1C_71/2015 - 2015-06-23 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_71/2015

Urteil vom 23. Juni 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Franz A. Wolf,

gegen

Erbengemeinschaft B.________, bestehend aus:

1. C.B.________,
2. D.B.________,
3. E.B.________,
4. F.B.________,
Beschwerdegegner, alle vier vertreten durch Rechtsanwalt Adrian Rufener,

Politische Gemeinde Schönholzerswilen,
handelnd durch den Gemeinderat Schönholzerswilen,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Thurgau,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau.

Gegenstand
Baubewilligung ausserhalb der Bauzone,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 17. Dezember 2014 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Thurgau.

Sachverhalt:

A.

Die A.________ AG ist Eigentümerin der Liegenschaft Nr. 580 (Freihof) in der Landwirtschaftszone von Schönholzerswilen. In den Jahren 1998 bis 2006 wurden ihr (bzw. ihrem Rechtsvorgänger A.________) mehrere Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen im Zusammenhang mit dem Viehhandel erteilt.

B.

Am 20. September 2010 erteilte das Amt für Raumentwicklung des Kantons Thurgau (ARE/TG) eine weitere Ausnahmebewilligung für den Neubau eines Hochsilos mit Futterrüstunterstand; das Projekt wurde am 20. Oktober 2010 von der Gemeinde bewilligt und die Baubewilligung am 17. September 2012 verlängert.

Nachdem bei einer Kontrolle Abweichungen vom bewilligten Projekt festgestellt worden waren, reichte die A.________ AG ein Projektänderungsgesuch "Neubau Futterrüstunterstand, neu mit Kälberbuchten" ein. Dagegen erhob die Erbengemeinschaft B.________, Eigentümerin der benachbarten Liegenschaft Nr. 2186, Einsprache.

Mit Entscheid vom 3. September 2013 erachtete das ARE/TG das Bauvorhaben als zonenkonform. Am 16. September 2013 bewilligte der Gemeinderat Schönholzerswilen das Projekt und wies die Einsprache ab.

C.

Dagegen erhob die Erbengemeinschaft B.________ am 26. September 2013 zunächst Rekurs an das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau (DBU). Gegen den abweisenden Rekursentscheid vom 26. Mai 2014 gelangte sie mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau. Dieses hiess die Beschwerde am 17. Dezember 2014 gut und hob den Rekursentscheid samt der Baubewilligung vom 16. September 2013 auf.

D.

Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat die A.________ AG am 29. Januar 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung sei zu erteilen. Eventualiter sei die Sache mit verbindlichen Weisungen zur Neubeurteilung an eine Vorinstanz zurückzuweisen.

E.

Die Erbengemeinschaft B.________ (im Folgenden: die Beschwerdegegnerin) und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das ARE/TG hält an seinem Entscheid fest. Das DBU verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) erachtet den Betrieb der Beschwerdeführerin in der Landwirtschaftszone als zonenwidrig und beantragt die Abweisung der Beschwerde.

F.

In ihrer Replik vom 27. Mai 2015 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin erhebt verschiedene Verfahrensrügen.

2.1. Zunächst rügt sie eine Verletzung der Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV), weil das verwaltungsgerichtliche Urteil zu den Fragen der Zonenkonformität, der inneren Aufstockung und der Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung nicht bzw. nicht genügend begründet sei.

Das Verwaltungsgericht hat (in E. 2) die Voraussetzungen für die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone dargelegt, und anschliessend (in E. 3.1 bis 3.3) begründet, weshalb das streitige Bauvorhaben diese Voraussetzungen nicht erfülle. Zum Schluss erläuterte es (in E. 3.4) kurz, weshalb keine weitere Ausnahmebewilligung erteilt werden könne, sondern eine Planungspflicht bestehe. Damit hat es die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte in einer Weise dargelegt, die eine sachgerechte Anfechtung ermöglichen (vgl. BGE 124 II 146 E. 2a S. 149 f.). Ob die Begründung sachlich richtig und widerspruchsfrei ist, ist keine Frage der Begründungspflicht, sondern der materiellen Rechtsanwendung.

