A-1919/2014 - 2015-03-26 - protection de l'équilibre écologique - kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I

A-1919/2014

Urteil vom 26. März 2015

Richter Markus Metz (Vorsitz),

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich,

Gerichtsschreiber Bernhard Keller.

Flumroc AG,

Industriestrasse 8, Postfach, 8890 Flums,
Parteien
vertreten durch lic. iur. Rainer Braun, Braun Fischer Schärli, Rechtsanwälte Mediation, Oberdorfstrasse 6, Postfach 29, 8887 Mels,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Umwelt BAFU,

Abteilung Klima, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand Kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten.

Sachverhalt:

A.
Die Flumroc AG stellt Dämmprodukte aus Steinwolle her. Dabei handelt es sich um eine Tätigkeit, die - sofern die Schmelzkapazität von 20 t pro Tag überschritten wird, was für die Flumroc AG zutrifft - seit 2013 gemäss Anhang 6 Ziff. 14 der Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen vom 30. November 2012 (CO2-Verordnung, SR 641.711) zur obligatorischen Teilnahme am Emissionshandelssystem (EHS) verpflichtet. Am 14. November 2013 verfügte das Bundesamt für Umwelt (BAFU), die Teilnahme der Flumroc AG am Emissionshandelssystem ab 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2020 für das Treibhausgas Kohlendioxid (CO2).

B.
Mit einer weiteren Verfügung vom 10. März 2014 teilte das BAFU der Flumroc AG 32'165 kostenlose Emissionsrechte für das Jahr 2013 und 31'703 kostenlose Emissionsrechte für das Jahr 2014 zu (Dispositiv-Ziff. 1), die dem Betreiberkonto der Flumroc AG im Emissionshandelsregister gutgeschrieben werden (Dispositiv-Ziff. 2).

C.
Gegen diese Verfügung erhebt die Flumroc AG (Beschwerdeführerin) am 10. April 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung von Ziff. 1 der Verfügung sowie die kostenlose Zuteilung von 38'356 Emissionsrechten für das Jahr 2013 und 38'332 Emissionsrechten für das Jahr 2014, eventuell die kostenlose Zuteilung von 38'144 Emissionsrechten für das Jahr 2013 und von 38'120 Emissionsrechten für das Jahr 2014. Zur Begründung bringt sie vor, es bestehe keine gesetzliche Grundlage für die zusätzliche Berücksichtigung von indirekten Emissionen für elektrische Energie. Diese Berücksichtigung führe zu einer Benachteiligung gegenüber Herstellern von Dämmmaterial, die andere Mineralstoffe als Steinwolle verwenden, namentlich Glaswolle, aber auch gegenüber ausländischen Konkurrenten. In ihrem Eventualstandpunkt bringt die Beschwerdeführerin vor, wenn überhaupt, hätte nur der CO2-Wert des von ihr tatsächlich bezogenen Strommixes berücksichtigt werden dürfen, der deutlich tiefer als der europäische Strommix liege.

D.
Das BAFU (Vorinstanz) beantragt in seiner Vernehmlassung vom 30. Mai 2014 die Abweisung der Beschwerde. Es führt aus, bei der Vergabe der Emissionsrechte seien vergleichbare internationale Regelungen zu berücksichtigen, namentlich die einschlägige Regelung in der EU. Diese sehe die Berücksichtigung der indirekten Emissionen des Stroms vor und zwar zu dem Wert, der dem europäischen Strommix entspreche, unabhängig von den CO2-Emissionen des tatsächlich bezogenen Stroms.

E.
In den Schlussbemerkungen vom 3. Juli 2014 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen und Ausführungen fest und betont, die Berücksichtigung indirekter Emissionen sei nicht gesetzmässig. Sie beziehe seit Jahren einen nahezu CO2-freien Strommix, was ihr im Bereich Stromeffizienz als Sparmassnahme angerechnet, somit nach dem Energiekonzept des Bundes gefördert werde. Diese Förderung im Energiebereich dürfe nun im Bereich der Emissionsrechte nicht zu einer Benachteiligung führen.

F.
Auf die übrigen Vorbringen und die sich in den Akten befindlichen Dokumente wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen, soweit sie entscheidwesentlich sind.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Gemäss Art. 31

VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5

VwVG, sofern sie von einer Vorinstanz nach Art. 33

VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32

VGG vorliegt. Die angefochtene Verfügung ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt und stammt von einer Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d

VGG; eine Ausnahme im erwähnten Sinn liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1

VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung und auch materiell beschwert, da ihrem Antrag nicht vollumfänglich entsprochen worden ist.

