1C_71/2015 - 2015-06-23 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_71/2015

Urteil vom 23. Juni 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Franz A. Wolf,

gegen

Erbengemeinschaft B.________, bestehend aus:

1. C.B.________,
2. D.B.________,
3. E.B.________,
4. F.B.________,
Beschwerdegegner, alle vier vertreten durch Rechtsanwalt Adrian Rufener,

Politische Gemeinde Schönholzerswilen,
handelnd durch den Gemeinderat Schönholzerswilen,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Thurgau,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau.

Gegenstand
Baubewilligung ausserhalb der Bauzone,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 17. Dezember 2014 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Thurgau.

Sachverhalt:

A.

Die A.________ AG ist Eigentümerin der Liegenschaft Nr. 580 (Freihof) in der Landwirtschaftszone von Schönholzerswilen. In den Jahren 1998 bis 2006 wurden ihr (bzw. ihrem Rechtsvorgänger A.________) mehrere Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen im Zusammenhang mit dem Viehhandel erteilt.

B.

Am 20. September 2010 erteilte das Amt für Raumentwicklung des Kantons Thurgau (ARE/TG) eine weitere Ausnahmebewilligung für den Neubau eines Hochsilos mit Futterrüstunterstand; das Projekt wurde am 20. Oktober 2010 von der Gemeinde bewilligt und die Baubewilligung am 17. September 2012 verlängert.

Nachdem bei einer Kontrolle Abweichungen vom bewilligten Projekt festgestellt worden waren, reichte die A.________ AG ein Projektänderungsgesuch "Neubau Futterrüstunterstand, neu mit Kälberbuchten" ein. Dagegen erhob die Erbengemeinschaft B.________, Eigentümerin der benachbarten Liegenschaft Nr. 2186, Einsprache.

Mit Entscheid vom 3. September 2013 erachtete das ARE/TG das Bauvorhaben als zonenkonform. Am 16. September 2013 bewilligte der Gemeinderat Schönholzerswilen das Projekt und wies die Einsprache ab.

C.

Dagegen erhob die Erbengemeinschaft B.________ am 26. September 2013 zunächst Rekurs an das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau (DBU). Gegen den abweisenden Rekursentscheid vom 26. Mai 2014 gelangte sie mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau. Dieses hiess die Beschwerde am 17. Dezember 2014 gut und hob den Rekursentscheid samt der Baubewilligung vom 16. September 2013 auf.

D.

Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat die A.________ AG am 29. Januar 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung sei zu erteilen. Eventualiter sei die Sache mit verbindlichen Weisungen zur Neubeurteilung an eine Vorinstanz zurückzuweisen.

E.

Die Erbengemeinschaft B.________ (im Folgenden: die Beschwerdegegnerin) und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das ARE/TG hält an seinem Entscheid fest. Das DBU verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) erachtet den Betrieb der Beschwerdeführerin in der Landwirtschaftszone als zonenwidrig und beantragt die Abweisung der Beschwerde.

F.

In ihrer Replik vom 27. Mai 2015 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin erhebt verschiedene Verfahrensrügen.

2.1. Zunächst rügt sie eine Verletzung der Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV), weil das verwaltungsgerichtliche Urteil zu den Fragen der Zonenkonformität, der inneren Aufstockung und der Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung nicht bzw. nicht genügend begründet sei.

Das Verwaltungsgericht hat (in E. 2) die Voraussetzungen für die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone dargelegt, und anschliessend (in E. 3.1 bis 3.3) begründet, weshalb das streitige Bauvorhaben diese Voraussetzungen nicht erfülle. Zum Schluss erläuterte es (in E. 3.4) kurz, weshalb keine weitere Ausnahmebewilligung erteilt werden könne, sondern eine Planungspflicht bestehe. Damit hat es die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte in einer Weise dargelegt, die eine sachgerechte Anfechtung ermöglichen (vgl. BGE 124 II 146 E. 2a S. 149 f.). Ob die Begründung sachlich richtig und widerspruchsfrei ist, ist keine Frage der Begründungspflicht, sondern der materiellen Rechtsanwendung.

2.2. Unbegründet ist auch die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) durch eine für die Beschwerdeführerin völlig überraschende rechtliche Begründung, zu der sie vorgängig hätte angehört werden müssen. Das Verwaltungsgericht ist im Wesentlichen der Argumentation der Beschwerdegegnerin gefolgt, zu der sich die Beschwerdeführerin im Schriftenwechsel vor Verwaltungsgericht ausreichend äussern konnte.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat das Verwaltungsgericht den Bestand der bereits erteilten rechtskräftigen Ausnahmebewilligungen nicht in Frage gestellt, sondern erwähnte diese lediglich als Beleg für die Zonenwidrigkeit des Viehhandels und die Notwendigkeit einer planerischen Grundlage für weitere Bauten und Anlagen. Im Dispositiv des verwaltungsgerichtlichen Entscheids wurden nur der angefochtene Rekursentscheid des DBU und die Baubewilligung vom 16. September 2013 aufgehoben, die Streitgegenstand des Verfahrens bildeten. Damit erweist sich auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe den Streitgegenstand und damit seine funktionelle Zuständigkeit überschritten, als unbegründet.