2.2. Unbegründet ist auch die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) durch eine für die Beschwerdeführerin völlig überraschende rechtliche Begründung, zu der sie vorgängig hätte angehört werden müssen. Das Verwaltungsgericht ist im Wesentlichen der Argumentation der Beschwerdegegnerin gefolgt, zu der sich die Beschwerdeführerin im Schriftenwechsel vor Verwaltungsgericht ausreichend äussern konnte.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat das Verwaltungsgericht den Bestand der bereits erteilten rechtskräftigen Ausnahmebewilligungen nicht in Frage gestellt, sondern erwähnte diese lediglich als Beleg für die Zonenwidrigkeit des Viehhandels und die Notwendigkeit einer planerischen Grundlage für weitere Bauten und Anlagen. Im Dispositiv des verwaltungsgerichtlichen Entscheids wurden nur der angefochtene Rekursentscheid des DBU und die Baubewilligung vom 16. September 2013 aufgehoben, die Streitgegenstand des Verfahrens bildeten. Damit erweist sich auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe den Streitgegenstand und damit seine funktionelle Zuständigkeit überschritten, als unbegründet.

3.

Materiellrechtlich ist in erster Linie streitig, ob die Kälberboxen, die 49 Kälbern Platz bieten, in der Landwirtschaftszone zonenkonform sind. Art. 16a RPG (SR 700) und Art. 34 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) unterscheiden zwischen bodenabhängiger und bodenunabhängiger landwirtschaftlicher Produktion: Bauten und Anlagen, die für die bodenabhängige Bewirtschaftung nötig sind (Art. 34 Abs. 4 RPV), sind grundsätzlich zonenkonform (Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 1 RPV), dagegen dürfen Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige Produktion nur im Rahmen der inneren Aufstockung (Art. 16a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 36 f . RPV) in einer gewöhnlichen Landwirtschaftszone errichtet werden (vgl. BGE 133 II 370 E. 4.2 S. 374; Urteil 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013 E. 2.4.3 und 2.4.4., in: ZBl 116/2015 S. 218; je mit Hinweisen).

3.1. Es ist unstreitig, dass die Kälbermast bodenunabhängig ist, da die Kälber mit Milchpulver bzw. Buttermilch gefüttert werden (vgl. Rekursentscheid DBU S. 6 f.). Zu prüfen ist daher, ob die dafür bestimmten Kälberbuchten im Rahmen der inneren Aufstockung (Art. 16a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 36 RPV) bewilligt werden können.

3.2. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die innere Aufstockung eine bodenabhängige Landwirtschaft voraussetze. Dies wird von der Beschwerdeführerin zu Unrecht bestritten: Wie bereits der Ausdruck "innere Aufstockung" zum Ausdruck bringt, geht es darum, einen überwiegend bodenabhängig geführten Betrieb mit Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu ergänzen (Botschaft des Bundesrats zu einer Teilrevision des RPG vom 22. Mai 1996, BBl 1996 III Ziff. 111.2 S. 517; BGE 129 II 413 E. 3.2 S. 415 f.). Auch wenn die Voraussetzungen für die innere Aufstockung durch verschiedene RPV-Revisionen gelockert worden sind, muss weiterhin eine bodenabhängige landwirtschaftliche Nutzung vorhanden sein, die aufgestockt werden kann. Davon gehen auch die Art. 36 f . RPV aus, welche das zulässige Mass der bodenunabhängigen Produktion bestimmen; diese muss gegenüber der bodenabhängigen Produktion eine untergeordnete Rolle einnehmen ( WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Art. 16a N. 19; ALEXANDER RUCH, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar RPG, Art. 16a RPG N. 43). Bauten und Anlagen für eine ausschliesslich oder überwiegend bodenunabhängige Produktion dürfen nur in vom Kanton in einem
Planungsverfahren dafür freigegebenen speziellen Landwirtschaftszonen erstellt werden ( RUCH, a.a.O., Art. 16 N. 23 und Art. 16a N. 10).

Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin eine bodenabhängige Landwirtschaft betreibt, die durch die bodenunabhängige Kälbermast ergänzt werden darf.

4.

