1C_28/2019 - 2019-12-23 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 28/2019

Arrêt du 23 décembre 2019

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Fonjallaz et Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________ AG,
représentée par Me Peter Reetz, avocat,
recourante,

contre

Administration communale de Sion, Hôtel de Ville, 1950 Sion 2,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
refus d'autorisation de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton du Valais, Cour de droit public,
du 23 novembre 2018 (A1 18 9).

Faits :

A.
Le 15 octobre 2015, A.________ AG a déposé auprès de la commune de Sion une demande d'autorisation de construire un centre commercial dédié à la vente de produits alimentaires sur la parcelle n° 2529 du cadastre communal. La parcelle, de 8'896 m², est située au lieu dit « Chandoline » le long de la route de Riddes, et colloquée en zone industrielle 1 selon le plan d'affectation des zones communales (ci-après: PAZ) de 1989. En décembre 2005, un projet similaire avait été autorisé sur le même bien-fonds par l'exécutif communal, celui-ci ayant considéré le projet comme conforme à l'affectation de la zone. Le permis avait été prolongé jusqu'en 2009, mais le projet n'avait pas été réalisé. Dans le cadre de la nouvelle demande, le Service cantonal du développement territorial (SDT) a rendu un préavis négatif, considérant que le projet n'était conforme ni à la zone industrielle 1, ni aux principes imposés par la fiche de coordination B.3/5 du plan directeur cantonal (PDCn) relative aux centres d'achat. Aucune opposition n'a été formulée contre le projet.
Le 6 octobre 2016, le Conseil municipal de Sion a refusé l'autorisation de construire, considérant à l'instar du SDT que l'implantation d 'un centre commercial à cet endroit allait à l'encontre des principes de planification, tant sur le plan communal que cantonal, visant à maintenir un centre-ville attractif et à desservir de manière adéquate les quartiers d'habitation. Le permis délivré en 2005 n'y changeait rien car la politique communale d'aménagement du territoire s'était substantiellement modifiée depuis lors.

B.
Par décision du 22 novembre 2017, le Conseil d'Etat du canton du Valais a rejeté le recours formé par A.________ AG contre ce refus. Selon le tableau des zones figurant à l'art. 95 du règlement communal de construction et de zones (RCCZ), les différentes affectations possibles comportaient, pour la zone industrielle 1, les mentions suivantes:
Habitat: non
Bureaux/Commerces: - (tiret)
Industries: oui
Ateliers/Dépôts/Caves: oui
Agricole: - (tiret)

Le tiret devait être interprété comme une évidence selon laquelle le législateur communal avait considéré que la zone industrielle à fortes nuisances ne permettait pas d'installer des bureaux ou des commerces. Une autorisation de construire ordinaire était donc exclue et une dérogation l'était également car des intérêts publics majeurs s'y opposaient. La recourante ne pouvait invoquer l'égalité de traitement en se prévalant des permis accordés jusqu'ici car la commune avait désormais manifesté son intention de s'en tenir à une application de son règlement conforme aux nouveaux principes d'aménagement. Le permis accordé en 2005 n'empêchait pas une nouvelle appréciation par l'autorité communale.

C.
Par arrêt du 23 novembre 2018, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a elle aussi rejeté le recours formé par A.________ AG. A l'instar des industries dans l'ensemble des zones qui ne leur étaient pas consacrées, le tiret signifiait que le législateur avait évidemment voulu exclure les bureaux/commerces de la zone industrielle 1, même si cette zone présentait actuellement une certaine mixité. Le permis délivré plus de dix ans auparavant ne changeait rien à cette interprétation: la fiche B.3/5 du PDCn adoptée entretemps (préconisant l'intégration des centres d'achats dans le centre urbain ou à proximité d'une desserte en transport public) et la révision de la LAT de 2014 posaient des exigences plus restrictives pour des centres d'achats hors des centres. Le changement de pratique de l'autorité communale était justifié. Une dérogation ne pouvait être accordée qu'en raison de circonstances exceptionnelles. Le permis accordé plus de dix ans auparavant ne pouvait constituer une telle circonstance et les intérêts publics opposés au projet étaient prépondérants. Il n'y avait pas d'inégalité de traitement avec les projets autorisés dans la même zone qui ne constituaient pas des centres d'achats comparables. Les griefs tirés de la
protection de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire ont également été rejetés.

