2P.64/2000
II CORTE DI DIRITTO PUBBLICO
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21 giugno 2000
Composizione della Corte: giudici federali Wurzburger, presidente,
Hungerbühler e Müller.
Cancelliere: Albertini.
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Visto il ricorso di diritto pubblico presentato il 16 marzo 2000 da A.________, Chiasso, patrocinata dall'avv. Carlo Verda e dalla lic. iur. Cristina Biaggini, Viganello, contro la sentenza emessa il 18 febbraio 2000 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nella causa che oppone la ricorrente al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, in materia di rifiuto dell'autorizzazione per l'attività di psicoterapeuta sotto controllo in vista della completazione della formazione;
Ritenuto in fatto :
A.- Con decisione dell'11 dicembre 1990, il Dipartimento delle opere sociali del Cantone Ticino (in seguito:
DOS) aveva autorizzato A.________ - titolare di una laurea in filosofia con indirizzo in psicologia, conseguita presso l'Università statale di Milano - a svolgere l'attività di psicoterapeuta sotto controllo in vista della completazione della formazione ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 del regolamento ticinese concernente l'esercizio della professione di psicologo e di psicoterapeuta, del 4 settembre 1979 (RePsi). L'autorizzazione era valida fino al 30 novembre 1996. Dopo avere svolto uno stage presso la Clinica psichiatrica di Mendrisio dal 10 giugno 1991 al 9 giugno 1992, nella misura del 50%, A.________ ha proseguito la propria formazione di psicoterapeuta a Milano, non avendo trovato un posto di lavoro in Svizzera per completare il proprio stage. Parallelamente ha svolto l'attività di docente di disegno.
B.- Il 29 novembre 1996, A.________ ha postulato il rinnovo, per ulteriori 5 anni, dell'autorizzazione, affinché potesse completare la propria formazione. Con decisione del 12 settembre 1997, il Direttore del DOS, sentito il parere della Commissione consultiva, ha respinto l'istanza, adducendo che l'interessata non disponeva d'una sufficiente formazione psicoterapeutica teorica per esercitare un'adeguata attività clinica.
C.- Adito da A.________ il 30 settembre 1997, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ne ha respinto l'impugnativa con decisione del 25 novembre 1998. Al considerando n. 3, il Governo ticinese ha indicato che contro la propria decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo conformemente all'art. 59 cpv. 5 della legge ticinese sulla promozione della salute e il coordinamento sanitario, del 18 aprile 1989 (legge sanitaria, LSan).
D.- Con sentenza del 18 febbraio 2000, il Tribunale cantonale amministrativo ha dichiarato irricevibile ai sensi dei considerandi il gravame presentato da A.________ contro la decisione governativa. La Corte cantonale ha, in sintesi, negato la propria competenza a statuire nel merito, l'atto impugnato non essendo deferibile ad essa, poiché la legge sanitaria non contempla tale possibilità. Ha quindi ritenuto definitiva la decisione del Consiglio di Stato, aggiungendo che l'ordinamento ticinese, su questo punto, non è rispettoso delle garanzie procedurali sancite dall' art. 6 n
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E.- Il 16 marzo 2000, A.________ ha introdotto al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, in cui chiede che la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo sia annullata e che gli atti gli siano rinviati affinché statuisca nel merito. Adduce una violazione del diritto al controllo giudiziario garantito dall'art. 6 n
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
Chiamati ad esprimersi, sia il Tribunale cantonale amministrativo che il Consiglio di Stato hanno comunicato di rinunciare a presentare osservazioni e di rimettersi al giudizio del Tribunale federale. L'Esecutivo cantonale ha aggiunto di avere previsto nel Messaggio n. 4544 del 26 giugno 1996 - tuttora pendente presso la competente commissione del Gran Consiglio ticinese -, tra l'altro, l'introduzione del ricorso al Tribunale cantonale amministrativo in materia di rifiuto dell'autorizzazione ai sensi dell' art. 57 LSan.