Die landwirtschaftliche Bewirtschaftung setzt (vom Sonderfall der Bewirtschaftung naturnaher Flächen abgesehen) die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutztierhaltung voraus (Art. 34 Abs. 1 lit. a RPV und Art. 3 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 [Landwirtschaftsgesetz; LwG; SR 910.1]; gleichgestellt wird in Art. 3 Abs. 1 lit. b LwG die Aufbereitung, die Lagerung und der Verkauf der entsprechenden Erzeugnisse auf den Produktionsbetrieben). Als bodenabhängig gilt die Bewirtschaftung, wenn ein enger Bezug zum natürlichen Boden besteht; dies ist bei der Tierhaltung der Fall, wenn die Tiere im Wesentlichen auf der Grundlage der auf dem Betrieb produzierten Futtermittel ernährt werden (BGE 133 II 370 E. 4.2 S. 375).

4.1. Das Landwirtschaftsamt ging in seiner Stellungnahme davon aus, dass der Viehhandelsbetrieb der Beschwerdeführerin nicht unter den Begriff "Landwirtschaft" falle, weil die Tiere, die in den Stallungen stehen, nicht auf dem Betrieb aufgewachsen seien. Allerdings dürfe nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Tiere während ihres Aufenthalts täglich gefüttert und gemolken würden und es sich dabei ausschliesslich um Wiederkäuer und Raufutterverzehrer handle. Der Umschlagplatz eines Grossviehhandelsbetriebs stelle deshalb ein landwirtschaftliches Gewerbe dar, dessen Besonderheit darin bestehe, dass der Tierbestand täglich wechsle.

Das DBU fügte hinzu, dass die Beschwerdeführerin nicht nur Vieh handle, sondern gleichzeitig eine Milchwirtschaft betreibe; damit produziere sie verwertbare Erzeugnisse aus der Nutztierhaltung und betreibe insofern auch Landwirtschaft i.S.v. Art. 3 Abs. 1 lit. a LwG. Die hierfür benötigten Stallungen sowie die Anlagen für Futterlagerung und -aufbereitung seien in der Landwirtschaftszone als zonenkonform zu betrachten, sofern die Futtermittelbasis mit eigenem und gepachtetem Land belegt sei, zumindest im Rahmen der Voraussetzungen einer inneren Aufstockung gemäss Art. 36 RPV.

4.2. Das Verwaltungsgericht vertrat dagegen die Auffassung, dass es nicht möglich sei, zwischen Bauten und Anlagen für den Viehhandel einerseits und die Milchwirtschaft andererseits zu trennen. Im Gesuchsformular ARP sei ausdrücklich auf den Handel mit Kälbern hingewiesen worden. Aufgrund der maximalen Platzzahl von 146 Grossvieheinheiten (GVE) und dem deklarierten Handelsumfang von 1'600 Tieren pro Jahr (mit einer geplanten Erhöhung auf 2'000 Tiere) ergebe sich eine durchschnittliche Aufenthaltsdauer der Tiere von nur rund einem Monat. Das ARE/TG sei schon bei der Erteilung der Ausnahmebewilligung 2006 für den Händlerstall von einem intensiven Viehhandel ausgegangen. Milchwirtschaft und Kälberaufzucht seien ein notwendiges Nebenprodukt beim vorübergehenden Halten und Handeln mit Milchkühen.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Viehhandel nur dann als landwirtschaftliche Tätigkeit zu betrachten, wenn er als unmittelbare Folge des Futterbaus und der damit direkt verbundenen Tierhaltung betrieben wird. Hierzu zähle der Kauf von Jungtieren zur eigenen Aufzucht oder der Verkauf von selber grossgezogenen Tieren, was vorliegend zu verneinen sei. Das zonenwidrige Auktionszelt wie auch die zahlreichen Lastwagentransporte und der Publikumsverkehr sprächen gegen einen zur Hauptsache bodenabhängigen Betrieb und für einen industriell geführten (bodenunabhängigen) Tierhandelsgrossbetrieb. Daran vermöge auch nichts zu ändern, dass offenbar durch den - erst im Oktober 2013 erfolgten - Abschluss neuer Pachtverträge die Grundlagen für die Einstufung des Freihofs als landwirtschaftliches Gewerbe geschaffen werden sollten. Die Pachtverträge seien denn auch nur auf (vorerst) sechs Jahre abgeschlossen worden.