3.

Materiellrechtlich ist in erster Linie streitig, ob die Kälberboxen, die 49 Kälbern Platz bieten, in der Landwirtschaftszone zonenkonform sind. Art. 16a RPG (SR 700) und Art. 34 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) unterscheiden zwischen bodenabhängiger und bodenunabhängiger landwirtschaftlicher Produktion: Bauten und Anlagen, die für die bodenabhängige Bewirtschaftung nötig sind (Art. 34 Abs. 4 RPV), sind grundsätzlich zonenkonform (Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 1 RPV), dagegen dürfen Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige Produktion nur im Rahmen der inneren Aufstockung (Art. 16a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 36 f . RPV) in einer gewöhnlichen Landwirtschaftszone errichtet werden (vgl. BGE 133 II 370 E. 4.2 S. 374; Urteil 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013 E. 2.4.3 und 2.4.4., in: ZBl 116/2015 S. 218; je mit Hinweisen).

3.1. Es ist unstreitig, dass die Kälbermast bodenunabhängig ist, da die Kälber mit Milchpulver bzw. Buttermilch gefüttert werden (vgl. Rekursentscheid DBU S. 6 f.). Zu prüfen ist daher, ob die dafür bestimmten Kälberbuchten im Rahmen der inneren Aufstockung (Art. 16a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 36 RPV) bewilligt werden können.

3.2. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die innere Aufstockung eine bodenabhängige Landwirtschaft voraussetze. Dies wird von der Beschwerdeführerin zu Unrecht bestritten: Wie bereits der Ausdruck "innere Aufstockung" zum Ausdruck bringt, geht es darum, einen überwiegend bodenabhängig geführten Betrieb mit Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu ergänzen (Botschaft des Bundesrats zu einer Teilrevision des RPG vom 22. Mai 1996, BBl 1996 III Ziff. 111.2 S. 517; BGE 129 II 413 E. 3.2 S. 415 f.). Auch wenn die Voraussetzungen für die innere Aufstockung durch verschiedene RPV-Revisionen gelockert worden sind, muss weiterhin eine bodenabhängige landwirtschaftliche Nutzung vorhanden sein, die aufgestockt werden kann. Davon gehen auch die Art. 36 f . RPV aus, welche das zulässige Mass der bodenunabhängigen Produktion bestimmen; diese muss gegenüber der bodenabhängigen Produktion eine untergeordnete Rolle einnehmen ( WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Art. 16a N. 19; ALEXANDER RUCH, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar RPG, Art. 16a RPG N. 43). Bauten und Anlagen für eine ausschliesslich oder überwiegend bodenunabhängige Produktion dürfen nur in vom Kanton in einem
Planungsverfahren dafür freigegebenen speziellen Landwirtschaftszonen erstellt werden ( RUCH, a.a.O., Art. 16 N. 23 und Art. 16a N. 10).

Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin eine bodenabhängige Landwirtschaft betreibt, die durch die bodenunabhängige Kälbermast ergänzt werden darf.

4.

Die landwirtschaftliche Bewirtschaftung setzt (vom Sonderfall der Bewirtschaftung naturnaher Flächen abgesehen) die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutztierhaltung voraus (Art. 34 Abs. 1 lit. a RPV und Art. 3 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 [Landwirtschaftsgesetz; LwG; SR 910.1]; gleichgestellt wird in Art. 3 Abs. 1 lit. b LwG die Aufbereitung, die Lagerung und der Verkauf der entsprechenden Erzeugnisse auf den Produktionsbetrieben). Als bodenabhängig gilt die Bewirtschaftung, wenn ein enger Bezug zum natürlichen Boden besteht; dies ist bei der Tierhaltung der Fall, wenn die Tiere im Wesentlichen auf der Grundlage der auf dem Betrieb produzierten Futtermittel ernährt werden (BGE 133 II 370 E. 4.2 S. 375).