1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden (Art. 50

und Art. 52

VwVG) ist demnach einzutreten.

1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller Kognition. Es überprüft auf entsprechende Rüge hin die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens, die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung (Art. 49

VwVG).

2.
Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 23. Dezember 2011 über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz, SR 641.71) bezweckt dieses, die Verminderung von Treibhausgasemissionen, insbesondere CO2-Emissionen, die auf die energetische Nutzung von fossilen Energieträgern zurückzuführen sind. Dieses Reduktionsziel soll in erster Linie durch Massnahmen nach dem CO2-Gesetz erreicht werden (Art. 4 Abs. 1 CO2-Gesetz). Der erste Abschnitt des vierten Kapitels dieses Gesetzes regelt als eine dieser Massnahmen den Emissionshandel. Dieser ist für gewisse Unternehmen aus vom Bundesrat zu bezeichnenden Wirtschaftszweigen mit mittleren und hohen Treibhausgasemissionen freiwillig (Art. 15 CO2-Gesetz), für Betreiber bestimmter Anlagen mit hohen Treibhausgasemissionen obligatorisch. Die Teilnehmer (auch EHS-Unternehmen genannt) müssen dem Bund jährlich im Umfang der von diesen Anlagen verursachten Emissionen Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abgeben (Art. 16 CO2-Gesetz). Den EHS-Unternehmen wird die CO2-Abgabe zurückerstattet (Art. 17 CO2-Gesetz). Ferner werden ihnen kostenlos Emissionsrechte zugeteilt, soweit sie für den treibhausgaseffizienten Betrieb der EHS-Unternehmen notwendig sind. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten der Vergabe von Emissionsrechten und berücksichtigt dabei vergleichbare internationale Regelungen (Art. 19 Abs. 2 und 3 CO2-Gesetz). Die beteiligten Unternehmen müssen dem Bund jährlich über ihre Treibhausgasemissionen Bericht erstatten (Art. 20 CO2-Gesetz) und für Emissionen, die weder durch Emissionsrechte noch durch Emissionsminderungszertifikate gedeckt sind, als Sanktion einen Betrag von 125 Franken pro Tonne CO2-Äquivalente (CO2eq) entrichten (Art. 21 Abs. 1 CO2-Gesetz).

Die CO2-Verordnung regelt im 4. Kapitel und in den Anhängen 6 und 9 das Emissionshandelssystem und die damit zusammenhängenden Belange, insbesondere die Teilnahme am Emissionshandelssystem und die Berechnung der kostenlosen Emissionsrechte. Die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten wird gemäss Art. 46 CO2-Verordnung vom BAFU berechnet, basierend auf den Benchmarks und Anpassungsfaktoren nach Anhang 9, wobei die Vorschriften der EU berücksichtigt werden.

3.
Umstritten ist vorliegend einzig ein von der Vorinstanz angewandter besonderer Anpassungsfaktor für Strom, nicht aber der Vergleichswert (Benchmark) für die Anlage der Beschwerdeführerin oder die Aktivitätsrate. Der besondere Anpassungsfaktor gilt für Benchmarks von Produktionsprozessen, die sowohl mit Brennstoffen als auch mit Strom betrieben werden können und sieht für indirekte Emissionen aus dem verwendeten Strom einen Abzug von 0,465 t CO2 pro MWh vor. Eine solche Bestimmung wurde erstmals mit der Revision der CO2-Verordnung vom 8. Oktober 2014 in der neuen Ziffer 4 des Anhangs 9 eingeführt und ist seit dem 1. Dezember 2014 in Kraft. Zu Recht hat die Vorinstanz jedoch diese Verordnungsbestimmung nicht auf den vorliegenden Sachverhalt angewandt: Gemäss einem allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsatz ist in der Regel dasjenige materielle Recht massgeblich, das im Zeitpunkt der Verwirklichung des streitigen Sachverhalts Geltung hat. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft daher die Rechtmässigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts in der Regel anhand der bei dessen Ergehen geltenden materiellen Rechtslage (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.1, 129 II 497 E. 5.3.2; Urteil des BGer 2C_559/2011 vom 20. Januar 2012 E. 1.4 m.w.H.; Urteile des BVGer A 5333/2013 vom 19. Dezember 2013 E. 3, A 4465/2013 vom 31. Oktober 2013 E. 1.1 und A 1769/2013 vom 23. August 2013 E. 2.1; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 Rz. 20).