4.3. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, dass sie neben dem Viehhandel einen eigenen bodenabhängigen Milchbetrieb betreibe. Der Viehhandel spiele gegenüber dem Landwirtschaftsbetrieb nur eine untergeordnete Rolle, mit einem Anteil von nur 28 % am Bruttogewinn. Die streitigen Kälberbuchten dienten zu 80 % der Haltung von eigenen Kälbern und nur zu 20 % der Haltung von Kälbern von Handelskühen. Sie belegt allerdings diese Behauptung nicht. Insbesondere hat sie keine Unterlagen eingereicht, aus denen sich ergibt, dass sie eigene Milchkühe hält, die längerfristig im Betrieb verbleiben und nicht gehandelt werden. Die vorinstanzlich eingereichte Bestätigung der G.________ AG, wonach die Sparte Milch/ Landwirtschaft 72 % des Bruttogewinns erwirtschafte, gegenüber nur 28 % durch den Nutztierhandel, lässt die Kriterien für die Sparten-Aufteilung vermissen und ist ohnehin als Parteibehauptung zu werten. Die Beschwerdegegnerin vermag damit den vom Verwaltungsgericht festgestellten Sachverhalt nicht als offensichtlich unrichtig erscheinen zu lassen (Art. 105 Abs. 2 BGG). Für diesen spricht auch der Projektbeschrieb vom 6. August 2012, wonach sich der Betrieb durch einen grossen Viehwechsel auszeichne und ein dringender Bedarf an
neuen Tierplätzen für den Viehhandel bestehe, namentlich für den Tränkekälberhandel.
Mit dem Verwaltungsgericht ist daher davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin keine vom Viehhandel unabhängige Milchwirtschaft betreibt, sondern im Wesentlichen die beim Handel mit Milchkühen anfallende Milch verwertet.

5.

Im Folgenden ist zu prüfen, wie ein derartiger Betrieb zu qualifizieren ist.

5.1. In zwei Urteilen zu aArt. 16 RPG (in der bis zum 1. September 2000 geltenden Fassung) führte das Bundesgericht aus, dass der Viehhandel nur dann als landwirtschaftliche Tätigkeit betrachtet werden könne, wenn er als unmittelbare Folge des Futteranbaus und der damit direkt verbundenen Tierhaltung betrieben werde. Hierunter falle der Kauf von Jungtieren zur eigenen Aufzucht oder der Verkauf von selber grossgezogenen Tieren, immer unter der Voraussetzung eines genügenden betriebseigenen Futtermittelanbaus (Urteil 1A.67/1993 vom 18. Januar 1994 E. 3a, in: Blätter für Agrarrecht 1995 S. 34; Urteil A 406/81 vom 1. März 1982, in: Informationshefte BRP Nr. 4/82 S. 20 E. 5a).

PETER M. KELLER ( Neubauten in der Landwirtschaftszone, Diss. Bern 1987) hält fest, dass diese Voraussetzungen für landwirtschaftliche Betriebe regelmässig nur in untergeordnetem Rahmen und zudem ohne Bedarf an zusätzlichen oder grösseren Bauten zutreffen würden (S. 38). Betriebe, die zwar einen Bezug zur Landwirtschaft, aber keinen direkten Zusammenhang mit der Bodennutzung durch einen bestimmten Landwirtschaftsbetrieb aufwiesen (z.B. landwirtschaftliche Genossenschaften, Lagerungs-, Verarbeitungs- und Verwertungsbetriebe), seien nicht landwirtschaftlicher, sondern gewerblicher Natur; in aller Regel dienten sie auch einer Mehrzahl von Bauern (S. 39).

5.2. Seit der Teilrevision des RPG vom 20. März 1998 stellt der Gesetzgeber zwar für die Definition der Landwirtschaft nicht mehr auf die bodenabhängige Produktion, sondern nur noch auf die Erzeugung von pflanzlichen und tierischen Produkten ab (sog. Produktemodell, vgl. Botschaft 1996, BBl 1996 III 523 f.; Urteil 1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001 E. 4.2, in: ZBl 103/2002 S. 615; RDAF 2003 I S. 389; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16 RPG N. 12). Dagegen bleibt es dabei, dass Bauten und Anlagen (ausser in den Fällen von Art. 16a Abs. 2 und 3 RPG) in der Landwirtschaftszone nur zonenkonform sind, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung dienen (oben E. 3). Für die Definition der Bodenabhängigkeit kann daher weiterhin auf die bisherigen, zu aArt. 16 RPG entwickelten Abgrenzungskriterien abgestellt werden (Urteil 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013 E. 2.4.4, in: ZBl 116/2015 S. 218 mit Hinweisen).

