1C_524/2012 - 2013-04-22 - Diritti politici - Bericht des Regierungsrates an die Stimmberechtigten vom 3. Juli 2012 zur kantonalen Volksabstimmung vom 23. September 2012 über die Volksinitiative Für tiefere Strompreise und sichere Arbeitsplätze

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_524/2012

Urteil vom 22. April 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.

Gegenstand
Bericht des Regierungsrates an die Stimmberechtigten vom 3. Juli 2012 zur kantonalen Volksabstimmung vom 23. September 2012 über die Volksinitiative "Für tiefere Strompreise und sichere Arbeitsplätze",

Beschwerde gegen den Entscheid vom 11. September 2012 des Regierungsrats des Kantons Luzern.

Sachverhalt:

A.
Am 18. November 2009 reichte das Initiativkomitee "Interessengemeinschaft Glasfaser und Energie Luzern (IGEL)" ein kantonales Volksbegehren ein mit dem Titel "Für tiefere Strompreise und sichere Arbeitsplätze". Die Initiative verlangt in der Form der allgemeinen Anregung die Änderung der Verfassung mit dem Ziel, die Strompreise im Kanton Luzern seien zu senken. Der Kantonsrat lehnte die Initiative am 12. Dezember 2011 ab.

B.
B.a Mit Mail vom 4. Juli 2012 versandte die Staatskanzlei des Kantons Luzern den Bericht des Regierungsrates an die Stimmberechtigten an die im Kantonsrat vertretenen Parteien, an den Präsidenten des Initiativkomitees sowie auf ausdrücklichen Wunsch auch an X.________. Dieser gehörte zwar nicht dem Initiativkomitee an, trat aber wiederholt für das Komitee gegenüber den Behörden auf. Am 29. August 2012 erhielt X.________ die Abstimmungsunterlagen mit den regierungsrätlichen Erläuterungen.
B.b Mit Einsprache vom 30. August 2012 an den Regierungsrat des Kantons Luzern beantragte X.________, die Abstimmung sei zu verschieben. Zur Begründung machte er im Wesentlichen geltend, der Regierungsrat informiere in den Abstimmungserläuterungen nicht ausgewogen, neutral und sachgerecht über die Vorlage.
B.c Mit Entscheid vom 11. September 2012 trat der Regierungsrat des Kantons Luzern auf die Einsprache nicht ein. Im Wesentlichen begründete er dies damit, die Einsprache sei verspätet. Eine solche sei innert drei Tagen einzureichen, wobei diese Frist bei X.________ bereits am 4. Juli und nicht erst am 29. August 2012 zu laufen begonnen habe. Damals habe er durch Zustellung der Vorabversion nämlich vom Inhalt der Abstimmungserläuterungen Kenntnis erhalten, und nach Praxis und Rechtsprechung sei ein Rechtsmittel gegen Vorbereitungshandlungen zu Volksabstimmungen sofort zu ergreifen, damit sich ein allfälliger Mangel noch vor der Abstimmung beheben lasse. Subsidiär führte der Regierungsrat aus, die Einsprache hätte, selbst wenn darauf einzutreten wäre, inhaltlich abgewiesen werden müssen, da die Abstimmungserläuterungen den freien Willen der Stimmberechtigten nicht beeinträchtigt hätten.

C.
In der Abstimmung vom 23. September 2012 lehnte das Stimmvolk des Kantons Luzern die Initiative "Für tiefere Strompreise und sichere Arbeitsplätze" ab.

D.
Mit als Beschwerde bezeichneter Eingabe vom 15. Oktober 2012 gegen den regierungsrätlichen Einspracheentscheid an das Bundesgericht beantragt X.________, die Abstimmung über die Initiative sei zu wiederholen und in der entsprechenden Botschaft des Regierungsrates "seien die Vor- und Nachteile dieser Vorlage in neutraler und sachrichtiger Weise darzulegen, wie in der Beschwerdeschrift an den Regierungsrat dargelegt". Zur Begründung wird ausgeführt, die Vorabversion der Staatskanzlei habe die Einsprachefrist nicht auslösen können und sei auch nicht mit den an die Stimmberechtigten versandten Unterlagen identisch gewesen. Der Regierungsrat hätte daher auf die Einsprache eintreten müssen. Zur materiellen Begründung wird auf die Vorakten verwiesen.

E.
Mit Stellungnahme vom 19. November 2012 schliesst das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern für den Regierungsrat, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

F.
Mit Eingabe vom 19. Januar 2013 äusserte sich X.________ nochmals zur Sache.

Erwägungen:

1.
1.1 Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten beim Bundesgericht geltend gemacht werden. Von der Beschwerde werden sowohl eidgenössische als auch kantonale (unter Einschluss von kommunalen) Stimmrechtssachen erfasst (Art. 88 Abs. 1 BGG). Bei den letzteren ist die Stimmrechtsbeschwerde gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zulässig (Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG). Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen solchen kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einer kantonalen Stimmrechtssache.