Das CO2-Gesetz sieht in Art. 48 und 49 für gewisse Sachverhalte, die ihren Ursprung vor der Rechtsänderung haben, Übergangsbestimmungen vor, wobei hierfür jeweils die altrechtliche Regelung für anwendbar erklärt wird. Das im Gesetz erlassene Übergangsrecht steht mithin im Einklang mit dem zuvor erwähnten allgemeinen Rechtsgrundsatz. Auf den strittigen Sachverhalt ist somit das bis Ende November 2014 gültige Recht anwendbar.

4.
Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich verlangt das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf einem generell-abstrakten Rechtssatz von hinreichender Normstufe und genügender Bestimmtheit beruht (Urteile des BVGer A 1956/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 4.1 und A-6592/2013 vom 18. September 2014 E. 2.1, je m.w.H.). Besondere Bedeutung kommt dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht zu. Das Legalitätsprinzip gilt hier als verfassungsmässiges Recht: Öffentliche Abgaben müssen nach Art. 164 Abs. 1 Bst. d und Art. 127 Abs. 1 BV sowie nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts in ihren Grundzügen und wesentlichen Elementen durch ein Gesetz im formellen Sinn festgelegt werden. Zu den in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regelnden Elementen gehören der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung. Insofern ist eine Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen nicht möglich (BGE 138 V 32 E. 3.1.1, BGE 136 II 149 E. 5.1, BGE 135 I 130 E. 7.2 mit Hinweisen; Urteil des BGer 2C_678/2012 vom 17. Mai 2013 E. 2.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 2693 ff.; Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 6. Auf. 2002, S. 14, mit Hinweisen). Dies gilt auch für Lenkungsabgaben (betreffend Abgaben auf flüchtige organische Verbindungen [VOC-Abgaben]: Urteil des BVGer A 4357/2010 vom 5. Mai 2011 E. 2.1; Michael Beusch, Lenkungsabgaben im Strassenverkehr, 1999, S. 138 f.; Thomas Kappeler, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen umweltpolitisch motivierter Lenkungsabgaben, 2000, S. 76 f.). Auch ausserhalb des Abgaberechts sind grundlegende Bestimmungen über die Rechte und Pflichten von Personen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen (Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV).

4.1 Zu prüfen ist daher, ob das CO2-Gesetz eine Grundlage für den angewandten Ausgleichsfaktor bietet und damit für die dadurch bewirkte Mehrbelastung der Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz beruft sich dabei auf Art. 19 CO2-Gesetz, Art. 46 Abs. 1 CO2-Verordnung und ihre Mitteilung "Emissionshandelssystem EHS". Die konkrete Regelung finde sich in Artikel 14 Absatz 1 und 2 des Beschlusses der [EU ]Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten (2011/287/EU), der sich seinerseits auf Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des europäischen Parlaments und des Rates stützt. Zudem werde die Berechnung in einer von ihr herausgegebenen Mitteilung aufgezeigt.

4.1.1 Gemäss Art. 19 Abs. 2 CO2-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten für die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten und berücksichtigt dabei vergleichbare internationale Regelungen. Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung ist der Wortlaut einer Bestimmung (vgl. zu diesem auch im Verwaltungsrecht geltenden Grundsatz Art. 1 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]; Heinz Hausheer/Manuel Jaun, Die Einleitungstitel des ZGB, Bern 2003, N. 6 zu Art. 1). Ist der Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden (grammatikalische, systematische, historische und teleologische) nach seiner wahren Tragweite gesucht werden; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Sinne eines pragmatischen Methodenpluralismus ist es abzulehnen, einzelne Auslegungsmethoden einer hierarchischen Prioritätenordnung zu unterstellen (vgl. BGE 131 III 33 E. 2 und BGE 130 II 202 E. 5.1). Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch ab. Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Gesetz präsentiert. Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Dabei ist eine Abgrenzung zur teleologischen Auslegung, die auf den Regelungszweck abstellt, bei jüngeren Erlassen kaum möglich. Es gilt somit insgesamt, die mit den Normen verbundenen Zweckvorstellungen (ratio legis) zu ermitteln (vgl. Urteile des BVGer A 8666/2010 vom 2. Mai 2013 E. 8, A-2812/2010 vom 11. Februar 2013 E. 5.3 und A 2607/2009 vom 8. Juli 2010 E. 9.3.1 [publiziert in: BVGE 2010/49]).