D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ AG demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et de renvoyer la cause à l'instance précédente, subsidiairement à la première instance; plus subsidiairement, elle demande l'octroi du permis de construire.
La Cour de droit public renonce à se déterminer. La Ville de Sion conclut au rejet du recours. En réplique, la recourante et la Ville de Sion persistent dans leurs conclusions. Le Conseil d'Etat déclare partager la position de la commune. Dans ses dernières écritures, la recourante persiste dans ses griefs et ses conclusions.

Considérant en droit :

1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recours a été déposé dans le délai prescrit (art. 100 al. 1 LTF). La recourante s'est vu refuser un permis de construire sur sa parcelle, décision confirmée par les instances cantonales. Elle a qualité pour agir contre ce prononcé (art. 89 al. 1 LTF) et ses conclusions sont recevables au regard de l'art. 107 LTF. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.
Se plaignant d'un établissement incomplet des faits, la recourante reproche à la cour cantonale d'avoir passé sous silence l'ensemble des faits antérieurs au 15 octobre 2015, en particulier le permis délivré en janvier 2006 dans lequel le projet était jugé conforme à la zone industrielle 1. En outre, deux séances des 19 mai et 30 septembre 2015 n'auraient pas été mentionnées, au cours desquelles aucune réserve n'avait été formulée quant à la conformité du projet à la zone, ce qui démontrerait que la commune s'en tenait jusque-là à sa pratique précédente. Une troisième séance avaient encore eu lieu en septembre 2016, durant laquelle la conformité à la zone n'avait pas non plus été évoquée. Ces faits seraient propres à remettre en cause l'intention de la commune de changer sa pratique, ainsi que la bonne foi de l'autorité. L'arrêt attaqué n'aurait pas non plus tenu compte du caractère mixte de la zone, comprenant des surfaces administratives et commerciales (dont l'une autorisée en 2012 encore), ce qui viendrait confirmer le grief d'inégalité de traitement.
La recourante se plaint aussi d'une appréciation arbitraire des preuves. L'arrêt attaqué retient que la commune aurait clairement indiqué qu'elle entendait changer de pratique, alors que cela ne ressortirait ni de sa décision de refus (qui se fonde sur une pesée d'intérêts) ni de ses déterminations. Cette intention serait aussi contredite par l'attitude de la Ville de Sion (participation à diverses séances relatives aux aspects techniques et de densité), ce qui démontrerait qu'il n'y avait pas d'intention de changer de pratique au moment du dépôt de la demande d'autorisation de construire et que le refus serait simplement dirigé contre le projet de la recourante, considéré à tort comme un centre d'achats. La recourante relève ensuite que le RCCZ aurait fait l'objet de plusieurs interprétations successives et incompatibles en 2005, en 2016 et dans la procédure de recours en 2017, de sorte que le Tribunal cantonal ne pouvait retenir qu'il n'y avait aucune contradiction ou inconstance dans la motivation de l'autorité communale.

2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), soit pour l'essentiel de façon arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. L'appréciation des preuves est arbitraire ou manifestement inexacte au sens de l'art. 97 al. 1 LTF lorsqu'elle est en contradiction avec le dossier ou contraire au sens de la justice et de l'équité ou lorsque l'autorité ne tient pas compte, sans raison sérieuse, d'un élément propre à modifier la décision, se trompe sur le sens et la portée de celui-ci ou, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des constatations insoutenables. Pour qu'une partie puisse demander une rectification de l'état de fait cantonal, il faut encore que celle-ci soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 142 I 135 consid. 1.6 p. 144 s.).