4.1. Das Landwirtschaftsamt ging in seiner Stellungnahme davon aus, dass der Viehhandelsbetrieb der Beschwerdeführerin nicht unter den Begriff "Landwirtschaft" falle, weil die Tiere, die in den Stallungen stehen, nicht auf dem Betrieb aufgewachsen seien. Allerdings dürfe nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Tiere während ihres Aufenthalts täglich gefüttert und gemolken würden und es sich dabei ausschliesslich um Wiederkäuer und Raufutterverzehrer handle. Der Umschlagplatz eines Grossviehhandelsbetriebs stelle deshalb ein landwirtschaftliches Gewerbe dar, dessen Besonderheit darin bestehe, dass der Tierbestand täglich wechsle.

Das DBU fügte hinzu, dass die Beschwerdeführerin nicht nur Vieh handle, sondern gleichzeitig eine Milchwirtschaft betreibe; damit produziere sie verwertbare Erzeugnisse aus der Nutztierhaltung und betreibe insofern auch Landwirtschaft i.S.v. Art. 3 Abs. 1 lit. a LwG. Die hierfür benötigten Stallungen sowie die Anlagen für Futterlagerung und -aufbereitung seien in der Landwirtschaftszone als zonenkonform zu betrachten, sofern die Futtermittelbasis mit eigenem und gepachtetem Land belegt sei, zumindest im Rahmen der Voraussetzungen einer inneren Aufstockung gemäss Art. 36 RPV.

4.2. Das Verwaltungsgericht vertrat dagegen die Auffassung, dass es nicht möglich sei, zwischen Bauten und Anlagen für den Viehhandel einerseits und die Milchwirtschaft andererseits zu trennen. Im Gesuchsformular ARP sei ausdrücklich auf den Handel mit Kälbern hingewiesen worden. Aufgrund der maximalen Platzzahl von 146 Grossvieheinheiten (GVE) und dem deklarierten Handelsumfang von 1'600 Tieren pro Jahr (mit einer geplanten Erhöhung auf 2'000 Tiere) ergebe sich eine durchschnittliche Aufenthaltsdauer der Tiere von nur rund einem Monat. Das ARE/TG sei schon bei der Erteilung der Ausnahmebewilligung 2006 für den Händlerstall von einem intensiven Viehhandel ausgegangen. Milchwirtschaft und Kälberaufzucht seien ein notwendiges Nebenprodukt beim vorübergehenden Halten und Handeln mit Milchkühen.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Viehhandel nur dann als landwirtschaftliche Tätigkeit zu betrachten, wenn er als unmittelbare Folge des Futterbaus und der damit direkt verbundenen Tierhaltung betrieben wird. Hierzu zähle der Kauf von Jungtieren zur eigenen Aufzucht oder der Verkauf von selber grossgezogenen Tieren, was vorliegend zu verneinen sei. Das zonenwidrige Auktionszelt wie auch die zahlreichen Lastwagentransporte und der Publikumsverkehr sprächen gegen einen zur Hauptsache bodenabhängigen Betrieb und für einen industriell geführten (bodenunabhängigen) Tierhandelsgrossbetrieb. Daran vermöge auch nichts zu ändern, dass offenbar durch den - erst im Oktober 2013 erfolgten - Abschluss neuer Pachtverträge die Grundlagen für die Einstufung des Freihofs als landwirtschaftliches Gewerbe geschaffen werden sollten. Die Pachtverträge seien denn auch nur auf (vorerst) sechs Jahre abgeschlossen worden.

4.3. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, dass sie neben dem Viehhandel einen eigenen bodenabhängigen Milchbetrieb betreibe. Der Viehhandel spiele gegenüber dem Landwirtschaftsbetrieb nur eine untergeordnete Rolle, mit einem Anteil von nur 28 % am Bruttogewinn. Die streitigen Kälberbuchten dienten zu 80 % der Haltung von eigenen Kälbern und nur zu 20 % der Haltung von Kälbern von Handelskühen. Sie belegt allerdings diese Behauptung nicht. Insbesondere hat sie keine Unterlagen eingereicht, aus denen sich ergibt, dass sie eigene Milchkühe hält, die längerfristig im Betrieb verbleiben und nicht gehandelt werden. Die vorinstanzlich eingereichte Bestätigung der G.________ AG, wonach die Sparte Milch/ Landwirtschaft 72 % des Bruttogewinns erwirtschafte, gegenüber nur 28 % durch den Nutztierhandel, lässt die Kriterien für die Sparten-Aufteilung vermissen und ist ohnehin als Parteibehauptung zu werten. Die Beschwerdegegnerin vermag damit den vom Verwaltungsgericht festgestellten Sachverhalt nicht als offensichtlich unrichtig erscheinen zu lassen (Art. 105 Abs. 2 BGG). Für diesen spricht auch der Projektbeschrieb vom 6. August 2012, wonach sich der Betrieb durch einen grossen Viehwechsel auszeichne und ein dringender Bedarf an
neuen Tierplätzen für den Viehhandel bestehe, namentlich für den Tränkekälberhandel.
Mit dem Verwaltungsgericht ist daher davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin keine vom Viehhandel unabhängige Milchwirtschaft betreibt, sondern im Wesentlichen die beim Handel mit Milchkühen anfallende Milch verwertet.