4.1.2 Dem Wortlaut von Art. 19 CO2-Gesetz lässt sich zu den kostenlosen Emissionsrechten entnehmen, dass sie zugeteilt werden, soweit sie für den treibhausgaseffizienten Betrieb der EHS-Unternehmen notwendig sind. Einzelheiten regelt der Bundesrat, wobei er vergleichbare internationale Regelungen berücksichtigt. Es ist somit aufgrund des Wortlauts ohne weiteres gesetzmässig, dass der Bundesrat einen Vergleichswert definiert, der sich an einem Betrieb orientiert, dessen Produktion so wenig Treibhausgase wie möglich verursacht, also nur noch die nach dem aktuellen Stand der Technik unvermeidbaren. Auch die Berücksichtigung internationaler Vergleichswerte, die sich ebenfalls an einem treibhausgaseffizienten Betrieb orientieren, bzw. die Übernahme eines solchen, ist zulässig. Dem Wortlaut lässt sich jedoch explizit nichts zu indirekten Treibhausgas-Emissionen entnehmen.

4.1.3 In systematischer Hinsicht ist festzustellen, dass das CO2-Gesetz dem Steuerrecht zugeordnet ist und die Reduktion der Treibhausgas-Emissionen, insbesondere von CO2-Emissionen, die auf die energetische Nutzung von fossilen Energieträgern zurückzuführen sind, bezweckt (Art. 1), wobei die Treibhausgas-Emissionen bis zum Jahr 2020 gegenüber 1990 gesamthaft um 20 Prozent zu vermindern sind. Zum Emissionshandel verpflichtet werden Wirtschaftszweige, die Anlagen mit hohen Treibhausgasemissionen betreiben, also nicht nur CO2.Hingegen werden Stromkonsumenten, selbst Grossverbraucher nicht zur Teilnahme am Emissionshandelssystem verpflichtet oder berechtigt, da diese keine solchen Anlagen betreiben. Für fossil-thermische Kraftwerke hat der Gesetzgeber im Übrigen in Art. 22 ff . CO2-Gesetz spezielle Bestimmungen erlassen.

Die EHS-Unternehmen müssen jährlich dem Bund im Umfang der von ihren Anlagen mit hohen Treibhausgasemissionen verursachten Emissionen Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abgeben (Art. 16 Abs. 1 und 2 CO2-Gesetz; Hervorhebung durch das Bundesverwaltungsgericht). Dies lässt eher darauf schliessen, dass Treibhausgas-Emissionen, die nicht von diesen konkreten Anlagen verursacht sind, also die indirekten, nicht vom Gesetz erfasst werden und dafür auch keine Emissionsrechte oder -minderungszertifikate abzugeben sind noch eine Sanktionsabgabe nach Art. 21 Abs. 1 CO2-Gesetz zu leisten ist. Eine Auslegung unter systematischen Gesichtspunkten ergibt somit, dass das Gesetz zwar grundsätzlich die Treibhausgas-Emissionen gesamthaft verringern will. Indessen sind im 4. Kapitel und insbesondere im ersten Abschnitt zum Emissionshandelssystem nur die direkten Emissionen der betreffenden Anlagen erwähnt. Es gibt damit keinen Hinweis darauf, dass bei der Berechnung der Emissionsrechte indirekte Emissionen zu berücksichtigen sind. Zu beachten ist ferner, dass der Auftrag an den Bundesrat, vergleichbare internationale Regelungen zu berücksichtigen, keine Ermächtigung umfasst, vom Gesetz abzuweichen und den Unternehmen zusätzliche Pflichten oder Kosten aufzuerlegen, die nicht bereits im Gesetz vorgesehen sind.