2.2. L'existence d'un permis de construire délivré en 2005 est évoquée dans la partie en fait de l'arrêt attaqué (let. A, B in fine, C in fine) ainsi que dans les considérants en droit (consid. 3.3.3 et 4.3). La cour cantonale n'a pas manqué de relever la contradiction entre les deux décisions communales et s'est également prononcée sur les prétendues contradictions dans les motivations successives, jugeant celles-ci au contraire compatibles entre elles (consid. 3.3.4). S'agissant du changement de pratique instauré par la commune, il est consacré par la décision de refus du 6 octobre 2016. Quels qu'en soient les objets, les diverses séances intervenues auparavant ne pouvaient impliquer aucune assurance quant à la manière d'interpréter la réglementation (cf. consid. 7 ci-dessous). L'arrêt attaqué écarte ainsi à juste titre les offres de preuve tendant à établir la teneur des deux séances de 2015, jugeant ces éléments sans pertinence (consid. 1.3). La cour cantonale fait aussi mention d'une lettre du 25 novembre 2015 dans laquelle la commune faisait déjà état de l'incompatibilité du projet avec les prescriptions de la zone et le PDCn. Le préavis négatif du SDT du 8 août 2016 constitue également un élément essentiel sur ce point.
L'arrêt attaqué passe ainsi en revue les différents éléments permettant de se prononcer sur l'intention de la commune de modifier sa pratique. Le fait que la zone en question présente déjà une certaine mixité est rappelé aux consid. 3.3.2 et 6.2 de l'arrêt attaqué, la cour cantonale ayant considéré à ce propos que la préexistence de bureaux et de commerces n'empêchait pas un changement de pratique et ne constituait pas une inégalité de traitement dans la mesure où il ne s'agissait pas d'activités comparables à celle que la recourante entend exercer. Les éléments de faits énoncés par la recourante se trouvent ainsi suffisamment évoqués dans l'arrêt attaqué.

2.3. L'intention de la commune de changer sa pratique ressort en premier lieu de sa décision de refus de permis, dont les motifs font clairement apparaître que le projet est considéré comme non conforme à l'art. 95 RCCZ. L'arrêt attaqué reprend les griefs de la recourante quant à l'inconstance alléguée de la position communale, en particulier lors de la délivrance du permis de 2005 ou lors des discussions avec des cadres de l'administration communale (consid. 3.3.3 et 7.3); il considère que les changements de position de l'autorité ne sont pas déterminants au vu du changement de contexte et de législation. Il s'agit là d'une appréciation juridique que la recourante ne saurait remettre en cause par le biais d'un grief relatif à l'établissement des faits. Celui-ci doit être écarté.

3.
Sur le fond, la recourante se plaint d'une interprétation arbitraire de l'art. 95 RCCZ. Elle considère que le tiret figurant en regard de la zone industrielle 1 pour les bureaux et commerces signifierait que de telles activités peuvent y être admises en fonction des circonstances. Elle se fonde sur une interprétation historique (s'agissant de ce que le législateur communal aurait toujours voulu autoriser dans la zone en question et de ce qui y a été effectivement réalisé, conformément à la pratique antérieure), systématique (fondée sur les emplacements des autres tirets figurant sur le tableau des zones, soit la destination agricole dans les zones industrielles 1 et 2, la destination " industries " dans les zones de centre, collectifs, individuels et mixte, soit des affectations dont l'interdiction n'aurait aucun caractère d'évidence), littérale (la zone en question n'est pas " réservée " aux activités à fortes nuisances, mais celles-ci seraient simplement " admises ") et téléologique (le législateur ayant renoncé à inscrire "non" à l'endroit correspondant, préférant un tiret laissant une marge d'appréciation). L'arrêt attaqué serait en outre arbitraire dans son résultat car un simple tiret ne comporterait pas une densité
normative et une clarté suffisantes pour justifier l'atteinte au droit de propriété.

3.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 170 consid. 7.3 p. 174 s. et les références). Dans ce contexte, le recourant est soumis aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.