5.

Im Folgenden ist zu prüfen, wie ein derartiger Betrieb zu qualifizieren ist.

5.1. In zwei Urteilen zu aArt. 16 RPG (in der bis zum 1. September 2000 geltenden Fassung) führte das Bundesgericht aus, dass der Viehhandel nur dann als landwirtschaftliche Tätigkeit betrachtet werden könne, wenn er als unmittelbare Folge des Futteranbaus und der damit direkt verbundenen Tierhaltung betrieben werde. Hierunter falle der Kauf von Jungtieren zur eigenen Aufzucht oder der Verkauf von selber grossgezogenen Tieren, immer unter der Voraussetzung eines genügenden betriebseigenen Futtermittelanbaus (Urteil 1A.67/1993 vom 18. Januar 1994 E. 3a, in: Blätter für Agrarrecht 1995 S. 34; Urteil A 406/81 vom 1. März 1982, in: Informationshefte BRP Nr. 4/82 S. 20 E. 5a).

PETER M. KELLER ( Neubauten in der Landwirtschaftszone, Diss. Bern 1987) hält fest, dass diese Voraussetzungen für landwirtschaftliche Betriebe regelmässig nur in untergeordnetem Rahmen und zudem ohne Bedarf an zusätzlichen oder grösseren Bauten zutreffen würden (S. 38). Betriebe, die zwar einen Bezug zur Landwirtschaft, aber keinen direkten Zusammenhang mit der Bodennutzung durch einen bestimmten Landwirtschaftsbetrieb aufwiesen (z.B. landwirtschaftliche Genossenschaften, Lagerungs-, Verarbeitungs- und Verwertungsbetriebe), seien nicht landwirtschaftlicher, sondern gewerblicher Natur; in aller Regel dienten sie auch einer Mehrzahl von Bauern (S. 39).

5.2. Seit der Teilrevision des RPG vom 20. März 1998 stellt der Gesetzgeber zwar für die Definition der Landwirtschaft nicht mehr auf die bodenabhängige Produktion, sondern nur noch auf die Erzeugung von pflanzlichen und tierischen Produkten ab (sog. Produktemodell, vgl. Botschaft 1996, BBl 1996 III 523 f.; Urteil 1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001 E. 4.2, in: ZBl 103/2002 S. 615; RDAF 2003 I S. 389; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16 RPG N. 12). Dagegen bleibt es dabei, dass Bauten und Anlagen (ausser in den Fällen von Art. 16a Abs. 2 und 3 RPG) in der Landwirtschaftszone nur zonenkonform sind, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung dienen (oben E. 3). Für die Definition der Bodenabhängigkeit kann daher weiterhin auf die bisherigen, zu aArt. 16 RPG entwickelten Abgrenzungskriterien abgestellt werden (Urteil 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013 E. 2.4.4, in: ZBl 116/2015 S. 218 mit Hinweisen).

Immerhin ist zu berücksichtigen, dass der Bundesrat in Art. 34 Abs. 2 lit. a und Art. 35 RPV vom einzelbetrieblichen Ansatz abgewichen ist (Urteil 1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001 E. 4.5, in: ZBl 103/2002 S. 615; RDAF 2003 I S. 389). Nach Art. 34 Abs. 2 RPV gelten Bauten und Anlagen, die der Aufbereitung, der Lagerung oder dem Verkauf landwirtschaftlicher oder gartenbaulicher Produkte dienen, als zonenkonform, wenn die Produkte in der Region und zu mehr als der Hälfte auf dem Standortbetrieb oder auf den in einer Produktionsgemeinschaft zusammengeschlossenen Betrieben erzeugt werden (lit. a). Zusätzlich wird verlangt, dass die Aufbereitung, die Lagerung oder der Verkauf nicht industriell-gewerblicher Art ist (lit. b) und der landwirtschaftliche oder gartenbauliche Charakter des Standortbetriebs gewahrt bleibt (lit. c). Damit ist stets eine einzelfallbezogene Gesamtwürdigung des Betriebs erforderlich (so auch Urteil 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013, E. 2.4.4, in: ZBl 116/2015 S. 218 mit Hinweisen).

5.3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Viehhandel sei bodenabhängig, weil die Tiere im Wesentlichen auf der Grundlage der auf dem Betrieb produzierten Futtermittel ernährt würden. Sie verweist hierfür auf den Rekursentscheid des DBU und die Stellungnahme des Landwirtschaftsamts Thurgau vom 8. Dezember 2013.