Considerando in diritto :
1.- Il ricorso di diritto pubblico, proposto tempestivamente contro una decisione cantonale d'ultima istanza, è, di principio, ammissibile conformemente agli art. 84 cpv. 1 lett. a
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
2.- a) La Corte ticinese ha negato la propria competenza richiamando il principio in virtù del quale quest' ultima non è data per clausola generale ma secondo il cosiddetto sistema enumerativo, fondandosi sull'art. 60 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPAmm), il quale dispone che il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è dato nei casi previsti dalla legge contro le decisioni di un Dipartimento, di Commissioni speciali e del Consiglio di Stato.
A sostegno della tesi dell'inammissibilità del gravame sottopostole, la Corte ticinese ha ripercorso il tema delle competenze, rilevando anzitutto come il diritto ticinese sottoponga ad autorizzazione l'esercizio indipendente o dipendente della professione di psicoterapeuta (art. 54 cpv. 1 lett. a LSan e segg. , art. 3 segg. RePsi). Fondandosi sul fatto che la ricorrente non è in possesso di un titolo di studio svizzero, l'autorità giudiziaria ha affermato che in concreto entra in linea di conto solo il rilascio di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 57 LSan per portatori di diplomi, attestati o certificati conseguiti all'estero. Mentre per i possessori di un titolo di studio svizzero (art. 56 LSan), l'autorizzazione ad esercitare la professione di operatore sanitario è rilasciata dal DOS (art. 55 cpv. 1 LSan), rispettivamente - per delega - dall' Ufficio di sanità (allegato al regolamento sulle deleghe di competenze decisionali, del 24 agosto 1994, in relazione con l'art. 4 cpv. 1 della legge ticinese concernente la delega di competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti, del 25 giugno 1928 [LCCdS]), per i portatori di un titolo estero è invece il Consiglio di Stato ad essere competente
(art. 57 cpv. 3 LSan). Questa spettanza è stata a sua volta delegata al Direttore del DOS, sempre secondo il citato allegato al regolamento sulle deleghe di competenze decisionali. Per quanto attiene ai rimedi di diritto, i Giudici cantonali riferiscono che la legge sanitaria si limita a sancire che contro le decisioni del DOS è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 59 cpv. 5 LSan), mentre la normativa non si esprime sull'impugnabilità delle decisioni di competenza originaria del Consiglio di Stato in base all'art. 57 LSan. Neppure l'art. 4 cpv. 4 LCCdS sovvertirebbe il suesposto ordinamento delle vie ricorsuali, in quanto sancisce che contro le decisioni delle istanze subordinate (delegate) è dato ricorso al Consiglio di Stato se la legge non prevede il ricorso diretto al Tribunale cantonale amministrativo.
Ne deduce quindi che contro le decisioni rese dall'Ufficio di sanità in applicazione delle competenze del DOS è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, mentre le decisioni rese dal Direttore del DOS in base all' art. 57 LSan continuano invece ad essere impugnabili al Consiglio di Stato, che decide definitivamente, poiché la legge sanitaria non prevede la possibilità di dedurle in seconda istanza al Tribunale cantonale amministrativo. Il fatto inoltre che il regolamento concernente l'esercizio della professione di psicologo e di psicoterapeuta - promulgato sotto l'imperio della vecchia legge sanitaria del 1954 - non crei una distinzione tra i portatori di un titolo svizzero e i detentori di un titolo estero, nulla muta riguardo alla propria incompetenza, siccome il Direttore del DOS e il Consiglio di Stato su ricorso hanno respinto la richiesta ritenendo, in sostanza, insoddisfatte le condizioni poste dagli art. 57 LSan e 3 cpv. 2 RePsi. Il Tribunale cantonale amministrativo ha poi concluso rilevando che la legge sanitaria è contraria all'art. 6 n
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Afferma altresì di non poter fare altro che limitarsi a sollecitare il Governo e il Parlamento ticinesi a porre rimedio a questa situazione, poiché non può sostituirsi al legislatore e nemmeno correggere il difetto mediante un'interpretazione estensiva dell'ordinamento delle competenze stabilito dalla legge. In quest'ottica ha richiamato il citato messaggio governativo del 26 giugno 1996 al Gran Consiglio, con il quale è proposto - in modifica della legge sanitaria - di affidare al DOS anche la competenza di rilasciare l'autorizzazione all'esercizio della professione ad operatori sprovvisti di titoli di studio riconosciuti.
