Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C 18/2015, 1C 20/2015
Arrêt du 22 mai 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Karlen et Chaix.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Helvetia Nostra, représentée par Me Pierre Chiffelle, avocat,
recourante,
contre
1C 18/2015
A.________ SA,
B.________ Sàrl,
toutes les deux représentées par Me Jacques Fournier, avocat,
intimées,
Administration communale de Chermignon, route Cantonale 45, 3971 Chermignon,
Conseil d'État du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
et
1C 20/2015
C.________ SA,
intimée,
Administration communale de Chalais, place des Écoles 2, 3966 Chalais,
Conseil d'État du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
permis de construire (révision, principe de la bonne foi),
recours contre les arrêts du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 21 novembre 2014.
Faits :
A.
Par décision du 13 novembre 2012 communiquée le 20 novembre 2012, le conseil communal de Chalais a délivré à C.________ SA un permis de construire trois chalets sur la parcelle n° 879 de la commune et écarté l'opposition formée par Helvetia Nostra contre ce projet. Par décision des 17 avril, 15 mai, 21 août et 16 octobre 2012, communiquée le 22 novembre 2012, le conseil communal de Chermignon a délivré à A.________ SA un permis de construire, après démolition du chalet existant, quatre chalets sur les parcelles nos 514 et 580 de la commune et écarté l'opposition formée par Helvetia Nostra contre ce projet. Le 3 décembre 2012, Helvetia Nostra a sollicité l'octroi de l'effet suspensif aux recours contre ces décisions, dont elle annonçait le dépôt. Les effets suspensifs ont été accordés respectivement les 7 et 11 décembre 2012. Les 27 et 28 décembre 2012, le Conseil d'État du canton du Valais a accusé réception de chacun des envois "du 26 décembre 2012".
Par décisions du 23 janvier 2013, notifiées respectivement les 31 et 29 janvier 2013, le Conseil d'État a déclaré les recours d'Helvetia Nostra irrecevables car tardifs, dès lors que les délais de recours étaient arrivés à échéance le 24 décembre 2012, terme que ne respectaient pas les envois du 26 suivant.
Le 18 février 2013, Helvetia Nostra a demandé la reconsidération de ces décisions, faisant valoir, pièces à l'appui, que les plis portant le timbre du 26 décembre 2012 avaient en réalité été déposés le 24 décembre 2012, ce que la Poste confirmait. Le 28 février 2013, un juriste de l'organe d'instruction du Conseil d'État a confirmé par e-mail à l'avocat d' Helvetia Nostra que les décisions du 23 janvier précédent seraient "annulées et remplacées par une autre décision sujette à recours".
B.
Par décisions du 16 avril 2014, le Conseil d'État a rejeté les demandes de reconsidération au motif que ses décisions pouvaient uniquement être révisées (et non reconsidérées) et que le moyen relatif à la date de dépôt du recours administratif aurait dû être invoqué à l'appui d'un recours ordinaire. Par arrêts du 21 novembre 2014, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais a rejeté les recours formés par Helvetia Nostra contre les décisions rendues le 16 avril 2014 par le Conseil d'État.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Helvetia Nostra demande au Tribunal fédéral d'annuler les arrêts attaqués et de renvoyer les causes au Conseil d'État pour nouvelles décisions au sens des considérants. La cour cantonale et le Conseil d'État renoncent à déposer des observations. Interpellées, les communes concernées ne se sont pas manifestées. A.________ SA conclut à l'irrecevabilité des recours, subsidiairement à leur rejet, alors que C.________ SA ne se détermine pas.
Considérant en droit :
1.
Les deux recours concernent des causes aux états de fait similaires. Formés par la même partie, ils présentent la même argumentation et sont dirigés contre deux arrêts cantonaux aux motivations en droit identiques, rendus le même jour. Il se justifie dès lors de joindre les causes 1C 18/2015 et 1C 20/2015, pour des motifs d'économie de procédure, et de statuer à leur sujet dans un seul arrêt.
2.
Les recours sont dirigés contre des décisions finales de dernière instance cantonale rendues en droit public. Ils sont recevables au regard des art. 82 let. a
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
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| a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
| b | contre les actes normatifs cantonaux; |
| c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions: |
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| 1 | Le recours est recevable contre les décisions: |
| a | du Tribunal administratif fédéral; |
| b | du Tribunal pénal fédéral; |
| c | de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision; |
| d | des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert. |
| 2 | Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
| 3 | Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
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| 1 | Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
| 2 | Le délai de recours est de dix jours contre: |
| a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite; |
| b | les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale; |
| c | les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93. |
| d | les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95. |
| 3 | Le délai de recours est de cinq jours contre: |
| a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change; |
| b | les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales. |
| 4 | Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national. |
| 5 | En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
| 6 | ...96 |
| 7 | Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
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| 1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
| a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
| b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
| c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
| 2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
| a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
| b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
| c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
| d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
| 3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3.
