuständige, nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfalle eine Weisung erteilt, dass oder wie die Vorinstanz verfügen soll. Dabei gelten als nächsthöhere Beschwerdeinstanzen im Sinne dieser Vorschrift auch das Bundesgericht und das Eidgenössische Versicherungsgericht (Art. 47 Abs. 3 VwVG).
Das Bundesamt hat in der angefochtenen Verfügung die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit dieser Regelung mit dem Hinweis auf die vom EDI am 20. Juli 1999 erlassene "Weisung für die Behandlung der Gesuche sowie der Beschwerden betreffend die Anerkennung der Gleichwertigkeit von ausländischen Befähigungsausweisen nach Artikel 39 , Artikel 41 und Artikel 43 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (KVV)" als gegeben erachtet.
Bei der departementalen Weisung vom 20. Juli 1999 handelt es sich, wie das Eidgenössische Versicherungsgericht im Urteil H. vom 28. März 2001 (K 153/99) festgestellt hat, um eine auf alle Anerkennungsverfahren anwendbare Verwaltungsweisung. Sie stellt somit keine Weisung im Einzelfall dar, wie es Art. 47 Abs. 2 VwVG vorschreibt. Dass das EDI im konkreten Fall der Beschwerdeführerin dem Bundesamt eine Weisung erteilt hat, ob und wie es über das Anerkennungsgesuch verfügen soll, ist nicht anzunehmen und wird auch nicht geltend gemacht. Die für einen Sprungrekurs vorausgesetzte Konstellation ist somit nicht gegeben. Die vorliegende Streitsache fällt demnach in die Zuständigkeit des EDI und ist an dieses zur Behandlung zu überweisen. Dieses wird seinerseits zu prüfen haben, gestützt auf welche Rechtsnormen welche Stelle des Bundes zur Anerkennung der Gleichwertigkeit im Einzelfall im Sinne von Art. 39 KVV zuständig ist (vgl. dazu Philippe Mastronardi, Grundbegriffe und allgemeine Grundsätze der Verwaltungsorganisation, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR]/Organisationsrecht, Rz 13 mit Hinweisen). Das Departement wird überdies der Beschwerdeführerin noch Gelegenheit zur Stellungnahme zu dem vom Bundesamt in diesem
Verfahren eingereichten Rechtsgutachten über die "Problematik der ausländischen Diplome von Ärzten, Zahnärzten und Apothekern" geben, welches das Institut für Gesundheitsrecht der Universität Y.________ im Auftrag des Bundesamtes für Gesundheitswesen 1999 erstellt hat.

3.- Verfahren, wo es, wie vorliegend, nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen geht, sind grundsätzlich kostenpflichtig (Art. 134 OG e contrario). Von der Erhebung von Gerichtskosten ist indessen in Anwendung von Art. 107 Abs. 3 OG, wonach den Parteien aus unrichtiger Rechtsmittelbelehrung keine Nachteile erwachsen dürfen, abzusehen.
Über eine allfällige Parteientschädigung wird das EDI zu befinden haben.

Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:

I.Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird nicht eingetreten.

II.Die Akten werden im Sinne der Erwägungen dem Eidgenössischen Departement des Innern überwiesen.

III. Es werden keine Gerichtskosten erhoben und es wird im vorliegenden Verfahren keine Parteientschädigung zugesprochen.

IV.Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 500. - wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.

V.Dieses Urteil wird den Parteien und dem Eidgenössischen
Departement des Innern zugestellt.

Luzern, 27. September 2001

Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der II. Kammer:

Der Gerichtsschreiber:

SR 832.10 Legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (LAMal) LAMal Art. 37 Medici: condizioni particolari - 1 I fornitori di prestazioni di cui all'articolo 35 capoverso 2 lettera a devono aver lavorato, nel campo di specializzazione oggetto della domanda di autorizzazione, per almeno tre anni in un centro svizzero di perfezionamento riconosciuto. Mediante un esame linguistico sostenuto in Svizzera, dimostrano di possedere le competenze linguistiche necessarie nella regione in cui esercitano la loro attività. Questo obbligo non sussiste per i medici che hanno conseguito uno dei seguenti titoli di studio:
¹	I fornitori di prestazioni di cui all'articolo 35 capoverso 2 lettera a devono aver lavorato, nel campo di specializzazione oggetto della domanda di autorizzazione, per almeno tre anni in un centro svizzero di perfezionamento riconosciuto. Mediante un esame linguistico sostenuto in Svizzera, dimostrano di possedere le competenze linguistiche necessarie nella regione in cui esercitano la loro attività. Questo obbligo non sussiste per i medici che hanno conseguito uno dei seguenti titoli di studio:
^a	una maturità liceale svizzera, di cui una delle materie fondamentali era la lingua ufficiale della regione in cui esercitano la loro attività;
^b	un diploma federale di medico conseguito nella lingua ufficiale della regione in cui esercitano la loro attività;
^c	un diploma estero riconosciuto secondo l'articolo 15 della legge del 23 giugno 2006107 sulle professioni mediche conseguito nella lingua ufficiale della regione in cui esercitano la loro attività.
^1bis	I Cantoni possono esonerare fornitori di prestazioni di cui all'articolo 35 capoverso 2 lettera a in possesso di uno dei titoli federali di perfezionamento elencati di seguito o di un titolo di perfezionamento estero riconosciuto equivalente (art. 21 della legge del 23 giugno 2006 sulle professioni mediche) dall'obbligo di avere lavorato per almeno tre anni in un centro svizzero di perfezionamento riconosciuto se l'offerta sanitaria sul territorio cantonale è insufficiente nei settori interessati:
^a	medicina interna generale quale unico titolo di perfezionamento;
^b	medico generico quale unico titolo di perfezionamento;
^c	pediatria;
^d	psichiatria e psicoterapia infantile e dell'adolescenza.108
²	Gli istituti di cui all'articolo 35 capoverso 2 lettera n sono autorizzati solo se i medici che vi esercitano la propria attività soddisfano le condizioni di cui ai capoversi 1 e 1bis.109
³	I fornitori di prestazioni di cui ai capoversi 1, 1bis e 2 devono affiliarsi a una comunità o a una comunità di riferimento certificate ai sensi dell'articolo 11 lettera a della legge federale del 19 giugno 2015110 sulla cartella informatizzata del paziente (LCIP).111

SR 832.10 Legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (LAMal) LAMal Art. 37 Medici: condizioni particolari - 1 I fornitori di prestazioni di cui all'articolo 35 capoverso 2 lettera a devono aver lavorato, nel campo di specializzazione oggetto della domanda di autorizzazione, per almeno tre anni in un centro svizzero di perfezionamento riconosciuto. Mediante un esame linguistico sostenuto in Svizzera, dimostrano di possedere le competenze linguistiche necessarie nella regione in cui esercitano la loro attività. Questo obbligo non sussiste per i medici che hanno conseguito uno dei seguenti titoli di studio:
¹	I fornitori di prestazioni di cui all'articolo 35 capoverso 2 lettera a devono aver lavorato, nel campo di specializzazione oggetto della domanda di autorizzazione, per almeno tre anni in un centro svizzero di perfezionamento riconosciuto. Mediante un esame linguistico sostenuto in Svizzera, dimostrano di possedere le competenze linguistiche necessarie nella regione in cui esercitano la loro attività. Questo obbligo non sussiste per i medici che hanno conseguito uno dei seguenti titoli di studio:
^a	una maturità liceale svizzera, di cui una delle materie fondamentali era la lingua ufficiale della regione in cui esercitano la loro attività;
^b	un diploma federale di medico conseguito nella lingua ufficiale della regione in cui esercitano la loro attività;
^c	un diploma estero riconosciuto secondo l'articolo 15 della legge del 23 giugno 2006107 sulle professioni mediche conseguito nella lingua ufficiale della regione in cui esercitano la loro attività.
^1bis	I Cantoni possono esonerare fornitori di prestazioni di cui all'articolo 35 capoverso 2 lettera a in possesso di uno dei titoli federali di perfezionamento elencati di seguito o di un titolo di perfezionamento estero riconosciuto equivalente (art. 21 della legge del 23 giugno 2006 sulle professioni mediche) dall'obbligo di avere lavorato per almeno tre anni in un centro svizzero di perfezionamento riconosciuto se l'offerta sanitaria sul territorio cantonale è insufficiente nei settori interessati:
^a	medicina interna generale quale unico titolo di perfezionamento;
^b	medico generico quale unico titolo di perfezionamento;
^c	pediatria;
^d	psichiatria e psicoterapia infantile e dell'adolescenza.108
²	Gli istituti di cui all'articolo 35 capoverso 2 lettera n sono autorizzati solo se i medici che vi esercitano la propria attività soddisfano le condizioni di cui ai capoversi 1 e 1bis.109
³	I fornitori di prestazioni di cui ai capoversi 1, 1bis e 2 devono affiliarsi a una comunità o a una comunità di riferimento certificate ai sensi dell'articolo 11 lettera a della legge federale del 19 giugno 2015110 sulla cartella informatizzata del paziente (LCIP).111