3.2. L'interprétation historique consiste à rechercher la volonté du législateur sur la base des travaux préparatoires (ATF 145 I 183 consid 2.3). En l'occurrence, l'argumentation de la recourante se fonde sur l'ancienne réglementation de 1963 et sur les nombreuses activités qui ont été autorisées sur cette base, ainsi que sur la base du RCCZ de 1989. Un tel argument se rapporte au changement de pratique dont se plaint par ailleurs également la recourante, mais ne permet pas d'établir la volonté réelle de l'auteur du RCCZ de 1989. La recourante n'invoque d'ailleurs nullement les travaux préparatoires ayant abouti à l'adoption de ce règlement.
La cour cantonale a tenu compte des éléments d'interprétation invoqués par le recourante. Elle les a qualifiés de " défendables " et a néanmoins confirmé l'appréciation des instances précédentes, rappelant en premier lieu à juste titre la réserve dont elle devait faire preuve dans l'interprétation des dispositions de droit communal. Elle a considéré que si le législateur communal avait voulu autoriser les commerces et bureaux en zone industrielle 1, il aurait mentionné un " oui ", le cas échéant sous certaines conditions comme cela était prévu pour la même affectation en zone industrielle 2 (cf. art. 95 ch. 5 let. c RCCZ). La différence de régime entre ces deux zones s'explique d'ailleurs par le fait que la zone industrielle 1 admet " les activités comportant de fortes nuisances et d'un impact qui est partout ailleurs trop fort pour le paysage urbain (art. 95 ch. 7 RCCZ), alors que la zone industrielle 2 admet " les activités comportant de faibles nuisances et d'un impact tolérable pour le paysage urbain " (art. 95 ch. 8 RCCZ). Le tiret est aussi utilisé pour exclure les industries des zones de centre et d'habitat, ainsi que l'agriculture dans les zones industrielles. Il n'y a évidemment rien d'arbitraire à considérer ces
exclusions comme évidentes dans le cadre de la réglementation, quand bien même la recourante évoque des cas particuliers où des affectations auraient été tolérées, voire admises. D'un point de vue général et abstrait, les industries apparaissent incompatibles avec les zones vouées à l'habitation, de même que l'agriculture dans les zones industrielles. Il est pareillement justifié d'instaurer une incompatibilité entre l'industrie lourde, comportant de fortes nuisances, et des activités de bureaux et de commerces. L'interprétation des instances précédentes ne prête donc pas le flanc à la critique; elle apparaît même préférable à celle défendue par la recourante et ne saurait être qualifiée d'arbitraire.

3.3. L'arrêt attaqué n'est pas non plus arbitraire dans son résultat puisqu'il consacre comme on le verra une interprétation davantage conforme au droit supérieur que la pratique antérieure dont se prévaut la recourante. Même si elle résulte d'un simple tiret apposé dans un tableau, l'atteinte au droit de propriété repose sur une base légale claire, soit sur les dispositions réglementaires sur la zone industrielle, interprétées de manière à tout le moins non arbitraire.

4.
La recourante conteste ensuite l'application de la fiche B.3/5 du PDCn. Elle rappelle que la planification directrice n'a pas force obligatoire pour les particuliers et qu'elle ne s'appliquerait pas à un magasin du type de celui qu'elle entend implanter, d'une taille limitée, consacré aux seules denrées alimentaires et ne présentant que quelque 1800 produits. La fiche B.3/5 correspondrait en outre pour l'essentiel à la précédente fiche (B.3/4) du PDCn prise en considération lors de l'octroi du permis de 2005. L'argument tiré des art. 1 et 3 LAT serait lui aussi inopérant puisqu'il ne s'agit que de principes généraux et que le projet respecte l'exigence d'utilisation mesurée du sol et de concentration de l'urbanisation vers l'intérieur.
Ces arguments n'ont toutefois pas à être examiné dès lors que le refus du permis de construire pouvait à juste titre se fonder sur la seule application de la réglementation communale. Cela étant, la cour cantonale a rappelé la portée limitée d'un plan directeur cantonal dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, et relève que l'argument y relatif n'a été retenu que pour confirmer l'interprétation de la réglementation communale.

5.
La recourante soutient ensuite que le refus de l'autorité communale ne résulterait pas d'un changement de pratique, mais d'un simple changement d'attitude arbitraire ne reposant pas sur des motifs sérieux et pertinents. Les nouvelles dispositions de la LAT du 1er mai 2014 ne consacrent que des principes généraux qui seraient respectés par le projet. La commune n'aurait jamais clairement indiqué abandonner son ancienne pratique, son attitude durant les séances des 19 mai, 30 septembre 2015 et 7 septembre 2016 laissant penser que celle-ci serait au contraire maintenue.

5.1. Un changement de pratique administrative ne se justifie, en principe, que lorsque la nouvelle solution procède d'une meilleure compréhension de la ratio legis, repose sur des circonstances de fait modifiées ou répond à l'évolution des conceptions juridiques; si tel n'est pas le cas, la pratique en cours doit être maintenue en vertu du principe de sécurité du droit. Un changement doit par conséquent reposer sur des motifs sérieux et objectifs qui, dans l'intérêt de la sécurité du droit, doivent être d'autant plus importants que la pratique considérée comme erronée, ou désormais inadaptée aux circonstances, est ancienne (ATF 145 II 270 consid. 4.5.5 p. 281; 139 V 307 consid. 6.1 p. 313; 138 III 270 consid. 2.2.2 p. 273; 138 III 359 consid. 6.1 p. 361).