La cour cantonale a considéré que le Conseil d'État avait rejeté à juste titre la demande de révision de la recourante, les griefs que celle-ci soulevait pouvant être examinés par la voie du recours de droit administratif. La recourante ne pouvait pas se prévaloir du principe de la bonne foi car l'avis électronique d'un agent d'un département ne donnait pas l'impression d'engager le Conseil d'État, cet agent ne faisant pas partie de cette autorité, ni n'en cosignant les décisions.
3.1.
3.1.1. Découlant directement de l'art. 9
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
Pour que le justiciable puisse invoquer cette protection, il faut que l'autorité qui a donné son assurance ait été compétente pour le faire, ou que le justiciable ait pu la considérer comme telle (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 127 I 31 consid. 3a p. 35 s.). La bonne foi ne peut être exclue que lorsque l'incompétence de l'autorité est clairement reconnaissable. Cette question doit s'apprécier en fonction d'éléments objectifs et subjectifs. Au titre des premiers, entrent notamment en considération la nature de l'indication fournie et le rôle apparent du fonctionnaire dont elle émane; mais il y a en outre lieu de tenir compte de la position ou de la qualité, éventuellement particulières, du justiciable concerné (ATF 114 Ia 105 consid. 2d/aa p. 109).
Dans le cadre de la jurisprudence relative aux comportements contradictoires de l'administration, autre aspect du principe de la bonne foi, le respect des règles de la bonne foi par l'administration doit être examiné selon des critères objectifs, indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 121 I 181 consid. 2a p. 184; arrêt 2A.466/2002 du 6 février 2003 consid. 5.1.1).
Des exigences plus élevées sont imposées aux spécialistes. Par exemple, ne mérite pas de protection la partie dont l'avocat aurait pu déceler l'omission ou l'erreur affectant l'indication de la voie de droit par la seule lecture du texte légal, sans même recourir à la consultation de la jurisprudence ou de la doctrine (ATF 135 III 489 consid. 4.4 p. 494; 127 I 31 consid. 3b/bb p. 36; 127 II 198 consid. 2c p. 205).
3.1.2. Dans la jurisprudence, la problématique de l'incompétence de la personne qui a donné le renseignement inexact porte généralement sur la question de savoir si l'autorité à laquelle est rattachée cette personne est l'autorité compétente pour trancher le cas. La question est différente en l'espèce. Il s'agit de savoir si les déclarations de l'agent du service administratif subordonné à l'autorité compétente peuvent lier cette autorité. Dans l'arrêt 2C 830/2008 du 11 novembre 2009, le Tribunal fédéral a admis l'application du principe de la bonne foi à la suite d'un mauvais renseignement donné par le fonctionnaire responsable du traitement du dossier, indépendamment de la question de savoir s'il détenait formellement un pouvoir de décision au sein de l'autorité (consid. 5).
3.2.
3.2.1. En l'espèce, la recourante - alors non assistée d'un avocat - a adressé au Conseil d'État une demande de reconsidération dans les délais de recours encore ouverts auprès du Tribunal cantonal. Elle y exposait les moyens de preuve attestant de la remise en temps utile de ses recours contre les décisions communales au bureau de poste et demandait au Conseil d'État de "reconsidérer [ses décisions] et de rendre rapidement de nouvelles décisions selon lesquelles les recours doivent être déclarés pleinement recevables par rapport à la date à laquelle ils ont été adressés à la Chancellerie du Conseil d'État". Alors que les délais de recours au Tribunal cantonal contre les décisions du 23 janvier 2013 couraient toujours, la recourante, par son conseil, a été en contact téléphonique avec le juriste du service cantonal chargé de l'instruction des recours adressés au Conseil d'État contre les décisions communales de police de construction. Ce juriste a ensuite envoyé un e-mail à l'avocat de la recourante rédigé en ces termes: "Nous vous confirmons que les [décisions du Conseil d'État] d'irrecevabilité pour cause de dépôt tardif du recours concernant les dossiers suivants [...] seront annulées et remplacées par une autre décision
sujette à recours".
Cette formulation ne permet pas de déterminer qui prend l'engagement, par cet e-mail, que de nouvelles décisions seront rendues. Vu la tournure utilisée, notamment l'usage du "nous", puis la formule impersonnelle "les décisions ... seront annulées", la recourante pouvait supposer, de bonne foi, qu'il avait été discuté à l'interne du sort à donner aux demandes de reconsidération. Ceci est particulièrement envisageable dans un cas où la critique soulevée à l'égard des décisions dont la reconsidération était demandée portait sur une erreur manifeste de l'autorité. Les rectifications demandées ne nécessitaient pas d'instruction particulière ni n'impliquaient, sur le fond, de faire appel à une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation de l'autorité. Aussi, d'un point de vue objectif - et à plus forte raison dans l'esprit du justiciable, même désormais assisté -, il était envisageable que le responsable des dossiers concernés au sein du service cantonal traitant des recours puisse transmettre des garanties que l'autorité agirait dans un certain sens.