Immerhin ist zu berücksichtigen, dass der Bundesrat in Art. 34 Abs. 2 lit. a und Art. 35 RPV vom einzelbetrieblichen Ansatz abgewichen ist (Urteil 1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001 E. 4.5, in: ZBl 103/2002 S. 615; RDAF 2003 I S. 389). Nach Art. 34 Abs. 2 RPV gelten Bauten und Anlagen, die der Aufbereitung, der Lagerung oder dem Verkauf landwirtschaftlicher oder gartenbaulicher Produkte dienen, als zonenkonform, wenn die Produkte in der Region und zu mehr als der Hälfte auf dem Standortbetrieb oder auf den in einer Produktionsgemeinschaft zusammengeschlossenen Betrieben erzeugt werden (lit. a). Zusätzlich wird verlangt, dass die Aufbereitung, die Lagerung oder der Verkauf nicht industriell-gewerblicher Art ist (lit. b) und der landwirtschaftliche oder gartenbauliche Charakter des Standortbetriebs gewahrt bleibt (lit. c). Damit ist stets eine einzelfallbezogene Gesamtwürdigung des Betriebs erforderlich (so auch Urteil 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013, E. 2.4.4, in: ZBl 116/2015 S. 218 mit Hinweisen).

5.3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Viehhandel sei bodenabhängig, weil die Tiere im Wesentlichen auf der Grundlage der auf dem Betrieb produzierten Futtermittel ernährt würden. Sie verweist hierfür auf den Rekursentscheid des DBU und die Stellungnahme des Landwirtschaftsamts Thurgau vom 8. Dezember 2013.

Beide Ämter haben jedoch die Futtergrundlage des Betriebs lediglich anhand der Trockensubstanzbilanz überprüft (mit einem Trockensubstanzpotenzial von 69 %). Dieses Kriterium dient jedoch lediglich der Prüfung, ob eine innere Aufstockung zulässig ist; die Bodenabhängigkeit eines Vorhabens kann damit nicht genügend beurteilt werden. Diese setzt vielmehr voraus, dass das von den Tieren benötigte Futter auch tatsächlich zum überwiegenden Teil auf dem Betrieb selbst produziert wird (BGE 133 II 370 E. 4.4 S. 376 f.). Damit ist die Bodenabhängigkeit des Betriebs nicht belegt, und zwar unabhängig davon, ob die neuen Pachtverträge zu berücksichtigen sind (wie die Beschwerdeführerin geltend macht) oder nicht.

5.4. Im Übrigen hat bereits das DBU festgehalten, dass die Tiere, die in den Stallungen stehen, nicht (auch nicht zur Hälfte) auf dem Betrieb aufgewachsen sind. Damit ist der Bezug zum (eigenen und zum gepachteten) Boden der Beschwerdeführerin nicht eng genug, um von einem bodenabhängigen Landwirtschaftsbetrieb auszugehen. Zwar müssen die Tiere während ihres kurzen Aufenthalts auf dem Betrieb täglich gefüttert und die Milchkühe gemolken werden. Der Boden ist aber für diese Betriebsform als Produktionsfaktor entbehrlich. Die Beschwerdeführerin hat denn auch in ihrem Projektbeschrieb vom 6. August 2012 selbst ausgeführt, dass es für sie sinnvoller sei, mit Landwirtschaftsbetrieben in der Umgebung zusammenzuarbeiten, um von diesen Futterbauprodukte zu beziehen und Hofdünger abzugeben, anstatt eigene landwirtschaftliche Nutzflächen zu bearbeiten. Ein Weidegang findet unstreitig nicht statt. Das Verwaltungsgericht durfte daher willkürfrei davon ausgehen, dass der Abschluss von Pachtverträgen im Oktober 2013 (per Anfang 2015) lediglich erfolgte, um die Anerkennung als landwirtschaftlichen Betrieb zu erreichen.
Schliesslich berücksichtigte das Verwaltungsgericht im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung auch die Intensität des Viehhandels (mit 1'600 bzw. künftig 2'000 Tieren pro Jahr), die dafür mittels Ausnahmebewilligungen errichteten Bauten und Anlagen wie auch die zahlreichen Lastwagentransporte und den Publikumsverkehr als Indiz gegen die Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone. Auch dies ist nicht zu beanstanden. Unter diesen Umständen ist die Qualifikation des Betriebs als bodenunabhängiger Grossgewerbebetrieb nicht zu beanstanden.