4.1.4 In der Botschaft über die Schweizer Klimapolitik nach 2012 (Revision des CO2-Gesetzes und eidgenössische Volksinitiative «Für ein gesundes Klima») vom 26. August 2009, BBl 2009 7433 (nachfolgend Botschaft CO2-Gesetz), wird festgehalten, dass das alte CO2-Gesetz bloss CO2-Reduktionen aus der energetischen Nutzung fossiler Energieträger regle. In den Geltungsbereich des neuen CO2-Gesetzes sollten daher zusätzlich zu den CO2-Emissionen aus fossilen Brenn- und Treibstoffen auch die nicht energiebedingten CO2-Emissionen sowie die übrigen international geregelten Treibhausgasemissionen fallen (BBl 2009 7460). Das bestehende schweizerische Emissionshandelssystem sollte fortgeführt und weiterentwickelt werden, wobei eine Kompatibilität mit demjenigen der EU und eine Verknüpfung der Systeme angestrebt wurde. Allerdings waren auch Abweichungen vorgesehen, etwa die Einbindung von Kehrichtverbrennungsanlagen oder eine Teilnahme bereits ab 10'000 Tonnen CO2 und nicht erst ab 25'000 Tonnen. Für Unternehmen, die schon unter geltendem Recht dem ETS angeschlossen sind, bildeten die in den Jahren 2008-2012 vergebenen Emissionsrechte einen Orientierungspunkt für die Vergabe der Emissionsrechte im Jahr 2013. Die Verknüpfung mit dem EHS der EU erfordert Verhandlungen und den Abschluss eines entsprechenden Abkommens (BBl 2009 7474 f.). Auch in den parlamentarischen Beratungen wurde betont, dass ein Anschluss an das Emissionshandelssystem der EU angestrebt werde. Es war aber klar, dass hierzu ein Abkommen notwendig ist (AB 2010 N 637 ff.; AB 2011 S 137 f.). Abgelehnt wurde umgekehrt auch ein Antrag, ein Emissionshandelssystem nur dann wirksam werden zu lassen, wenn es mit jenem der EU verknüpft wird (AB 2010 N 635 und 640) oder ein Antrag, den gesamten Abschnitt zum Emissionshandelssystem zu streichen. Ferner wurde eine vorgesehene Ermächtigung des Bundesrats in eigener Kompetenz ein Abkommen über die Verknüpfung der beiden Systeme abzuschliessen, gestrichen (AB 2011 S 150; AB 2011 N 1353 ff.). Bereits Art. 13 Abs. 2 des Entwurfs zum CO2-Gesetz (BBl 2009 7525 ff.) sah vor, dass Emissionsrechte oder -zertifikate im Umfang der von diesen Anlagen verursachten Emissionen abzugeben sind; dazu gab es im Parlament keine inhaltlichen Anträge (vgl. AB 2010 N 635) und er wurde inhaltlich unverändert als Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz verabschiedet. Auffallend ist ferner, dass ein Antrag abgelehnt worden ist, wonach den freiwillig teilnehmenden Unternehmen auf deren Gesuch hin auch Emissionsreduktionen berücksichtigt werden können, die aufgrund von Produkteverbesserungen ausserhalb der eigenen Produktionsanlagen realisiert werden, was letztlich auch indirekte Emissionen wären (AB 2010 N 635, 640). Auch historisch-teleologische
Gesichtspunkte liefern somit keinen Hinweis auf einen Willen zur Erfassung indirekter Treibhausgas-Emissionen im Emissionshandelssystem.

4.2 Zusammenfassend ist im CO2-Gesetz keine Grundlage zu erkennen, die eine Erfassung der indirekten CO2-Emissionen ins Emissionshandelssystem vorsieht. Ebenso wenig ist eine Kürzung der kostenlos zu erteilenden Emissionsrechte gestützt auf indirekte Emissionen erwähnt.

4.3 Auch in der auf den vorliegenden Fall massgebenden Fassung der Verordnung (vgl. E. 3) findet sich der besondere Anpassungsfaktor (noch) nicht. Es kann daher im Rahmen dieses Beschwerdeverfahren letztlich offen bleiben, ob eine solche Verordnungsbestimmung überhaupt eine ausreichende rechtliche Grundlage wäre für eine Kürzung der zuzuteilenden Emissionsrechte. Sofern und soweit überhaupt zulässig, müsste ein Anpassungsfaktor jedenfalls vom Bundesrat in einer Verordnung festgelegt werden (Art. 19 Abs. 3 CO2-Gesetz).