En outre, la recourante et son avocat pouvaient d'autant plus se fier à l'e-mail reçu du fonctionnaire que celui-ci est juriste et répondait précisément à une demande de confirmation écrite d'assurances données oralement par téléphone. Ils pouvaient dès lors présumer que ledit fonctionnaire ne se permettrait pas de transmettre un tel renseignement à la légère.
Dans ces circonstances, la recourante qui s'est fiée de bonne foi aux assurances données par un employé de l'administration cantonale ne saurait se voir opposé le fait que celui-ci n'est pas l'autorité compétente pour rendre une décision.
3.2.2. On ne saurait non plus reprocher à la recourante, respectivement à son avocat, de ne pas avoir reconnu que l'indication donnée n'était pas conforme à la loi, celle-ci n'ouvrant pas la voie de la révision lorsque le grief peut être soulevé par la voie ordinaire de recours. En effet, outre qu'il rend des décisions de rejet de la demande de reconsidération (et non d'irrecevabilité), le Conseil d'État lui-même fait appel à des avis de doctrine pour constater que les dispositions légales ne laissent pas de place à l'exception. On peut donc mettre en doute le fait qu'il était manifeste que le Conseil d'État ne pouvait entrer en matière en vertu du droit cantonal de procédure. Si tel avait été le cas, le Conseil d'État aurait alors dû examiner s'il lui appartenait de transmettre d'office dite demande au Tribunal cantonal comme acte valant recours. Cette demande, formée par écrit, avait en effet été déposée (par la recourante non encore assistée d'un avocat) dans les délais de recours; intitulée "demande de reconsidération" (et non, quoi qu'il en soit, "demande de révision" comme l'a traitée d'office le Conseil d'État), elle soulevait un motif de recours à l'encontre des décisions du 23 janvier 2013 et contenait des conclusions en
réforme des décisions querellées. Elle pouvait alors être interprétée comme telle. Le Conseil d'État n'ayant pas transmis la demande de la recourante à l'autorité de recours ni n'ayant attiré son attention sur le caractère erroné de la procédure suivie - et cautionnée par l'un de ses agents - ne saurait par la suite opposer que cette erreur était manifeste.
3.3. En résumé, la recourante pouvait, conformément au principe de la bonne foi, se prévaloir des indications qu'un juriste en charge du traitement des recours déposés devant le Conseil d'État lui avait données pendant que couraient encore les délais de recours. Elle pouvait ainsi de bonne foi s'attendre à ce que sa demande du 18 février 2013 donne lieu à la reprise de l'instruction de ses premiers recours, déposés le 24 décembre 2012. Si, après examen détaillé de la législation cantonale, le Conseil d'État jugeait ne pas pouvoir entrer en matière vu la disposition privilégiant la voie du recours, ni pouvoir transmettre la demande du 18 février 2013 au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence, il devait y déroger à titre exceptionnel, en vertu du principe de la bonne foi.
4.
Il résulte de ce qui précède que les recours doivent être admis. Les arrêts attaqués, de même que les décisions du Conseil d'État du 16 avril 2014, doivent être annulés. Les causes sont renvoyées au Conseil d'État, pour qu'il donne suite à la demande du 18 février 2013. Il appartiendra ainsi à cette autorité de déterminer si elle entre exceptionnellement en matière sur la demande de reconsidération de la recourante ou si elle entend la transmettre au Tribunal cantonal comme recours contre les décisions du 23 janvier 2013.
Les intimées, qui succombent, supporteront les frais de la procédure devant le Tribunal fédéral (art. 66 al. 1
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
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| 1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
| 2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
| 3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
| 4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
| 5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
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| 1 | Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
| 2 | En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige. |
| 3 | En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles. |
| 4 | L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie. |
| 5 | Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer. |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Les causes 1C 18/2015 et 1C 20/2015 sont jointes.
2.
Les recours sont admis. Les arrêts attaqués, de même que les décisions du Conseil d'Etat du 16 avril 2014, sont annulés et les causes renvoyées au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, pour nouvelle décision sur les frais et dépens cantonaux, puis au Conseil d'État pour reprise des procédures dans le sens des considérants.
3.
Les frais judiciaires de la procédure fédérale, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge des intimées, solidairement entre elles.
4.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée à la recourante à titre de dépens pour la procédure fédérale, à la charge des intimées, solidairement entre elles.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à l'Administration communale de Chermignon, à l'Administration communale de Chalais, au Conseil d'État du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 22 mai 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Merkli
La Greffière : Sidi-Ali