1C_524/2012 - 2013-04-22 - Droits politiques - Bericht des Regierungsrates an die Stimmberechtigten vom 3. Juli 2012 zur kantonalen Volksabstimmung vom 23. September 2012 über die Volksinitiative Für tiefere Strompreise und sichere Arbeitsplätze

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_524/2012

Urteil vom 22. April 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.

Gegenstand
Bericht des Regierungsrates an die Stimmberechtigten vom 3. Juli 2012 zur kantonalen Volksabstimmung vom 23. September 2012 über die Volksinitiative "Für tiefere Strompreise und sichere Arbeitsplätze",

Beschwerde gegen den Entscheid vom 11. September 2012 des Regierungsrats des Kantons Luzern.

Sachverhalt:

A.
Am 18. November 2009 reichte das Initiativkomitee "Interessengemeinschaft Glasfaser und Energie Luzern (IGEL)" ein kantonales Volksbegehren ein mit dem Titel "Für tiefere Strompreise und sichere Arbeitsplätze". Die Initiative verlangt in der Form der allgemeinen Anregung die Änderung der Verfassung mit dem Ziel, die Strompreise im Kanton Luzern seien zu senken. Der Kantonsrat lehnte die Initiative am 12. Dezember 2011 ab.

B.
B.a Mit Mail vom 4. Juli 2012 versandte die Staatskanzlei des Kantons Luzern den Bericht des Regierungsrates an die Stimmberechtigten an die im Kantonsrat vertretenen Parteien, an den Präsidenten des Initiativkomitees sowie auf ausdrücklichen Wunsch auch an X.________. Dieser gehörte zwar nicht dem Initiativkomitee an, trat aber wiederholt für das Komitee gegenüber den Behörden auf. Am 29. August 2012 erhielt X.________ die Abstimmungsunterlagen mit den regierungsrätlichen Erläuterungen.
B.b Mit Einsprache vom 30. August 2012 an den Regierungsrat des Kantons Luzern beantragte X.________, die Abstimmung sei zu verschieben. Zur Begründung machte er im Wesentlichen geltend, der Regierungsrat informiere in den Abstimmungserläuterungen nicht ausgewogen, neutral und sachgerecht über die Vorlage.
B.c Mit Entscheid vom 11. September 2012 trat der Regierungsrat des Kantons Luzern auf die Einsprache nicht ein. Im Wesentlichen begründete er dies damit, die Einsprache sei verspätet. Eine solche sei innert drei Tagen einzureichen, wobei diese Frist bei X.________ bereits am 4. Juli und nicht erst am 29. August 2012 zu laufen begonnen habe. Damals habe er durch Zustellung der Vorabversion nämlich vom Inhalt der Abstimmungserläuterungen Kenntnis erhalten, und nach Praxis und Rechtsprechung sei ein Rechtsmittel gegen Vorbereitungshandlungen zu Volksabstimmungen sofort zu ergreifen, damit sich ein allfälliger Mangel noch vor der Abstimmung beheben lasse. Subsidiär führte der Regierungsrat aus, die Einsprache hätte, selbst wenn darauf einzutreten wäre, inhaltlich abgewiesen werden müssen, da die Abstimmungserläuterungen den freien Willen der Stimmberechtigten nicht beeinträchtigt hätten.

C.
In der Abstimmung vom 23. September 2012 lehnte das Stimmvolk des Kantons Luzern die Initiative "Für tiefere Strompreise und sichere Arbeitsplätze" ab.

D.
Mit als Beschwerde bezeichneter Eingabe vom 15. Oktober 2012 gegen den regierungsrätlichen Einspracheentscheid an das Bundesgericht beantragt X.________, die Abstimmung über die Initiative sei zu wiederholen und in der entsprechenden Botschaft des Regierungsrates "seien die Vor- und Nachteile dieser Vorlage in neutraler und sachrichtiger Weise darzulegen, wie in der Beschwerdeschrift an den Regierungsrat dargelegt". Zur Begründung wird ausgeführt, die Vorabversion der Staatskanzlei habe die Einsprachefrist nicht auslösen können und sei auch nicht mit den an die Stimmberechtigten versandten Unterlagen identisch gewesen. Der Regierungsrat hätte daher auf die Einsprache eintreten müssen. Zur materiellen Begründung wird auf die Vorakten verwiesen.