Beide Ämter haben jedoch die Futtergrundlage des Betriebs lediglich anhand der Trockensubstanzbilanz überprüft (mit einem Trockensubstanzpotenzial von 69 %). Dieses Kriterium dient jedoch lediglich der Prüfung, ob eine innere Aufstockung zulässig ist; die Bodenabhängigkeit eines Vorhabens kann damit nicht genügend beurteilt werden. Diese setzt vielmehr voraus, dass das von den Tieren benötigte Futter auch tatsächlich zum überwiegenden Teil auf dem Betrieb selbst produziert wird (BGE 133 II 370 E. 4.4 S. 376 f.). Damit ist die Bodenabhängigkeit des Betriebs nicht belegt, und zwar unabhängig davon, ob die neuen Pachtverträge zu berücksichtigen sind (wie die Beschwerdeführerin geltend macht) oder nicht.

5.4. Im Übrigen hat bereits das DBU festgehalten, dass die Tiere, die in den Stallungen stehen, nicht (auch nicht zur Hälfte) auf dem Betrieb aufgewachsen sind. Damit ist der Bezug zum (eigenen und zum gepachteten) Boden der Beschwerdeführerin nicht eng genug, um von einem bodenabhängigen Landwirtschaftsbetrieb auszugehen. Zwar müssen die Tiere während ihres kurzen Aufenthalts auf dem Betrieb täglich gefüttert und die Milchkühe gemolken werden. Der Boden ist aber für diese Betriebsform als Produktionsfaktor entbehrlich. Die Beschwerdeführerin hat denn auch in ihrem Projektbeschrieb vom 6. August 2012 selbst ausgeführt, dass es für sie sinnvoller sei, mit Landwirtschaftsbetrieben in der Umgebung zusammenzuarbeiten, um von diesen Futterbauprodukte zu beziehen und Hofdünger abzugeben, anstatt eigene landwirtschaftliche Nutzflächen zu bearbeiten. Ein Weidegang findet unstreitig nicht statt. Das Verwaltungsgericht durfte daher willkürfrei davon ausgehen, dass der Abschluss von Pachtverträgen im Oktober 2013 (per Anfang 2015) lediglich erfolgte, um die Anerkennung als landwirtschaftlichen Betrieb zu erreichen.
Schliesslich berücksichtigte das Verwaltungsgericht im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung auch die Intensität des Viehhandels (mit 1'600 bzw. künftig 2'000 Tieren pro Jahr), die dafür mittels Ausnahmebewilligungen errichteten Bauten und Anlagen wie auch die zahlreichen Lastwagentransporte und den Publikumsverkehr als Indiz gegen die Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone. Auch dies ist nicht zu beanstanden. Unter diesen Umständen ist die Qualifikation des Betriebs als bodenunabhängiger Grossgewerbebetrieb nicht zu beanstanden.

5.5. Fehlt es nach dem Gesagten an einem (ganz oder überwiegend) bodenunabhängigen landwirtschaftlichen Betrieb, kommt eine innere Aufstockung gemäss Art. 16a Abs. 2 RPG nicht in Betracht.

Ebenso wenig kann sich die Beschwerdeführerin auf Art. 24b Abs. 1bis RPG berufen, der die Ergänzung eines Landwirtschaftsbetriebs mit einem nichtlandwirtschaftlichen Gewerbebetrieb erlaubt (sog. kleingewerbliche Aufstockung). Geht man davon aus, dass die Kälberhaltung keine landwirtschaftliche, sondern eine gewerbliche Tätigkeit ist, so handelt es sich dennoch nicht um einen Nebenbetrieb i.S.v. Art. 40 Abs. 3 RPV, sondern der Kälberhandel bildet Teil des Viehhandels als Haupttätigkeit der Beschwerdeführerin. Dieses darf nicht mehr mittels Ausnahmebewilligungen erweitert werden (vgl. unten E. 6).

6.

Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass die Beschwerdeführerin seit Jahren einen zonenwidrigen Gewerbebetrieb führe, der nur dank grosszügiger Ausnahmebewilligungen realisiert werden konnte. Dazu wäre jedoch mindestens eine Intensiv-Landwirtschaftszone und von Anfang an eine Regelung auf der Planungsebene notwendig gewesen. Es gehe nicht an, weitere Bauten und Anlagen mittels Ausnahmebewilligung zu errichten.