4.4 Die Vorinstanz weist weiter darauf hin, dass die Berechnung in der von ihr herausgegebenen Mitteilung "Emissionshandelssystem EHS" aufgezeigt werde. Diese Mitteilung ist als Verwaltungsverordnung bzw. verwaltungsinterne Weisung einzustufen, die einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsanwendung dient. Sie vermag keine Rechte und Pflichten der Bürger zu schaffen (Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., 2012, Rz. 1854; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.173 f.). Die Mitteilung stellt somit keine rechtliche Grundlage dar, um die Emissionsrechte der Beschwerdeführerin zu kürzen. Ohnehin hat gemäss Art. 19 Abs. 3 CO2-Gesetz der Bundesrat die Einzelheiten zur Vergabe von Emissionsrechten zu regeln und nicht ein Bundesamt: Gemäss Art. 48 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) ist die Übertragung der Rechtsetzung, eine sog. Subdelegation vom Bundesrat auf Gruppen und Ämter nur zulässig, wenn ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss dazu ermächtigt (Häfelin/Haller/Keller, a.a.O., Rz. 1876). Eine solche Ermächtigung fehlt vorliegend; insbesondere stellt die in Art. 39 Abs. 4 CO2-Gesetz festgehaltene Zuständigkeit der Vorinstanz für die Beurteilung von Fragen des Klimaschutzes keine Rechtsetzungskompetenz dar. Auch insofern genügt die erwähnte Mitteilung nicht als Rechtsgrundlage.

4.5 Die Vorinstanz begründet denn auch ihren Entscheid und ihren Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen mit einem Verweis auf die europäische Regelung, die sie angewandt wissen will. Zum Bundesrecht zählt auch das für die Schweiz verbindliche Staatsvertragsrecht. So hat das Bundesgericht zum EU-Recht festgehalten, dass EU-Verordnungen im Gegensatz zu den Richtlinien verbindliche, generell-abstrakte, in jedem Mitgliedstaat unmittelbar geltende Regelungen sind. Es ist regelmässig weder nötig noch zulässig, sie in einem Erlass des innerstaatlichen Rechts umzusetzen. Die Schweiz als Nicht-EU-Mitglied kann derartige Verpflichtungen staatsvertraglich übernehmen; sie sind etwa in als verbindlich erklärten Anhängen aufgeführt und werden mit der Ratifizierung des Staatsvertrags automatisch Teil der schweizerischen Rechtsordnung. Staatsvertraglich übernommenes EU-Verordnungsrecht entspricht national einer Regelung auf materieller bzw. formeller Gesetzesstufe und kann ein verfassungsmässiges Recht einschränken (BGE 138 II 42 E. 3.1 zum Luftverkehrsabkommen Schweiz-EU, mit Hinweisen; Moser/Beusch/ Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.169a).

Der strittige Anpassungsfaktor beruht indessen nicht auf einer EU-Verordnung, sondern auf einer Richtlinie der EU und einem darauf gestützten Entscheid der Kommission. Er ist somit von vornherein nicht direkt anwendbar. Da zudem noch kein entsprechendes Abkommen zwischen der Schweiz und der EU abgeschlossen und in Kraft gesetzt ist, findet die der Beschwerdeführerin gegenüber vorgenommene Kürzung der Emissionsrechte auch keine staatsvertragliche Grundlage.

4.6 Damit fehlt der von der Vorinstanz vorgenommen Kürzung der Emissionsrechte, bzw. dem angewandten besonderen Anpassungsfaktor die Rechtsgrundlage. Sie erweist sich damit als rechtswidrig und ist aufzuheben. Bei diesem Ausgang sind die weiteren Rügen bzw. die Eventualanträge nicht mehr zu prüfen.

Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in der Sache selbst oder weist diese ausnahmeweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Es ist unbestritten geblieben, dass die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Menge der Emissionsrechte auf den einschlägigen Berechnungsmethoden, Benchmarks und der Aktivitätsrate gemäss CO2-Verordnung beruhen, weshalb das Bundesverwaltungsgericht einen Sachentscheid fällen und die beantragten Emissionsrechte selbst zusprechen kann.

5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin, weshalb sie keine Verfahrenskosten zu tragen hat (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz trägt gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG unabhängig vom Verfahrensausgang keine Verfahrenskosten. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft zurückzuerstatten.

Die obsiegende Beschwerdeführerin hat sodann Anspruch auf eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff . des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Das Bundesverwaltungsgericht legt die Parteientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennote oder, wenn keine eingereicht wird, aufgrund der Akten fest (Art. 8 ff . VGKE). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat keine Kostennote eingereicht. Aufgrund des mutmasslichen Zeitaufwandes für das vorliegende Beschwerdeverfahren hält das Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 4'500.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) für angemessen. Diese ist der Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 VwVG).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung von Ziffer 1 der Verfügung des BAFU vom 10. März 2014 erhält das Unternehmen Flumroc für das Jahr 2013 38'356 Emissionsrechte und für das Jahr 2014 38'332 Emissionsrechte.