5.5. Fehlt es nach dem Gesagten an einem (ganz oder überwiegend) bodenunabhängigen landwirtschaftlichen Betrieb, kommt eine innere Aufstockung gemäss Art. 16a Abs. 2 RPG nicht in Betracht.

Ebenso wenig kann sich die Beschwerdeführerin auf Art. 24b Abs. 1bis RPG berufen, der die Ergänzung eines Landwirtschaftsbetriebs mit einem nichtlandwirtschaftlichen Gewerbebetrieb erlaubt (sog. kleingewerbliche Aufstockung). Geht man davon aus, dass die Kälberhaltung keine landwirtschaftliche, sondern eine gewerbliche Tätigkeit ist, so handelt es sich dennoch nicht um einen Nebenbetrieb i.S.v. Art. 40 Abs. 3 RPV, sondern der Kälberhandel bildet Teil des Viehhandels als Haupttätigkeit der Beschwerdeführerin. Dieses darf nicht mehr mittels Ausnahmebewilligungen erweitert werden (vgl. unten E. 6).

6.

Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass die Beschwerdeführerin seit Jahren einen zonenwidrigen Gewerbebetrieb führe, der nur dank grosszügiger Ausnahmebewilligungen realisiert werden konnte. Dazu wäre jedoch mindestens eine Intensiv-Landwirtschaftszone und von Anfang an eine Regelung auf der Planungsebene notwendig gewesen. Es gehe nicht an, weitere Bauten und Anlagen mittels Ausnahmebewilligung zu errichten.

6.1. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen nichts Substanzielles vor. Das Bestehen einer Planungspflicht lässt sich auch nicht ernsthaft in Frage stellen:

Wie aus den Akten hervorgeht, wurden der Beschwerdeführerin bzw. ihrem Rechtsvorgänger A.________ seit der Übernahme des Freihofs vor rund 10 Jahren bereits zahlreiche Ausnahmebewilligungen für den Viehhandel erteilt (1998: Ausdehnung des Kiesplatzes zur Schaffung eines Viehumschlagplatzes mit Mistwurf; 2001: befristete Ausnahmebewilligung für ein 20 x 20 m grosses Auktionszelt; 2006: Neubau eines 25 x 45 m grossen Anbindestalls mit Auktionshalle und Futterlager; 2010: zusätzliches Hochsilo und Futterrüstunterstand). Gemäss den Gesuchsunterlagen soll der Handel von heute 1'600 auf rund 2'000 Tiere pro Jahr ausgeweitet werden; ein weiteres Baugesuch vom 20. April 2013 für einen Laufstall, eine Remise und ein Wohnhaus für Betriebsleiter mit Familie und zwei Lehrlingszimmern ist beim DBU hängig).
Dieses Vorgehen, etappenweise einen zonenwidrigen Tierhandelsgrossbetrieb in der Landwirtschaftszone zu bewilligen, ist unzulässig. Erschwerend kommt hinzu, dass es sich um ein landschaftlich empfindliches Gebiet handelt: Der Freihof befindet sich in einem kantonalen Landschaftsentwicklungskonzept mit Vorrang Landschaft und dem Vernetzungskorridor Nr. 533, nur rund 600 m unterhalb vom Weiler Wertbühl, der gemäss ISOS als Weiler von nationaler Bedeutung eingestuft wurde, u.a. wegen der unverbauten Lage.

6.2. Unter diesen Umständen können ohne planerische Grundlage, die ein Gesamtkonzept voraussetzt, keine weiteren Bauten und Anlagen bewilligt werden. Es ist Sache der Vollzugsbehörde, die notwendigen Wiederherstellungsmassnahmen für die bereits errichteten, aber nicht (oder nur provisorisch) bewilligten Bauten und Anlagen anzuordnen.