6.1. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen nichts Substanzielles vor. Das Bestehen einer Planungspflicht lässt sich auch nicht ernsthaft in Frage stellen:

Wie aus den Akten hervorgeht, wurden der Beschwerdeführerin bzw. ihrem Rechtsvorgänger A.________ seit der Übernahme des Freihofs vor rund 10 Jahren bereits zahlreiche Ausnahmebewilligungen für den Viehhandel erteilt (1998: Ausdehnung des Kiesplatzes zur Schaffung eines Viehumschlagplatzes mit Mistwurf; 2001: befristete Ausnahmebewilligung für ein 20 x 20 m grosses Auktionszelt; 2006: Neubau eines 25 x 45 m grossen Anbindestalls mit Auktionshalle und Futterlager; 2010: zusätzliches Hochsilo und Futterrüstunterstand). Gemäss den Gesuchsunterlagen soll der Handel von heute 1'600 auf rund 2'000 Tiere pro Jahr ausgeweitet werden; ein weiteres Baugesuch vom 20. April 2013 für einen Laufstall, eine Remise und ein Wohnhaus für Betriebsleiter mit Familie und zwei Lehrlingszimmern ist beim DBU hängig).
Dieses Vorgehen, etappenweise einen zonenwidrigen Tierhandelsgrossbetrieb in der Landwirtschaftszone zu bewilligen, ist unzulässig. Erschwerend kommt hinzu, dass es sich um ein landschaftlich empfindliches Gebiet handelt: Der Freihof befindet sich in einem kantonalen Landschaftsentwicklungskonzept mit Vorrang Landschaft und dem Vernetzungskorridor Nr. 533, nur rund 600 m unterhalb vom Weiler Wertbühl, der gemäss ISOS als Weiler von nationaler Bedeutung eingestuft wurde, u.a. wegen der unverbauten Lage.

6.2. Unter diesen Umständen können ohne planerische Grundlage, die ein Gesamtkonzept voraussetzt, keine weiteren Bauten und Anlagen bewilligt werden. Es ist Sache der Vollzugsbehörde, die notwendigen Wiederherstellungsmassnahmen für die bereits errichteten, aber nicht (oder nur provisorisch) bewilligten Bauten und Anlagen anzuordnen.

Ob für den Viehhandelsbetrieb eine Intensivlandwirtschaftszone nach Art. 16a Abs. 3 RPG in Betracht kommt oder eine Bauzone (z.B. Gewerbe- oder Industriezone) erforderlich wäre, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden. Für die Ausscheidung beider Zonentypen wäre das Konzentrationsprinzip zu beachten (BGE 141 II 50 E. 2.5 S. 54).

