1C_41/2013 - 2013-04-24 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - Aménagement du territoire et constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_41/2013

Arrêt du 24 avril 2013
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffière: Mme Arn.

Participants à la procédure
A.________,
recourant,

contre

Commune de Rossens, route du Jordil 10, 1728 Rossens,
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg.

Objet
Aménagement du territoire et constructions,

recours contre la décision du Président de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg du 10 décembre 2012.

Faits:

A.
Dans le courant de l'année 2005, la Commune de Rossens (Fribourg) a entrepris la révision de son plan d'aménagement local (ci-après: PAL), en vue notamment de développer une nouvelle zone à bâtir sur des fonds communaux. Dans ce contexte, B.________ et C.________, propriétaires d'un domaine agricole qu'ils exploitent avec leur père A.________ sur le territoire de la Commune, ont proposé à cette dernière de procéder à un échange de terrains; cette opération avait pour but d'assurer la survie de l'exploitation agricole et de faciliter la révision du PAL; la Commune a refusé cette proposition.
Ensuite d'une mise à l'enquête publique qui n'a pas suscité l'opposition de A.________, la révision générale du PAL a été adoptée par le Conseil communal de Rossens le 13 décembre 2010. Après avoir formé en vain opposition au PAL, B.________ et C.________ ont, entre autres personnes mais à l'exclusion de leur père, interjeté un recours contre cette décision auprès de la Direction fribourgeoise de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après: DAEC). Par décision du 27 juin 2012, la DAEC a rejeté tous ces recours.
B.________ et C.________ ont renoncé à saisir le Tribunal cantonal d'un recours contre cette décision. Quant au recours formé par A.________ auprès du Tribunal cantonal, il a été déclaré manifestement irrecevable par décision du Président de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du 10 décembre 2012 au motif principal que le recourant n'avait pas épuisé les voies de recours préalables.

B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Président du Tribunal cantonal et celle de la DAEC et de renvoyer la cause à la Commune pour réexamen du PAL. Le Président du Tribunal cantonal, la Commune et la DAEC concluent au rejet du recours. A.________ a répliqué.

Considérant en droit:

1.
La décision entreprise, en tant qu'elle déclare irrecevable le recours cantonal du recourant, met un terme à la procédure et constitue ainsi une décision finale (art. 90 LTF). Dirigé pour le surplus contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 lit. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 lit. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant, auteur d'un recours déclaré irrecevable pour défaut de qualité pour recourir est habilité à contester la décision cantonale d'irrecevabilité par un recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 LTF; cf. ATF 131 II 497 consid. 1 et les références). Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.
L'objet du présent litige est limité à la question de savoir si, sans violer le droit fédéral ou consacrer d'application arbitraire du droit cantonal, l'autorité précédente pouvait déclarer irrecevable le recours cantonal du recourant. Par conséquent, sont irrecevables les conclusions du recourant tendant à ce que la décision de la DAEC soit annulée et que le PAL soit réexaminé par l'autorité communale dans le sens des considérants.

2.1 La cour cantonale a retenu que, en vertu du droit fribourgeois, quiconque est touché par les plans d'affectation de zone ou leur réglementation et a un intérêt digne de protection à ce qu'ils soient annulés ou modifiés peut faire opposition, par dépôt d'un mémoire motivé auprès du secrétariat communal ou de la préfecture, pendant la durée de l'enquête publique (art. 84 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions; RS/FR 710.1; LATeC). En outre, selon l'art. 88 LATeC, les décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet d'un recours à la Direction (al. 1), les décisions de cette dernière étant sujettes à un recours devant le Tribunal cantonal (al. 3). Enfin, à teneur de l'art. 118 du Code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (RS/FR 150.1; CPJA), le recours auprès d'une autorité supérieure n'est recevable qu'après épuisement des voies préalables de réclamation ou de recours.
Après avoir posé que ces dispositions étaient conformes au droit fédéral, la cour cantonale a constaté que le recourant connaissait l'existence de la procédure de modification du PAL pour les motifs suivants: le dossier de révision avait été mis à l'enquête publique par avis dans la Feuille officielle du canton de Fribourg; le recourant avait lui-même participé régulièrement aux séances de l'assemblée communale lors desquelles il avait été question de cette révision; les enfants du recourant avaient proposé à la Commune de procéder à un échange de terrains dès 2005, ce qu'il ne pouvait pas ignorer dès lors qu'il exploitait avec eux le domaine concerné. La cour cantonale en a déduit que le recourant aurait ainsi dû présenter lui-même ses moyens dès la procédure pendante devant la Commune et que, à défaut de l'avoir fait, il n'avait pas épuisé les voies de recours préalables de sorte qu'il ne disposait pas de la qualité pour recourir.