1.2 Das Beschwerderecht steht gemäss Art. 89 Abs. 3 BGG jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Ein besonderes (rechtliches) Interesse in der Sache selbst ist nicht erforderlich (vgl. BGE 134 I 172 E. 1.3.3 S. 176). Der Beschwerdeführer ist als Stimmberechtigter in kantonalen Angelegenheiten zur Beschwerde legitimiert.

1.3 Gemäss Art. 95 lit. a , c und d BGG kann in Stimmrechtssachen in rechtlicher Hinsicht die Verletzung von Bundesrecht, der kantonalen verfassungsmässigen Rechte sowie der kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und derjenigen über Volkswahlen und -abstimmungen gerügt werden. Diese Rügen prüft das Bundesgericht frei (vgl. BGE 129 I 185 E. 2 S. 190; 123 I 175 E. 2d/aa S. 178; je mit Hinweisen).

1.4 Gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Deren Sachverhaltsfeststellung kann nur auf Rüge hin oder von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer gravierenden Rechtsverletzung (im Sinne von Art. 95 BGG) beruht (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.
2.1 Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen Entscheid genügt nicht. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Das setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 134 II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245 f.; je mit Hinweisen).

2.2 Stützt sich der angefochtene Entscheid auf mehrere selbständige Begründungen bzw. eine Haupt- und eine Eventualbegründung, muss sich der Beschwerdeführer mit sämtlichen Begründungen auseinandersetzen; das gilt auch für eine Eventualbegründung in der Sache, wenn auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten wurde (LAURENT MERZ, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., 2011, N. 73 zu Art. 42 BGG). Auf vorinstanzliche Rechtsschriften darf zwar Bezug genommen werden; die Parteien dürfen sich aber nicht einfach mit einer pauschalen Verweisung begnügen, da sich die an das Bundesgericht gerichtete Beschwerdebegründung mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen muss (MERZ, a.a.O., N. 56 zu Art. 42 BGG). Die Begründung muss sodann innert der Beschwerdefrist eingereicht und darf nicht mit der Replik nachgeschoben werden, ausser erst die Vernehmlassung gebe Anlass für neue Erläuterungen.

2.3 Der angefochtene Entscheid beruht auf einer Hauptbegründung, die zum Nichteintreten führte, und einer Eventualbegründung zur materiellen Rechtslage. Die Beschwerdebegründung äussert sich nur knapp zur Hauptbegründung, verweist zur Eventualbegründung aber integral auf die vorinstanzlichen Unterlagen, insbesondere die im damaligen Verfahren eingereichte Einspracheschrift. Das ist unzulässig, denn die Beschwerdebegründung an das Bundesgericht setzt sich mit dem angefochtenen Entscheid im Eventualpunkt gar nicht und im Hauptpunkt nur rudimentär auseinander. Die in der Replik nachgereichten ausführlicheren Erläuterungen sind verspätet, gab doch nicht erst die Vernehmlassung des Justiz- und Sicherheitsdepartements dazu Anlass. Nur schon wegen der fehlenden Begründung zu dem von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid vertretenen Eventualpunkt ist demnach auf die Beschwerde nicht einzutreten.

3.
Was die vom Beschwerdeführer im Hauptpunkt vorgebrachten Argumente betrifft, rechtfertigt sich der ergänzende Hinweis, dass es nicht darauf ankommen kann, ob er bei der ihm per Mail zugesandten Vorabversion über deren Inhalt hätte mitbestimmen können oder nicht. Auch bei den eigentlichen Abstimmungserläuterungen ist dies nicht der Fall, und trotzdem sind sie grundsätzlich anfechtbar. Überdies vermag der Beschwerdeführer nicht darzutun, dass die vorinstanzliche Feststellung, die Vorabversion sei mit den später den Stimmberechtigten zugesandten Unterlagen nicht identisch, angesichts des gleichen Inhalts und höchstens leicht unterschiedlichen Formats offensichtlich unrichtig wäre.

4.
Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.
Ausnahmsweise rechtfertigt es sich, aufgrund der besonderen Umstände des vorliegenden Falles auf die Erhebung von Kosten für das bundesgerichtliche Verfahren zu verzichten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Regierungsrat des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. April 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 88 Autorità inferiori in materia di diritti politici - 1 I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
¹	I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
^a	in materia cantonale, contro gli atti delle autorità cantonali di ultima istanza;
^b	in materia federale, contro le decisioni della Cancelleria federale e dei Governi cantonali.
²	I Cantoni prevedono un rimedio giuridico contro gli atti delle autorità che possono violare i diritti politici dei cittadini in materia cantonale. Quest'obbligo non si estende agli atti del Parlamento e del Governo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 88 Autorità inferiori in materia di diritti politici - 1 I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
¹	I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
^a	in materia cantonale, contro gli atti delle autorità cantonali di ultima istanza;
^b	in materia federale, contro le decisioni della Cancelleria federale e dei Governi cantonali.
²	I Cantoni prevedono un rimedio giuridico contro gli atti delle autorità che possono violare i diritti politici dei cittadini in materia cantonale. Quest'obbligo non si estende agli atti del Parlamento e del Governo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.