1C_66/2023 - 2023-02-23 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 66/2023

Sentenza del 23 febbraio 2023

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Haag, Merz,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________ SA,
patrocinata dall'avv. Luca Pagani,
ricorrente,

contro

Municipio di Mendrisio,
via Municipio 13, 6850 Mendrisio,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Domanda di costruzione a posteriori,

ricorso contro la sentenza emanata il 30 dicembre 2022 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2019.465).

Fatti:

A.
A.________ SA è proprietaria del fondo xxx di 11'113 m2 di Mendrisio, sezione Rancate, ubicato nel comparto Valera, sul quale per anni è stata esercitata un'attività di stoccaggio di idrocarburi.

B.
Accertato che sul fondo erano stati depositati circa 200 m3 di materiale ghiaioso, il 22 maggio 2018 il Municipio di Mendrisio, subentrato a quello di Rancate in seguito alla fusione dei due Comuni, ha chiesto alla proprietaria di presentare una domanda di costruzione a posteriori. Adito dall'interessata, con decisione del 7 novembre 2018 il Consiglio di Stato ne ha respinto il ricorso. Con giudizio del 30 dicembre 2022 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto in quanto ricevibile un ricorso della proprietaria.

C.
Avverso questa sentenza A.________ SA inoltra un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiede di annullare la sentenza impugnata, come pure quella governativa e quella municipale.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 147 I 333 consid. 1).

1.2. Inoltrato contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in materia edilizia, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile (DTF 133 II 409 consid. 1.1). Ne segue che il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile. La legittimazione della ricorrente è pacifica.

1.3. La conclusione di annullare anche la decisione governativa e quella municipale è inammissibile. In effetti, a causa del cosiddetto effetto devolutivo, solo la sentenza dell'ultima istanza cantonale può essere oggetto di ricorso (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF; DTF 146 II 335 consid. 1.1.2 e rinvii).

2.

2.1. La Corte cantonale ha rilevato che l'ordine di inoltrare una domanda in sanatoria, anche se non mette fine alla procedura, in applicazione della previgente normativa cantonale era considerato una decisione impugnabile. Ha precisato che, recentemente, essa ha tuttavia cambiato tale prassi (sentenza 52.2018.545 del 13 ottobre 2020 consid. 3 e 5, apparsa in: RtiD I-2021 n. 12). Richiamata la giurisprudenza del Tribunale federale (sentenza 1C 516/2019 del 22 ottobre 2019 consid. 4 e 5.3), il Tribunale cantonale amministrativo, sulla base della nuova legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), ha modificato la propria prassi per conformarla a quella federale. Le decisioni che statuiscono su uno o più punti litigiosi, ma non su tutti, non sono quindi più considerate finali, ma incidentali, impugnabili pertanto solo alle restrittive condizioni dell'art. 66 cpv. 2 LPAmm, norma analoga all'art. 93 cpv. 1 LTF.

2.2. L'istanza precedente ha quindi stabilito che l'ordine di presentare una domanda di costruzione costituisce una decisione incidentale, che non mette fine alla procedura edilizia ma implica semplicemente di dare avvio a una procedura formale che, con la collaborazione della proprietaria, permette di verificare compiutamente gli aspetti di legittimità materiale degli interventi in discussione. Ha aggiunto che, in applicazione dell'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm, norma analoga all'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, qualora essa nel caso in esame dovesse ritenere che il controverso utilizzo del fondo non sarebbe mutato, ciò potrebbe permettere di porre fine alla lite, evitando l'avvio di un'ulteriore procedura edilizia. Ha nondimeno lasciato tale questione aperta, respingendo il ricorso nel merito, accertando la necessità di verificare se si sia o meno in presenza di un cambiamento di destinazione.

2.3. Riguardo alla questione, decisiva, dell'applicazione dell'art. 93 LTF, visto che l'obbligo di presentare una domanda di costruzione a posteriori è una decisione incidentale, la ricorrente si limita a richiamare l'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, asserendo che l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa. Essa non tenta tuttavia di spiegare perché, in concreto, si sarebbe in presenza di una tale procedura, ciò che non è ravvisabile. In questo stadio della procedura, l'obbligo di inoltrare una domanda di costruzione a posteriore è giustificato. Nel caso di specie, in assenza dei necessari accertamenti fattuali e giuridici, il Tribunale federale non può pronunciarsi infatti definitivamente sul merito della vertenza, come pretende la ricorrente. La questione di sapere se e in che misura si sarebbe in presenza di un cambiamento di destinazione, quesito sul quale è imperniato il ricorso, dovrà essere compiutamente vagliato nel quadro dell'esame della domanda di costruzione a posteriori ed esula dall'oggetto del presente litigio.

2.4. Il litigio verte unicamente sull'obbligo di inoltrare una domanda di costruzione a posteriori. Al riguardo la ricorrente incentra il gravame sull'assunto secondo cui, nella fattispecie, si tratterrebbe soltanto di accertare la contestata esistenza del deposito di materiale ghiaioso, deducendone che si sarebbe pertanto in presenza di una decisione finale, poiché al suo dire un tale deposito, per lo meno in maniera permanente, non esisterebbe. Sarebbe pertanto inutile presentare una domanda di costruzione a posteriori per un'opera inesistente e per accertare eventuali, contestati cambiamenti di destinazione.

2.5. Contrariamente al generico assunto ricorsuale, il criticato obbligo non costituisce manifestamente una decisione finale. Esso non risolve infatti il quesito di sapere se il deposito litigioso, temporaneo o permanente, debba e semmai in che misura essere autorizzato a posteriori. Esso implica unicamente l'esigenza di dare avvio a una procedura formale che, con la collaborazione della ricorrente, permetta di verificare compiutamente tale questione e i suoi aspetti di legittimità materiale, che si risolverà nell'accertare definitivamente la necessità o meno di una licenza edilizia e, se del caso, del suo rilascio o diniego: si tratta chiaramente di una decisione incidentale ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF, direttamente impugnabile dinanzi al Tribunale federale solo qualora sia suscettibile di cagionare un pregiudizio irreparabile. Ora il semplice prolungamento della procedura o l'aumento dei costi collegati alla causa non bastano a fondare un simile pregiudizio, ricordato che il Tribunale federale deve occuparsi di massima solo una volta di una causa (DTF 144 III 475 consid. 1.2 e rinvii; sentenze 1C 524/2021 del 1° novembre 2022 consid. 2.2 e 1C 294/2019 del 26 giugno 2019 consid. 3.2).

3.
Ne segue che il ricorso è inammissibile. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.

2.
Il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile.

3.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.

4.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Municipio di Mendrisio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 23 febbraio 2023

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Kneubühler

Il Cancelliere: Crameri

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.