7.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführerin hat die private Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Schönholzerswilen, dem Amt für Raumentwicklung, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Juni 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 16^a Edifici e impianti conformi alla zona agricola - 1 Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura. È fatta salva una descrizione più restrittiva della conformità alla zona ai sensi dell'articolo 16 capoverso 3.
¹	Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura. È fatta salva una descrizione più restrittiva della conformità alla zona ai sensi dell'articolo 16 capoverso 3.
^1bis	Edifici e impianti necessari alla produzione di energia a partire dalla biomassa, o necessari per impianti di compostaggio loro connessi, possono essere ammessi in un'azienda agricola in quanto conformi alla zona se la biomassa trattata è in stretto rapporto con l'agricoltura, nonché con l'azienda medesima. Le autorizzazioni sono vincolate alla condizione che tali edifici e impianti possano essere usati soltanto per lo scopo autorizzato. Il Consiglio federale disciplina i dettagli.38
²	Edifici e impianti che servono all'ampliamento interno di un'azienda agricola od orticola produttiva sono conformi alla zona. Il Consiglio federale disciplina i dettagli.39
³	Edifici e impianti che vanno al di là di un ampliamento interno dell'azienda possono essere ammessi in quanto conformi alla zona se sono situati in un territorio che il Cantone ha destinato a tal fine nella zona agricola mediante una procedura di pianificazione.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 34 cpv. 1-3 LPT)
¹	Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti se sono necessari alla coltivazione dipendente dal suolo o all'ampliamento interno oppure - nei territori giusta l'articolo 16a capoverso 3 LPT - a una coltivazione che va al di là di un ampliamento interno, e se sono utilizzati per:
^a	la produzione di derrate che si prestano alla consumazione o alla trasformazione derivanti dalla coltivazione vegetale e dalla tenuta di animali da reddito;
^b	la coltivazione di superfici vicine allo stato naturale.
²	Sono inoltre conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti destinati alla preparazione, all'immagazzinamento o alla vendita di prodotti agricoli o orticoli se:
^a	i prodotti sono coltivati nella regione e oltre la metà nell'azienda d'ubicazione o nelle aziende riunite in una comunità di produzione;
^b	la preparazione, l'immagazzinamento o la vendita non sono di carattere industriale-commerciale; e
^c	il carattere agricolo o orticolo dell'azienda d'ubicazione resta immutato.
³	Sono infine conformi alla zona agricola gli edifici destinati al fabbisogno abitativo indispensabile per la gestione della relativa azienda agricola compreso quello della generazione che si ritira dalla vita attiva.
⁴	L'autorizzazione va rilasciata soltanto se:
^a	l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione;
^b	all'edificio o all'impianto non si oppongono interessi preponderanti nell'ubicazione prevista; e
^c	l'esistenza dell'impresa è prevedibile a lungo termine.
⁵	Gli edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo non sono considerati conformi alla zona agricola.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 34 cpv. 1-3 LPT)
¹	Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti se sono necessari alla coltivazione dipendente dal suolo o all'ampliamento interno oppure - nei territori giusta l'articolo 16a capoverso 3 LPT - a una coltivazione che va al di là di un ampliamento interno, e se sono utilizzati per:
^a	la produzione di derrate che si prestano alla consumazione o alla trasformazione derivanti dalla coltivazione vegetale e dalla tenuta di animali da reddito;
^b	la coltivazione di superfici vicine allo stato naturale.
²	Sono inoltre conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti destinati alla preparazione, all'immagazzinamento o alla vendita di prodotti agricoli o orticoli se:
^a	i prodotti sono coltivati nella regione e oltre la metà nell'azienda d'ubicazione o nelle aziende riunite in una comunità di produzione;
^b	la preparazione, l'immagazzinamento o la vendita non sono di carattere industriale-commerciale; e
^c	il carattere agricolo o orticolo dell'azienda d'ubicazione resta immutato.
³	Sono infine conformi alla zona agricola gli edifici destinati al fabbisogno abitativo indispensabile per la gestione della relativa azienda agricola compreso quello della generazione che si ritira dalla vita attiva.
⁴	L'autorizzazione va rilasciata soltanto se:
^a	l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione;
^b	all'edificio o all'impianto non si oppongono interessi preponderanti nell'ubicazione prevista; e
^c	l'esistenza dell'impresa è prevedibile a lungo termine.
⁵	Gli edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo non sono considerati conformi alla zona agricola.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 36 Ampliamenti interni nell'ambito della tenuta di animali
¹	È considerata ampliamento interno (art. 16a cpv. 2 LPT) la costruzione di edifici e impianti per la tenuta di animali non dipendente dal suolo se:39
^a	il contributo di copertura della produzione non dipendente dal suolo è inferiore a quello della produzione dipendente dal suolo;
^b	il potenziale di sostanza secca derivante dalla coltivazione vegetale corrisponde a una quota di almeno 70 per cento del fabbisogno di sostanza secca dell'effettivo di animali.
²	La comparazione secondo il contributo di copertura e quella secondo la sostanza secca vanno effettuate in base a valori standard. Ove valori standard non fossero disponibili, occorre utilizzare dati per il calcolo comparabili.
³	Se il criterio che si fonda sul contributo di copertura sfocia in un potenziale d'ampliamento interno più alto rispetto al criterio che si fonda sulla sostanza secca, va coperto in ogni caso almeno il 50 per cento del fabbisogno di sostanza secca dell'effettivo di animali.

SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 3 Definizione e campo d'applicazione - 1 L'agricoltura comprende:
¹	L'agricoltura comprende:
^a	la produzione di prodotti valorizzabili derivanti dalla coltivazione vegetale e dalla tenuta di animali da reddito;
^b	la lavorazione, l'immagazzinamento e la vendita dei prodotti nell'azienda di produzione.
^c	lo sfruttamento di superfici vicine all'ambiente naturale.
^1bis	I provvedimenti dei titoli quinto e sesto si applicano alle attività affini all'agricoltura. Essi presuppongono un'attività di cui al capoverso 1 lettere a-c.12
²	All'orticoltura esercitata a titolo professionale si applicano i provvedimenti del capitolo 1 del titolo secondo come pure quelli dei titoli dal quinto al settimo.13
³	I provvedimenti del capitolo 1 del titolo secondo, del titolo quinto e del capitolo 2 del titolo settimo si applicano alla pesca professionale e alla piscicoltura.
⁴	All'apicoltura si applicano i provvedimenti del capitolo 1 del titolo secondo, del titolo sesto e del capitolo 2 del titolo settimo.14