5.2. Il est indéniable que l'autorité communale a changé sa pratique dès lors que le projet de la recourante, au même emplacement, avait fait l'objet d'un permis délivré en 2005 et prolongé à plusieurs reprises, sans aucune restriction quant à la conformité à la zone. Il est également possible que l'attitude de l'autorité ait semblé varier durant la seconde procédure d'autorisation de construire, à l'occasion de certaines séances. Il ressort toutefois clairement de la lettre du 25 novembre 2015 que le projet contrevenait aux prescriptions relatives à la zone industrielle, ainsi qu'aux principes du PDCn en raison de son implantation hors zone d'habitat ou de centre, de la mauvaise desserte en mobilité douce, de l'absence de desserte en transports publics, des problèmes liés au trafic automobile et du taux d'occupation du sol insuffisant. Comme cela est relevé ci-dessus, ce revirement par rapport au permis de 2005 est justifié par une meilleure interprétation des prescriptions relatives à la zone industrielle 1. Contrairement à ce que soutient la recourante, elle peut également se fonder sur les nouvelles dispositions de la LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014, notamment la nécessité d'orienter l'urbanisation vers l'intérieur du
milieu bâti en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (art. 1 al. 2 let. a bis LAT). Cela implique notamment que le commerce de détail, en particulier les magasins d'alimentation, soient situés à proximité immédiate des habitations (PAUL DOMINIK HASLER, Redynamiser les centres de localité, VLP-ASPAN, Territoire & Environnement, novembre 4/2015 p. 7 ss). Ce changement de pratique est ainsi justifié et le grief doit être écarté.

6.
La recourante se plaint encore d'inégalité de traitement en relevant que de nombreux commerces et bureaux auraient été autorisés dans la zone industrielle alors que les mêmes principes (en particulier la fiche B.3/5 du PDCn) leur étaient déjà applicables: elle mentionne un magasin Emaüs, un magasin de décoration et d'ameublement, une société de construction avec une surface commerciale, une assurance, une société de conseils financiers, un magasin de sport, ainsi que le complexe " Econopole " autorisé en 2012, comprenant des surfaces administratives et commerciales de 4'000 m² avec des commerces et bureaux, des complexes de bureaux ainsi que des restaurants et cafés et une salle de concerts. Contrairement à ce que retient la cour cantonale, ces exemples seraient assimilables pour l'essentiel à un centre d'achats et constitueraient tout autant des activités commerciales ou de bureaux au sens du RCCZ, certaines d'entre elles générant plus de trafic que le projet litigieux.

6.1. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 V 334 consid. 6.2.1 p. 348; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42).
Le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392). Le justiciable ne peut en règle générale pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références citées). Cette règle n'oblige pas pour autant les organes de la justice administrative à entreprendre des investigations systématiques, approfondies et contradictoires dans le but de découvrir d'hypothétiques manquements à la loi (arrêt 1C 265/2012 du 25 mars 2013 consid. 6). Et encore ne doit-il pas y avoir d'intérêt public prépondérant au respect de la légalité qui impose de donner la préférence à celle-ci au détriment de l'égalité de
traitement (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). Il est en outre nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510).

6.2. Comme le relève la cour cantonale, aucun des exemples mentionnés par la recourante ne concerne une surface commerciale comparable à celle qui est projetée: une surface commerciale vendant au détail des produits alimentaires, soit des biens de consommations journaliers non encombrants. Ce sont précisément ces caractéristiques qui ont dicté le choix de l'autorité communale, celle-ci considérant qu'un commerce de ce type devait se trouver dans les zones d'habitation afin notamment de ne pas générer de trafic inutile. Les bureaux ne sont manifestement pas destinés à attirer une clientèle nombreuse et les magasins mentionnés par la recourante ne peuvent être qualifiés de commerces de proximité. Mais surtout, comme le relève la cour cantonale, la recourante ne démontre pas que des commerces comparables auraient été autorisés après le changement de pratique de l'autorité communale. Dès lors que ce changement repose sur des motifs convaincants et que la commune a manifesté, et confirmé en procédure, son intention de s'y tenir à l'avenir, l'invocation du principe d'égalité de traitement tombe à faux.