2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Post- oder Bankverbindung bekannt zu geben.

3.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 4'500.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) auszurichten.

4.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Einschreiben)

- Das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Markus Metz Bernhard Keller

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

SR 641.71 Loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO2) - Loi sur le CO2 Loi-sur-le-CO2 Art. 1 But
¹	La présente loi vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre, en particulier les émissions de CO2 dues à l'utilisation énergétique des agents fossiles (combustibles et carburants); l'objectif est de contribuer à ce que la hausse de la température mondiale soit inférieure à 2 °C.
²	Le Conseil fédéral dresse la liste des gaz à effet de serre.

SR 641.71 Loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO2) - Loi sur le CO2 Loi-sur-le-CO2 Art. 4 Moyens
¹	L'objectif doit être atteint en priorité par les mesures définies dans la présente loi.
²	Les mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre qui sont prévues dans d'autres législations, notamment dans les domaines de l'environnement, de l'énergie, de l'agriculture, de la sylviculture et de l'exploitation forestière, de la circulation routière et de l'imposition des huiles minérales ainsi que les mesures librement consenties doivent également contribuer à la réduction.
³	Sont notamment considérées comme des mesures librement consenties les déclarations par lesquelles les consommateurs de combustibles et de carburants fossiles s'engagent librement à limiter les émissions de CO2.
⁴	Le Conseil fédéral peut charger des organisations compétentes de soutenir et mettre en oeuvre des mesures librement consenties.

SR 641.71 Loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO2) - Loi sur le CO2 Loi-sur-le-CO2 Art. 15 Participation sur demande
¹	Les exploitants d'installations appartenant à une certaine catégorie et dont le taux d'émission de gaz à effet de serre est élevé ou moyen peuvent participer sur demande au SEQE.
²	Ils doivent remettre chaque année à la Confédération des droits d'émission à hauteur des émissions générées par ces installations.19
³	Le Conseil fédéral détermine les catégories d'installations en tenant compte des éléments suivants:
^a	la relation entre la charge constituée par la taxe sur le CO2 et la valeur ajoutée des installations de la catégorie concernée;
^b	l'importance de l'entrave constituée par la taxe sur le CO2 pour la compétitivité internationale des installations de la catégorie concernée.

SR 641.71 Loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO2) - Loi sur le CO2 Loi-sur-le-CO2 Art. 16 Participation obligatoire: exploitants d'installations
¹	Les exploitants d'installations appartenant à une certaine catégorie et dont le taux d'émission de gaz à effet de serre est élevé sont tenus de participer au SEQE.
²	Ils doivent remettre chaque année à la Confédération des droits d'émission à hauteur des émissions générées par ces installations.21
³	Le Conseil fédéral détermine les catégories d'installations.

SR 641.71 Loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO2) - Loi sur le CO2 Loi-sur-le-CO2 Art. 17
¹	La taxe sur le CO2 perçue sur les combustibles est remboursée sur demande aux exploitants d'installations qui participent au SEQE.
²	Dans le cas de centrales thermiques à combustibles fossiles, le remboursement n'est effectué que dans la mesure où le prix du CO2 dépasse un montant minimal. Ce dernier se fonde sur la valeur moyenne des coûts externes moins les coûts de l'enchère pour les droits d'émission remis.

SR 641.71 Loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO2) - Loi sur le CO2 Loi-sur-le-CO2 Art. 19 Attribution et mise aux enchères de droits d'émission pour installations
¹	Les droits d'émission pour installations sont attribués ou mis aux enchères chaque année.
²	Une partie des droits d'émission sont attribués gratuitement. Les droits d'émission restants sont mis aux enchères.
³	La quantité des droits d'émission attribués gratuitement à un exploitant d'installations est déterminée notamment par rapport à l'efficacité d'installations de référence en termes d'émissions de gaz à effet de serre.
⁴	Aucun droit d'émission n'est attribué gratuitement aux exploitants d'installations pour la production d'électricité. Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions.
⁵	Si la quantité disponible de droits d'émission sur le marché augmente de manière importante pour des raisons économiques, le Conseil fédéral peut prévoir que seuls une partie des droits d'émission restants sont mis aux enchères. Les droits d'émission qui ne sont ni mis ni vendus aux enchères sont annulés.
⁶	Le Conseil fédéral règle les modalités en tenant compte des réglementations internationales comparables.