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 16 Zone agricole - 1 Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono:
¹	Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono:
^a	i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura;
^b	i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura.
²	Per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.
³	Nelle loro pianificazioni, i Cantoni tengono conto in maniera adeguata delle diverse funzioni della zona agricola.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 35 Costruzioni di stalle in comune - Gli edifici e gli impianti per la tenuta di animali, di proprietà esclusiva di una persona fisica, possono essere costruiti in comune per più aziende se:
^a	le aziende costituiscono una comunità aziendale o una comunità aziendale settoriale riconosciuta dal servizio cantonale competente;
^b	alla domanda è accluso il contratto che istituisce la comunità firmata da tutti i membri; e
^c	il contratto che istituisce la comunità al momento dell'autorizzazione a costruire è ancora valido per almeno dieci anni.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24^b Aziende accessorie non agricole fuori delle zone edificabili - 1 Se un'azienda agricola ai sensi della legge federale del 4 ottobre 199152 sul diritto fondiario rurale non può sussistere senza un reddito supplementare, è possibile autorizzare lavori di trasformazione degli edifici e degli impianti esistenti per installare un'azienda accessoria affine non agricola.53 Il requisito giusta l'articolo 24 lettera a non dev'essere soddisfatto.
¹	Se un'azienda agricola ai sensi della legge federale del 4 ottobre 199152 sul diritto fondiario rurale non può sussistere senza un reddito supplementare, è possibile autorizzare lavori di trasformazione degli edifici e degli impianti esistenti per installare un'azienda accessoria affine non agricola.53 Il requisito giusta l'articolo 24 lettera a non dev'essere soddisfatto.
^1bis	Indipendentemente dalla necessità di un reddito supplementare possono essere autorizzate aziende accessorie con uno stretto legame materiale con l'azienda agricola; in tal caso possono essere ammessi ampliamenti di modeste dimensioni, purché negli edifici e impianti esistenti non vi sia sufficiente spazio a disposizione.54
^1ter	Nei centri dell'azienda a uso temporaneo, i provvedimenti edilizi possono essere autorizzati soltanto negli edifici e impianti esistenti e soltanto per aziende agroturistiche accessorie.55
^1quater	Per evitare distorsioni della concorrenza, le aziende accessorie non agricole devono soddisfare i requisiti legali e le condizioni quadro previsti per le aziende commerciali che si trovano in situazioni paragonabili nelle zone edificabili.56
²	L'azienda accessoria può essere diretta soltanto dal gestore dell'azienda agricola oppure dal suo coniuge o partner convivente. L'assunzione di personale impiegato principalmente o esclusivamente nell'azienda accessoria è permessa soltanto per le aziende accessorie di cui al capoverso 1bis. In ogni caso, il lavoro prestato in questo settore dell'azienda deve essere svolto principalmente dalla famiglia del gestore.57
³	L'esistenza dell'azienda accessoria è menzionata nel registro fondiario.
⁴	Le aziende accessorie non agricole costituiscono parte integrante dell'azienda agricola e soggiacciono al divieto di divisione materiale e di frazionamento a tenore degli articoli 58-60 della legge federale del 4 ottobre 199158 sul diritto fondiario rurale.
⁵	Le disposizioni della legge federale sul diritto fondiario rurale concernenti le aziende accessorie non agricole non sono applicabili alle aziende accessorie di cui al presente articolo.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 40 LPT)
¹	L'autorizzazione per un'azienda accessoria non agricola presuppone che:
^a	l'azienda accessoria si trovi all'interno del nucleo dell'azienda agricola;
^b	l'azienda accessoria sia tale da garantire che l'utilizzazione dell'azienda agricola rimanga assicurata;
^c	il carattere di azienda agricola rimanga essenzialmente immutato;
^d	l'azienda agricola di ubicazione sia un'azienda ai sensi dell'articolo 5 o 7 della legge federale del 4 ottobre 199146 sul diritto fondiario rurale.
²	La necessità di un reddito supplementare (art. 24b cpv. 1 LPT) dev'essere comprovata mediante un piano aziendale.
³	Sono considerate aziende accessorie con uno stretto legame materiale con l'azienda agricola in particolare:
^a	le offerte agrituristiche quali ristorazione in fattoria, pernottamento sulla paglia, affitto di stanze nella fattoria, bagni di fieno;
^b	le offerte socio-terapeutiche e pedagogiche nelle quali la vita e, nella misura del possibile, il lavoro in fattoria sono una parte fondamentale della terapia.
⁴	Se negli edifici e impianti esistenti non c'è spazio disponibile o sufficiente per l'avviamento di un'azienda accessoria non agricola secondo l'articolo 24b capoverso 1bis LPT, possono essere autorizzate costruzioni annesse o mobiliari fino a una superficie di 100 m2.
⁵	L'autorizzazione viene a cadere se le condizioni di autorizzazione secondo l'articolo 24b LPT non sono più adempiute. L'autorità competente lo stabilisce mediante decisione. Su richiesta, occorre decidere, nell'ambito di una nuova procedura di autorizzazione, se l'azienda accessoria non agricola può essere autorizzata ai sensi di un'altra disposizione.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.