6.3. Pour les mêmes motifs, la recourante n'a pas droit à une égalité de traitement dans l'illégalité. Elle insiste sur le fait que les motifs retenus pour le changement de pratique pouvaient déjà l'être sous l'empire de l'ancienne réglementation. Cela ne change rien au fait déterminant qu'après une certaine période d'hésitation, l'autorité a désormais clairement manifesté son intention de persévérer dans son interprétation de la réglementation à l'égard des surfaces commerciales telles que celle que la recourante entend implanter (cf. ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références citées).

7.
Dans un dernier grief, la recourante se plaint d'une violation du principe de protection de la bonne foi. Elle estime avoir reçu des promesses effectives découlant de l'octroi d'un permis pour un projet similaire et des assurances reçues lors des séances de 2015 et 2016 et émanant d'autorités compétentes ou supposées l'être. Ces promesses seraient dignes de foi et la recourante aurait pris des dispositions irréversibles sur cette base. Enfin, la situation de droit n'aurait pas changé, le RCCZ n'ayant pas été modifié depuis l'octroi du premier permis. La recourante estime par ailleurs qu'au vu de l'ensemble des décisions prises depuis le premier permis de construire, l'autorité communale aurait adopté un comportement contradictoire prohibé.

7.1. Le principe de la bonne foi, ancré à l'art. 9 Cst., protège le citoyen dans la confiance placée dans les assurances reçues des autorités (lorsqu'il règle sa conduite d'après les décisions, les déclarations ou le comportement de l'administration); un renseignement ou une décision erronés peuvent contraindre l'administration à consentir à l'administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur; il faut alors que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète envers une personne particulière, qu'elle ait agi, ou soit censée avoir agi, dans les limites de ses compétences, que l'administré n'ait pas pu immédiatement réaliser l'inexactitude de l'information obtenue, qu'il se soit fondé sur les assurances ou sur le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne peut renoncer sans subir de préjudice et que la loi n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 p. 103; 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193 et les arrêts cités).

7.2. La recourante ne saurait tirer aucun argument du permis qui lui a été accordé en 2005 et prolongé jusqu'en 2009. Celui-ci s'est en effet périmé faute d'avoir été utilisé dans les délais et l'ensemble des droits et prérogatives qui lui étaient attachés ont ainsi disparu. Les dispositions relatives à la caducité des autorisations de construire sont en effet fondées sur la considération qu'après un certain temps, les circonstances ayant présidé à l'octroi du permis peuvent avoir changé. Dès lors, même si elle portait sur un objet identique au premier, la nouvelle demande de permis de construire formée quelque dix ans plus tard devait faire l'objet d'un nouvel examen dans le cadre duquel l'autorité n'était pas liée par sa précédente décision. La recourante ne pouvait donc présumer de bonne foi que toute nouvelle demande concernant le même objet sera nécessairement admise. S'agissant de l'attitude des représentants de l'autorité durant les diverses séances et discussions menées avec la recourante, celle-ci ne pouvait en déduire des assurances quant à l'octroi d'une nouvelle autorisation de construire. Comme elle ne pouvait l'ignorer notamment en vertu du précédent permis, seul l'exécutif communal était compétent pour un tel
octroi. La Ville de Sion a d'ailleurs officiellement communiqué à la recourante, le 25 novembre 2015 - soit un peu plus d'un mois après le dépôt de la demande - que le projet était incompatible avec les prescriptions de la zone industrielle. Il ne saurait cela étant être reproché aux services municipaux d'avoir instruit complètement la demande de permis en s'intéressant à tous les aspects du projet avant de statuer à son sujet.
Compte tenu des réserves clairement exprimées par l'autorité compétente en début de procédure, la recourante ne pouvait déduire aucune assurance des diverses discussions intervenues avec les représentants des services communaux. Faute de toute promesse quant à l'octroi d'une autorisation de construire, le grief doit être écarté sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres conditions à une protection de la bonne foi.

8.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe. Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 6'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à l'Administration communale de Sion, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.

Lausanne, le 23 décembre 2019

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198091 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198092 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195494 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...95
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.98
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.99

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.97

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.88

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.