Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_741/2009
Urteil vom 26. April 2010
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Merkli,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Winiger.
Verfahrensbeteiligte
Miteigentümergemeinschaft A.________, X.________, bestehend aus:
1. AA.________,
2. AB.________,
3. AC.________,
4. AD.________,
5. AE.________,
6. AF.________,
7. AG.________ Treuhand AG Y.________,
8. Ehepaar AH.________,
9. AJ.________,
10. Hauswartwohnung, X.________,
11. Ehepaar AK.________,
12. AL.________,
13. AM.________,
14. Ehepaar AN.________,
15. AO.________,
16. Ehepaar AP.________,
17. AQ.________,
18. AR.________,
19. AS.________,
20. Ehepaar AT.________,
21. Erbengemeinschaft AU.________,
22. AV.________ Stiftung,
23. AW.________ und AX.________,
24. AY.________,
25. AZ.________,
26. Ehepaar BA.________,
27. Ehepaar BB.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Audétat,
gegen
Gebäudeversicherung des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Glaus.
Gegenstand
Gebäudeversicherung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom
27. August 2009.
Sachverhalt:
A.
Die Miteigentümergemeinschaft A.________ ist Eigentümerin des Appartementhauses A.________, an der Z.________strasse in X.________/GR. Am 18. September 2008 kam es in Folge eines Wasserleitungslecks zu einem Erdrutsch; oberhalb der Liegenschaft A.________ rutschte der Hang auf einer Breite von ca. 12 Metern und einer Tiefe von ca. 1,5 Metern auf der ganzen Länge ab und es wurden Schlamm und Geröll gegen das Haus A.________ geschwemmt. Gemäss der Schadensaufnahme durch den beigezogenen Ingenieur belief sich der Schaden schätzungsweise auf Fr. 400'000.--.
Am 23. September 2008 meldeten die Miteigentümer den Schaden der Gebäudeversicherung des Kantons Graubünden (GVG). Mit "Ablehnungsverfügung" vom 10. Oktober 2008 trat diese auf das Schadenersatzbegehren nicht näher ein. Zur Begründung brachte sie vor, der Schaden sei nicht auf ein gedecktes Elementarereignis im Sinne des kantonalen Gebäudeversicherungsgesetzes, sondern auf einen Leitungsbruch zurückzuführen. Eine hiergegen erhobene Einsprache wies die Gebäudeversicherung mit Entscheid vom 22. Januar 2009 ab. Dabei stützte sich sich im Wesentlichen auf den technischen Bericht des Ingenieurbüros C.________ vom 16. Dezember 2008.
B.
Gegen den Einspracheentscheid der Gebäudeversicherung führte die Miteigentümergemeinschaft A.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 29. August 2009 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. November 2009 beantragt die Miteigentümergemeinschaft A.________, die Gebäudeversicherung des Kantons Graubünden sei zu verpflichten, "sämtliche gemäss den gesetzlichen Bestimmungen versicherten Schäden, unter Vorbehalt des gesetzlichen Selbstbehalts, vollumfänglich zu bezahlen". Eventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Gerügt wird die Verletzung des Legalitätsprinzips, des Gewaltenteilungsprinzips und des Willkürverbots.
D.
Die Gebäudeversicherung des Kantons Graubünden schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht stellt, unter Verweis auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid, Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid, der sich auf das Gesetz über die Gebäudeversicherung im Kanton Graubünden vom 12. April 1970 (BR 830.100; im Folgenden: GVG) sowie die Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über die Gebäudeversicherung im Kanton Graubünden vom 19. September 2000 (BR 830.120; im Folgenden: AVzGVG) stützt. Er erging mithin in Anwendung von kantonalem öffentlichem Recht. Da kein gesetzlicher Ausschlussgrund vorliegt, kann dagegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden: |
|
a | gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts; |
b | gegen kantonale Erlasse; |
c | betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen. |
Die Beschwerdeführerin hat einen (potentiellen) Rechtsanspruch auf Leistungen der Gebäudeversicherung. Sie hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und besitzt ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist damit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer: |
|
a | die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann; |
b | das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals; |
c | Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt; |
d | Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt. |
1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. |
|
a | das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen; |
b | die Art und Weise der Übermittlung; |
c | die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18 |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. |
|
a | das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen; |
b | die Art und Weise der Übermittlung; |
c | die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18 |
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht prüft solche Rügen nur, wenn sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an. |
1.3 Das Bundesgericht legt sodann seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von: |
|
a | Bundesrecht; |
b | Völkerrecht; |
c | kantonalen verfassungsmässigen Rechten; |
d | kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen; |
e | interkantonalem Recht. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. |
|
a | das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen; |
b | die Art und Weise der Übermittlung; |
c | die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18 |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. |
2.
2.1 Gemäss Art. 2