SR 641.71 Loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO2) - Loi sur le CO2 Loi-sur-le-CO2 Art. 21 Sanction en cas de non-remise des droits d'émission
¹	Les exploitants d'installations et les exploitants d'aéronefs doivent verser à la Confédération un montant de 125 francs par tonne d'équivalent-CO2 (éq.-CO2) pour les émissions qui ne sont pas couvertes par des droits d'émission.
²	Les droits d'émission manquants doivent être remis à la Confédération au cours de l'année civile suivante.

SR 641.71 Loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO2) - Loi sur le CO2 Loi-sur-le-CO2 Art. 13 Sanction en cas de non-respect de la valeur cible spécifique
¹	Si les émissions moyennes de CO2 du parc de véhicules neufs d'un importateur ou d'un constructeur dépassent la valeur cible spécifique, l'importateur ou le constructeur est tenu de verser à la Confédération les montants suivants pour chaque nouveau véhicule mis en circulation pour la première fois dans l'année civile considérée:
^a	de 2017 à 2018:
^a1	pour le premier gramme de CO2/km dépassant la valeur cible spécifique: entre 5,00 et 8,00 francs,
^a2	pour le deuxième gramme de CO2/km dépassant la valeur cible spécifique: entre 15,00 et 24,00 francs,
^a3	pour le troisième gramme de CO2/km dépassant la valeur cible spécifique: entre 25,00 et 40,00 francs,
^a4	pour le quatrième gramme de CO2/km dépassant la valeur cible spécifique et pour chaque gramme supplémentaire: entre 95,00 et 152,00 francs;
^b	à partir du 1er janvier 2019: entre 95,00 et 152,00 francs pour chaque gramme dépassant la valeur cible spécifique.
²	Les montants visés à l'al. 1 sont fixés à nouveau pour chaque année. Le Conseil fédéral définit la méthode selon laquelle ils sont fixés. Il se base pour ce faire sur les montants en vigueur dans l'Union européenne et sur le taux de change. Le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication procède au calcul et à la publication des montants avant le début de l'année concernée.
³	Pour les importateurs et les constructeurs visés à l'art. 11, al. 4, les montants visés aux al. 1 et 2 s'appliquent à chaque véhicule dont les émissions de CO2 dépassent la valeur cible spécifique. Si certaines dispositions fixées en vertu de l'art. 10a désavantagent des importateurs ou des constructeurs visés à l'art. 11, al. 4, par rapport aux autres importateurs ou constructeurs, en raison des règles spéciales de fixation de la valeur cible qui s'appliquent à eux, le Conseil fédéral peut réduire la sanction pour les intéressés.
⁴	Les membres d'un même groupement d'émission répondent solidairement de la sanction.
⁵	Pour le reste, les art. 10 et 11 de la loi du 21 juin 1996 sur l'imposition des huiles minérales17 s'appliquent par analogie.
⁶	Le Conseil fédéral peut prévoir l'obligation d'indiquer dans les documents de vente de chaque véhicule le montant qui devrait être payé à titre de sanction en vertu des al. 1 à 3 si le calcul se fondait sur les émissions de ce seul véhicule.

SR 641.71 Loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO2) - Loi sur le CO2 Loi-sur-le-CO2 Art. 39 Exécution
¹	Le Conseil fédéral assure l'application de la présente loi et édicte les dispositions d'exécution. Avant de les édicter, il consulte les cantons et les milieux concernés.
^1bis	Dans le cadre de l'exécution des traités internationaux relatifs au couplage des SEQE, le Conseil fédéral peut:
^a	édicter des prescriptions sur les modalités d'exécution de tâches déléguées à la Suisse;
^b	déléguer certaines tâches à des autorités étrangères ou internationales.65
²	Il peut confier certaines tâches aux cantons ou à des organisations privées.
³	Il règle la procédure d'exécution des sanctions.
⁴	L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) statue sur les questions portant sur la protection du climat.66
⁵	Il édicte des prescriptions sur la forme que doivent revêtir les demandes, les notifications et les rapports. Il peut ordonner que les données soient traitées de manière électronique. Dans ce cas, il précise notamment les exigences applicables en matière d'interopérabilité des systèmes informatiques et de sécurité des données.67

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 8 Dépens
¹	Les dépens comprennent les frais de représentation et les éventuels autres frais de la partie.
²	Les frais non nécessaires ne sont pas indemnisés.