2.2 Le recourant fait d'abord valoir une violation du droit fédéral. A le suivre, une application correcte de l'art. 33 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (RS 700; LAT) aurait dû entraîner la reconnaissance de sa qualité pour recourir, dans la mesure où il est particulièrement atteint par la décision attaquée. Le recourant explique ensuite qu'il avait totale confiance en ses enfants, qui étaient les plus intéressés à la révision du plan d'aménagement, raison pour laquelle il avait renoncé à participer lui-même à la procédure d'opposition et de recours; dans la mesure cependant où ceux-ci avaient décidé "de guerre lasse, après plusieurs procédures, de ne plus agir en défendant leurs droits par le dépôt d'un recours", il n'avait plus eu d'autre solution que d'agir en son propre nom. Contrairement à ce que laissait entendre la cour cantonale, il avait ainsi agi de parfaite bonne foi.
Pour le surplus, le recourant expose avoir toujours un intérêt digne de protection: à cet égard, il se réfère à la convention du 30 juin 2000 entre son épouse et ses enfants au sujet du transfert de la propriété du domaine agricole et rappelle également qu'il demeure toujours formellement exploitant dudit domaine agricole.

2.3 En vertu de l'art. 33 al. 3 let. a LAT, la qualité pour recourir devant les autorités cantonales doit être reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. On exige ainsi du recourant qu'il ait pris part à la procédure devant l'autorité précédente - et que ses conclusions aient été rejetées en tout ou en partie - ou ait été privé de la possibilité de le faire (art. 89 al. 1 let. a LTF; ATF 136 II 281 consid. 2.2 p. 284). Cette condition de nature procédurale ("formelle Beschwer": ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252) tire sa justification du principe de la bonne foi: la partie intéressée doit faire valoir ses moyens le plus tôt possible, au lieu d'attendre d'agir devant l'instance de recours pour lui soumettre pour la première fois des moyens qui n'avaient pas été examinés; la règle sert à assurer l'immutabilité du litige et reste cohérente avec le principe de l'épuisement des voies de recours préalables (cf. Moor/Poltier, Droit administratif, volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème édition 2011, p. 752; Isabelle Häner, in Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum VwVG, 2008, n. 7 ad art. 48 PA). A cet égard, l'art. 118 CPJA auquel s'est référée
l'autorité précédente est conforme à ces principes.
La cour cantonale a retenu que le recourant connaissait l'existence de la procédure de révision du plan d'aménagement. L'intéressé ne le conteste pas. Il expose en revanche avoir renoncé à agir lui-même, lors de la mise à l'enquête publique et de la procédure de recours auprès de la DAEC, car il préférait s'en remettre au jugement de deux de ses enfants, qui seraient les plus intéressés à la révision du plan d'aménagement. Ce faisant, le recourant a opéré un choix procédural qui ne s'accommode pas avec le régime décrit précédemment de l'épuisement des voies de droit (cf. Isabelle Häner, op. cit., n. 8 ad art. 48 PA). En refusant d'entrer en matière sur le recours en question, la cour cantonale n'a ainsi pas violé le droit fédéral. Quant aux griefs liés à l'existence d'un éventuel intérêt digne de protection, ils n'ont pas à être examinés dans la mesure où l'absence de participation à la procédure devant l'instance précédente constitue, à côté des autres conditions de recevabilité, une condition cumulative nécessaire à la légitimation pour recourir (ATF 133 II 249 consid. 1.3 p. 252; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2012, n. 1336).

3.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Le recourant, qui succombe, supporte les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Des dépens n'ont pas lieu d'être alloués à la Commune qui a obtenu gain de cause dans l'exercice de ses attributions officielles (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Commune de Rossens, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions et au Président de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg.

Lausanne, le 24 avril 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

La Greffière: Arn

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 33 Diritto cantonale - 1 I piani d'utilizzazione sono pubblicati.
¹	I piani d'utilizzazione sono pubblicati.
²	Il diritto cantonale prevede almeno un rimedio di diritto contro le decisioni e i piani di utilizzazione fondati sulla presente legge e sulle sue disposizioni di applicazione cantonali e federali.
³	Il diritto cantonale garantisce:
^a	la legittimazione a ricorrere, per lo meno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso al Tribunale federale in materia di diritto pubblico;
^b	il riesame completo da parte di almeno una istanza.
⁴	Per l'impugnazione di decisioni pronunciate da autorità cantonali e alle quali è applicabile l'articolo 25a capoverso 1, occorre prevedere autorità di ricorso uniche.79

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48
¹	Ha diritto di ricorrere chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.
²	Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.