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. |
2.2 In tatsächlicher Hinsicht wird von der Beschwerdeführerin nicht mehr bestritten, dass die fraglichen Schäden von einem Leitungsbruch, welcher seinerseits einen Erdrutsch ausgelöst hat, verursacht worden sind. Die Feststellung der Vorinstanz, wonach die Schadensursache auf einen Leitungsbruch zurückzuführen sei (angefochtener Entscheid E. 3b), ist somit für das Bundesgericht verbindlich (vgl. E. 1.3 hiervor).
Die Beschwerdeführerin geht aber davon aus, dass selbst bei dieser Sachverhaltsannahme eine Haftung der Beschwerdegegnerin gegeben sei, da sich der von ihr geltend gemachte Haftungsausschluss für Leitungsbrüche nicht auf eine rechtlich genügende Delegationsnorm stützen könne. Sie bringt vor, das Entgegenhalten der in Art. 25 lit. c AVzGVG statuierten Ausnahme der Ursache "Leitungsbruch" für eine im Gesetz festgehaltene Versicherungsleistungspflicht verletze das Gewaltenteilungsprinzip bzw. das Legalitätsprinzip willkürlich und laufe auch im Ergebnis in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich zunächst ausdrücklich auf das Legalitätsprinzip, welches zwar in Art. 5 Abs. 1

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht. |

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht. |

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht. |
3.2 Die Beschwerdeführerin macht weiter die Verletzung des Prinzips der Gewaltentrennung geltend. Diesen Grundsatz anerkennt das Bundesgericht als in Art. 51 Abs. 1

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 51 Kantonsverfassungen - 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. |
Im Zusammenhang mit der Gewaltenteilungsrüge prüft das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des kantonalen Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5 mit Hinweisen).
3.3 Die Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über die Gebäudeversicherung im Kanton Graubünden stellen eine Vollziehungsverordnung dar, die auf der entsprechenden allgemeinen Kompetenzzuweisung an die Exekutive in Art. 52 Abs. 1

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 51 Kantonsverfassungen - 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. |
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben Vollziehungsverordnungen den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellung von Detailvorschriften näher auszuführen und auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie dürfen das auszuführende Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Durch eine Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger grundsätzlich keine neuen Pflichten auferlegt werden, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt wären (BGE 2C_283/2009 vom 23. November 2009 E. 3.3; 130 I 140 E. 5.1 S. 149, je mit Hinweisen).
3.4 Zu prüfen ist somit, ob sich die Regierung des Kantons Graubünden beim Erlass von Art. 25 AVzGVG an den Rahmen des Gesetzes hielt. Das hängt von der Auslegung von Art. 26

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 51 Kantonsverfassungen - 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. |
4.
4.1 Gemäss Art. 9

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
4.2 Die Beschwerdeführerin führt aus, Art. 26 Abs. 1

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 51 Kantonsverfassungen - 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. |
4.3 Diesen Ausführungen kann nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz hat mit Verweis auf die Lehre und in Berücksichtigung der Materialien willkürfrei dargelegt, dass von der Gebäudeversicherung des Kantons Graubünden nur Schäden aus Erdrutschen versichert sind, die auf ein Naturereignis zurückgehen, worunter ein Leitungsbruch nicht fallen kann.
4.3.1 Im versicherungstechnischen Sinn liegt ein Erdrutsch vor, wenn gewachsenes Erdreich unaufhaltbar ins Rutschen gerät. Von einem Elementarereignis kann indessen nur gesprochen werden, wenn der Rutsch auf ein Naturereignis zurückgeht. Nicht gedeckt sind daher Erdrutschschäden, die durch menschliche Eingriffe ausgelöst werden. Dies ergibt sich bereits aus der Natur des Elementarereignisses, weshalb die in vielen kantonalen Gebäudeversicherungsgesetzen vorgenommenen Ausschlüsse deklaratorisch sind (Dieter Gerspach, in: Glaus/Honsell (Hrsg.), Systematischer Kommentar Gebäudeversicherung, 2009, N. 2.126 f.). Aus den Materialien ergibt sich ebenfalls, dass der kantonale Gesetzgeber als Elementarereignis einen plötzlichen Vorgang der unbelebten Natur, der sich durch eine gewisse Mächtigkeit (höhere Gewalt) auszeichnet, definieren wollte (vgl. Botschaft des Kleinen Rates [heute Regierung] an den Grossen Rat vom 8. Juli 1969, S. 128, sowie Beratung des Gebäudeversicherungsgesetzes am 30. September 1969 im Grossen Rat, GRP 1969/1970, S. 226 ff.).
4.3.2 Daraus ergibt sich, dass die Vorinstanz bereits aus dem Wortlaut von Art. 26 Abs. 1 lit. e

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. |

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 51 Kantonsverfassungen - 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. |
4.4 Im Ergebnis ist der angefochtene Entscheid somit nicht unhaltbar, sondern er beruht auf einer nachvollziehbaren und mithin nicht willkürlichen Auslegung von Art. 26

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 51 Kantonsverfassungen - 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. |
5.
5.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und abzuweisen.
5.2 Bei diesem Verfahrensausgang wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben. |
5.3 Die anwaltlich vertretene obsiegende Beschwerdegegnerin beantragt für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung. Gemäss Art. 68 Abs. 3

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind. |
5.4 Die Beschwerdeführerin stellt den Antrag, ihr sei selbst bei Unterliegen eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen, da die Begründung des angefochtenen Entscheids widersprüchlich gewesen sei. Für eine solche Parteientschädigung, welche sich allenfalls auf Art. 66 Abs. 3

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben. |

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 7'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 26. April 2010
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zünd Winiger