SR 832.10 Legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (LAMal) LAMal Art. 35 - 1 ...97
¹	...97
²	Sono fornitori di prestazioni:
^a	i medici;
^b	i farmacisti;
^c	i chiropratici;
^d	le levatrici;
^dbis	gli infermieri e le organizzazioni che impiegano infermieri;
^e	le persone dispensanti cure previa prescrizione o indicazione medica e le organizzazioni che le occupano;
^f	i laboratori;
^g	i centri di consegna di mezzi ed apparecchi diagnostici e terapeutici;
^h	gli ospedali;
ⁱ	le case per partorienti;
^k	le case di cura;
^l	gli stabilimenti di cura balneare;
^m	le imprese di trasporto e di salvataggio;
ⁿ	gli istituti che dispensano cure ambulatoriali effettuate da medici.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 47 - 1 Sono autorità di ricorso:
¹	Sono autorità di ricorso:
^a	il Consiglio federale, giusta gli articoli 72 e seguenti;
^b	il Tribunale amministrativo federale secondo gli articoli 31-34 della legge del 17 giugno 200585 sul Tribunale amministrativo federale;
^c	altre autorità che una legge federale designa come autorità di ricorso;
^d	l'autorità di vigilanza, quando non è ammesso il ricorso al Tribunale amministrativo federale e il diritto federale non designa alcun'altra autorità di ricorso.
²	Se un'autorità di ricorso che non giudica in via definitiva ha nel caso singolo prescritto a un'autorità inferiore di prendere una decisione o le ha dato istruzioni circa il contenuto della medesima, la decisione è deferita direttamente all'autorità di ricorso immediatamente superiore; il ricorrente ne è reso attento nell'indicazione dei rimedi giuridici.88
³	...89
⁴	Le istruzioni date da un'autorità di ricorso quando decide la causa e la rimanda all'autorità inferiore non sono istruzioni nel senso del capoverso 2.

SR 172.010 Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA) - Legge sull'organizzazione dell'ammininistrazione LOGA Art. 37 Direzione e responsabilità - 1 Il capo di dipartimento dirige il dipartimento e ne assume la responsabilità politica.
¹	Il capo di dipartimento dirige il dipartimento e ne assume la responsabilità politica.
²	Il capo di dipartimento:
^a	definisce gli orientamenti generali della sua direzione;
^b	delega se necessario l'esecuzione diretta dei compiti dipartimentali a unità amministrative subordinate e a singoli collaboratori;
^c	fissa, nei limiti della presente legge, l'organizzazione del suo dipartimento.

SR 172.010 Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA) - Legge sull'organizzazione dell'ammininistrazione LOGA Art. 47 Decisioni - 1 La decisione di un affare spetta, secondo l'entità del medesimo, al Consiglio federale, a un dipartimento, a un gruppo oppure a un ufficio.
¹	La decisione di un affare spetta, secondo l'entità del medesimo, al Consiglio federale, a un dipartimento, a un gruppo oppure a un ufficio.
²	Il Consiglio federale stabilisce mediante ordinanza quale unità amministrativa sia legittimata a decidere in singoli affari oppure in un insieme di settori.
³	Nel caso in cui i dipartimenti non si accordino sulla competenza, decide il presidente della Confederazione.
⁴	Le unità amministrative superiori e il Consiglio federale possono in ogni tempo avocare a sé la decisione su singole questioni.
⁵	Rimangono salve le competenze stabilite imperativamente dalla legislazione federale sull'organizzazione giudiziaria. Se il ricorso al Consiglio federale è inammissibile, quest'ultimo può dare istruzioni all'autorità federale amministrativa competente su come interpretare la legge.
⁶	Gli affari del Consiglio federale spettano di diritto al dipartimento competente per materia, in quanto le relative decisioni siano impugnabili con ricorso al Tribunale amministrativo federale. Rimane salvo il ricorso contro le decisioni del Consiglio federale di cui all'articolo 33 lettere a e b della legge del 17 giugno 200548 sul Tribunale amministrativo federale.49

SR 832.102 Ordinanza del 27 giugno 1995 sull'assicurazione malattie (OAMal) OAMal Art. 39 Istituti che dispensano cure ambulatoriali effettuate da medici - 1 Gli istituti che dispensano cure ambulatoriali effettuate da medici sono autorizzati se adempiono le condizioni seguenti, oltre a quelle previste dall'articolo 37 capoversi 2 e 3 LAMal:
¹	Gli istituti che dispensano cure ambulatoriali effettuate da medici sono autorizzati se adempiono le condizioni seguenti, oltre a quelle previste dall'articolo 37 capoversi 2 e 3 LAMal:
^a	fornire le loro prestazioni facendo ricorso a medici che adempiono le condizioni dell'articolo 38 capoverso 1 lettere a e b;
^b	dimostrare che adempiono i requisiti di qualità definiti nell'articolo 58g.
²	Sono fatte salve le limitazioni cantonali relative al numero di medici autorizzati (art. 55a LAMal).