Ob für den Viehhandelsbetrieb eine Intensivlandwirtschaftszone nach Art. 16a Abs. 3 RPG in Betracht kommt oder eine Bauzone (z.B. Gewerbe- oder Industriezone) erforderlich wäre, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden. Für die Ausscheidung beider Zonentypen wäre das Konzentrationsprinzip zu beachten (BGE 141 II 50 E. 2.5 S. 54).

7.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführerin hat die private Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Schönholzerswilen, dem Amt für Raumentwicklung, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Juni 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 16^a Constructions et installations conformes à l'affectation de la zone agricole - 1 Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.
¹	Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.
^1bis	Les constructions et installations nécessaires à la production d'énergie à partir de biomasse ou aux installations de compost qui leur sont liées peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une exploitation agricole si la biomasse utilisée est en rapport étroit avec l'agriculture et avec l'exploitation. Les autorisations doivent être liées à la condition que ces constructions et installations ne serviront qu'à l'usage autorisé. Le Conseil fédéral règle les modalités.38
²	Les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone. Le Conseil fédéral règle les modalités.39
³	Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 34 , al. 1 à 3, LAT)
¹	Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a, al. 3, LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour:
^a	la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente;
^b	l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel.
²	Sont en outre conformes à l'affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
^a	si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant à une communauté de production;
^b	si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel, et
^c	si l'exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.
³	Sont enfin conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
⁴	Une autorisation ne peut être délivrée que:
^a	si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question;
^b	si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu, et
^c	s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme.
⁵	Les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 34 , al. 1 à 3, LAT)
¹	Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a, al. 3, LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour:
^a	la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente;
^b	l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel.
²	Sont en outre conformes à l'affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
^a	si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant à une communauté de production;
^b	si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel, et
^c	si l'exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.
³	Sont enfin conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
⁴	Une autorisation ne peut être délivrée que:
^a	si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question;
^b	si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu, et
^c	s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme.
⁵	Les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 36 Développement interne dans le domaine de la garde d'animaux de rente
¹	Est considérée comme un développement interne (art. 16a, al. 2, LAT) l'édification de constructions et installations destinées à la garde d'animaux de rente selon un mode de production indépendant du sol lorsque:38
^a	la marge brute du secteur de production indépendante du sol est inférieure à celle de la production dépendante du sol, ou
^b	le potentiel en matières sèches de la culture végétale représente au moins 70 % des besoins en matières sèches des animaux de rente.
²	La comparaison des marges brutes et des matières sèches doit être effectuée en fonction de valeurs standard. À défaut, on utilisera des critères de calcul comparables.
³	Si le critère de la marge brute aboutit à un potentiel de développement interne plus élevé que le critère des matières sèches, il faudra, dans tous les cas, veiller à ce que la couverture de 50 % des besoins en matières sèches des animaux de rente soit assurée.

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 3 Définition et champ d'application - 1 L'agriculture comprend:
¹	L'agriculture comprend:
^a	la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente;
^b	le traitement, le stockage et la vente des produits dans l'exploitation de production;
^c	l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel.
^1bis	Les mesures prévues aux titres 5 et 6 sont applicables aux activités proches de l'agriculture. Elles présupposent une activité menée sur la base de l'al. 1, let. a à c.12
²	Les mesures prévues au chap. 1 du titre 2, ainsi qu'aux titres 5 à 7, sont applicables à l'horticulture productrice.13
³	Les mesures prévues au chap. 1 du titre 2, ainsi qu'au titre 5 et au chap. 2 du titre 7 sont applicables à la pêche exercée à titre professionnel et à la pisciculture.
⁴	Les mesures prévues au chap. 1 du titre 2, du titre 6 et du chap. 2 du titre 7 sont applicables à l'apiculture.14