E.
Mit Stellungnahme vom 19. November 2012 schliesst das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern für den Regierungsrat, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

F.
Mit Eingabe vom 19. Januar 2013 äusserte sich X.________ nochmals zur Sache.

Erwägungen:

1.
1.1 Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten beim Bundesgericht geltend gemacht werden. Von der Beschwerde werden sowohl eidgenössische als auch kantonale (unter Einschluss von kommunalen) Stimmrechtssachen erfasst (Art. 88 Abs. 1 BGG). Bei den letzteren ist die Stimmrechtsbeschwerde gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zulässig (Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG). Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen solchen kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einer kantonalen Stimmrechtssache.

1.2 Das Beschwerderecht steht gemäss Art. 89 Abs. 3 BGG jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Ein besonderes (rechtliches) Interesse in der Sache selbst ist nicht erforderlich (vgl. BGE 134 I 172 E. 1.3.3 S. 176). Der Beschwerdeführer ist als Stimmberechtigter in kantonalen Angelegenheiten zur Beschwerde legitimiert.

1.3 Gemäss Art. 95 lit. a , c und d BGG kann in Stimmrechtssachen in rechtlicher Hinsicht die Verletzung von Bundesrecht, der kantonalen verfassungsmässigen Rechte sowie der kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und derjenigen über Volkswahlen und -abstimmungen gerügt werden. Diese Rügen prüft das Bundesgericht frei (vgl. BGE 129 I 185 E. 2 S. 190; 123 I 175 E. 2d/aa S. 178; je mit Hinweisen).

1.4 Gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Deren Sachverhaltsfeststellung kann nur auf Rüge hin oder von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer gravierenden Rechtsverletzung (im Sinne von Art. 95 BGG) beruht (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.
2.1 Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen Entscheid genügt nicht. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Das setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 134 II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245 f.; je mit Hinweisen).

2.2 Stützt sich der angefochtene Entscheid auf mehrere selbständige Begründungen bzw. eine Haupt- und eine Eventualbegründung, muss sich der Beschwerdeführer mit sämtlichen Begründungen auseinandersetzen; das gilt auch für eine Eventualbegründung in der Sache, wenn auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten wurde (LAURENT MERZ, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., 2011, N. 73 zu Art. 42 BGG). Auf vorinstanzliche Rechtsschriften darf zwar Bezug genommen werden; die Parteien dürfen sich aber nicht einfach mit einer pauschalen Verweisung begnügen, da sich die an das Bundesgericht gerichtete Beschwerdebegründung mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen muss (MERZ, a.a.O., N. 56 zu Art. 42 BGG). Die Begründung muss sodann innert der Beschwerdefrist eingereicht und darf nicht mit der Replik nachgeschoben werden, ausser erst die Vernehmlassung gebe Anlass für neue Erläuterungen.

2.3 Der angefochtene Entscheid beruht auf einer Hauptbegründung, die zum Nichteintreten führte, und einer Eventualbegründung zur materiellen Rechtslage. Die Beschwerdebegründung äussert sich nur knapp zur Hauptbegründung, verweist zur Eventualbegründung aber integral auf die vorinstanzlichen Unterlagen, insbesondere die im damaligen Verfahren eingereichte Einspracheschrift. Das ist unzulässig, denn die Beschwerdebegründung an das Bundesgericht setzt sich mit dem angefochtenen Entscheid im Eventualpunkt gar nicht und im Hauptpunkt nur rudimentär auseinander. Die in der Replik nachgereichten ausführlicheren Erläuterungen sind verspätet, gab doch nicht erst die Vernehmlassung des Justiz- und Sicherheitsdepartements dazu Anlass. Nur schon wegen der fehlenden Begründung zu dem von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid vertretenen Eventualpunkt ist demnach auf die Beschwerde nicht einzutreten.

3.
Was die vom Beschwerdeführer im Hauptpunkt vorgebrachten Argumente betrifft, rechtfertigt sich der ergänzende Hinweis, dass es nicht darauf ankommen kann, ob er bei der ihm per Mail zugesandten Vorabversion über deren Inhalt hätte mitbestimmen können oder nicht. Auch bei den eigentlichen Abstimmungserläuterungen ist dies nicht der Fall, und trotzdem sind sie grundsätzlich anfechtbar. Überdies vermag der Beschwerdeführer nicht darzutun, dass die vorinstanzliche Feststellung, die Vorabversion sei mit den später den Stimmberechtigten zugesandten Unterlagen nicht identisch, angesichts des gleichen Inhalts und höchstens leicht unterschiedlichen Formats offensichtlich unrichtig wäre.

4.
Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.
Ausnahmsweise rechtfertigt es sich, aufgrund der besonderen Umstände des vorliegenden Falles auf die Erhebung von Kosten für das bundesgerichtliche Verfahren zu verzichten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Regierungsrat des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. April 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.