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 16 Zones agricoles - 1 Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent:
¹	Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent:
^a	les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture;
^b	les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture.
²	Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.
³	Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 35 Constructions et installations destinées à la garde en commun d'animaux de rente - Une construction ou une installation destinée à la garde d'animaux de rente et dont une seule personne physique est propriétaire peut être érigée pour plusieurs exploitations:
^a	si les exploitations constituent une communauté d'exploitation ou une communauté partielle d'exploitation reconnue par l'autorité cantonale compétente;
^b	si le contrat signé par tous les membres de la communauté est joint à la demande, et
^c	si la durée minimale du contrat est de dix ans au moment de l'octroi de l'autorisation de construire.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24^b Activités accessoires non agricoles hors de la zone à bâtir - 1 Lorsqu'une entreprise agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural52 ne peut subsister sans un revenu complémentaire, les travaux de transformation destinés à l'exercice d'une activité accessoire non agricole proche de l'exploitation dans des constructions et installations existantes peuvent être autorisés.53 L'exigence découlant de l'art. 24, let. a, ne doit pas être satisfaite.
¹	Lorsqu'une entreprise agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural52 ne peut subsister sans un revenu complémentaire, les travaux de transformation destinés à l'exercice d'une activité accessoire non agricole proche de l'exploitation dans des constructions et installations existantes peuvent être autorisés.53 L'exigence découlant de l'art. 24, let. a, ne doit pas être satisfaite.
^1bis	Les activités accessoires qui sont, par leur nature, étroitement liées à l'entreprise agricole peuvent être autorisées indépendamment de la nécessité d'un revenu complémentaire; des agrandissements mesurés sont admissibles lorsque les constructions et installations existantes sont trop petites.54
^1ter	Dans les centres d'exploitation temporaires, les travaux de transformation ne peuvent être autorisés qu'à l'intérieur des constructions et installations existantes et uniquement pour des activités accessoires de restauration ou d'hébergement.55
^1quater	Pour éviter les distorsions de concurrence, les activités accessoires non agricoles doivent satisfaire aux mêmes exigences légales et conditions cadres que les entreprises commerciales ou artisanales en situation comparable dans la zone à bâtir.56
²	L'activité accessoire ne peut être exercée que par l'exploitant de l'entreprise agricole ou la personne avec laquelle il vit en couple. L'engagement de personnel affecté de façon prépondérante ou exclusive à l'activité accessoire n'est autorisé que pour les activités accessoires au sens de l'al. 1bis. Dans tous les cas, le travail dans ce secteur d'exploitation doit être accompli de manière prépondérante par la famille de l'exploitant de l'entreprise agricole.57
³	L'activité accessoire doit être mentionnée au registre foncier.
⁴	De telles activités accessoires font partie de l'entreprise agricole et sont soumises à l'interdiction de partage matériel et de morcellement au sens des art. 58 à 60 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural58.
⁵	Les dispositions de la loi fédérale sur le droit foncier rural concernant les entreprises accessoires non agricoles ne s'appliquent pas aux activités accessoires.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 40 LAT)
¹	L'autorisation d'une activité accessoire non agricole présuppose:
^a	que celle-ci soit effectuée dans les bâtiments centraux de l'entreprise agricole;
^b	que celle-ci soit conçue de telle façon que l'exploitation de l'entreprise agricole reste assurée;
^c	que le caractère agricole de la ferme reste pour l'essentiel inchangé;
^d	qu'on soit en présence d'une entreprise agricole au sens de l'art. 5 ou 7 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural45.
²	La preuve que la survie de l'entreprise dépend d'un revenu complémentaire (art. 24b, al. 1, LAT) doit être apportée au moyen d'un concept de gestion.
³	Sont considérées comme des activités accessoires étroitement liées à l'entreprise agricole:
^a	les prestations de l'agritourisme telles que les repas à la ferme, les nuits dans la paille, les chambres d'hôtes, les bains de foin;
^b	les prestations sociothérapeutiques et pédagogiques pour lesquelles la vie et, autant que possible, le travail à la ferme constituent une composante essentielle.
⁴	Si l'espace à disposition pour une activité accessoire non agricole au sens de l'art. 24b, al. 1bis, LAT est insuffisant dans les constructions et installations existantes, des constructions annexes ou mobilières peuvent être autorisées jusqu'à une surface de 100 m2.
⁵	Si les conditions pour une autorisation au sens de l'art. 24b LAT ne sont plus remplies, l'autorisation devient caduque. L'autorité compétente le constate par une décision. Sur requête, il sera décidé dans le cadre d'une nouvelle procédure d'autorisation si l'activité accessoire non agricole peut être autorisée en vertu d'une autre disposition.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.