b) Nel ricorso di diritto pubblico, l'insorgente non sostiene che la sentenza impugnata sia arbitraria dal profilo dell'applicazione del diritto cantonale. Anzi, riconosce che, in virtù del silenzio della legge sanitaria, il provvedimento governativo sfugge alla giurisdizione del Tribunale cantonale amministrativo. È però dell'avviso che l'impossibilità di deferire tale decisione davanti ad un' autorità giudiziaria imparziale e indipendente - caratteristica che difetta al Consiglio di Stato - viola l'art. 6 n
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
|
1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
3.- a) L'art. 6 n
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Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, tesi Berna 1995, pag. 195 segg. ; Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2a ed., Berna 1999, pag. 143/144).
b) Come già riferito, il diritto ticinese sottopone ad autorizzazione l'esercizio indipendente o dipendente della professione di psicoterapeuta (art. 54 cpv. 1 lett. a LSan e segg. , art. 3 segg. RePsi). Il Tribunale federale ha già avuto modo di rilevare, in una causa ticinese, che la decisione sul rilascio di un'autorizzazione per l'esercizio della professione di psicoterapeuta è una controversia sulla determinazione di diritti e doveri di carattere civile, come tale, rientrante nel campo d'applicazione dell'art. 6
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
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1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
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1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
confermata su ricorso dal Consiglio di Stato, ha dunque come conseguenza di limitare, o meglio di vietare all'interessata l'esercizio della professione desiderata (nello stesso senso, ma concernente l'iscrizione sull'elenco dei praticanti legali: sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del 23 giugno 1994 nella causa De Moor, serie A, vol. 292-A, n. 43; v. anche DTF 125 I 7 consid. 4a; RDAT 1995 I n. 11 pag. 23 consid. 5c).
c) Una simile controversia, al pari della revoca o del rifiuto di un'autorizzazione a esercitare una professione, concerne diritti e doveri di carattere civile. Nella fattispecie, il rifiuto del rinnovo dell'autorizzazione è stato emanato, in prima istanza, dal Direttore del DOS.
Quale autorità di ricorso si è pronunciato il Consiglio di Stato. Né l'uno né l'altro costituiscono tribunali indipendenti e imparziali ai sensi dell'art. 6 n
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4.- Pur riconoscendo l'incompatibilità della legge sanitaria, nell'ambito litigioso, con l'art. 6 n
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fosse nota o, almeno per il legale, facilmente riconoscibile (DTF 124 I 255 consid. 1a/aa e rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, pag. 133). Ora, nell'ambito specifico, l'ordinamento ticinese applicabile non è di agevole lettura; inoltre non è inverosimile che la ricorrente - come peraltro sostiene - fosse convinta che il Consiglio di Stato, rispettivamente il Tribunale cantonale, avrebbero interpretato in modo ampio le disposizioni di legge applicabili, allo scopo di rendere la normativa ticinese conforme all'art. 6 n
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RDAT 1995 I n. 11 pag. 23 consid. 6 e riferimenti).
5.- Accertata la violazione dell'art. 6 n
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6.- Occorrerebbe ancora chiedersi, con la ricorrente, se il Tribunale cantonale amministrativo sarebbe dovuto entrare direttamente nel merito del ricorso sottopostogli, in quanto autorità competente, segnatamente mediante un'interpretazione estensiva del diritto procedurale cantonale (art. 60 LPAmm, art. 59 cpv. 5 LSan) al fine di soddisfare le esigenze della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. La giurisprudenza del Tribunale federale sancisce che i Cantoni sono tenuti ad assicurare la protezione giuridica imposta dall'art. 6 cpv. 1
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
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1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
in simili circostanze essi devono garantire tale protezione direttamente in base alla Convenzione, attraverso un'interpretazione conforme alla CEDU delle norme in vigore, oppure mediante l'emanazione di un regolamento transitorio, o tramite la designazione del tribunale competente nel caso concreto (DTF 121 II 219 consid. 2c, 120 Ia 19 consid. 2b/bb con rinvio). Nelle circostanze specifiche ci si può chiedere se il Tribunale cantonale amministrativo doveva effettivamente assumersi, sostituendosi al legislatore, una competenza che la legge in vigore non gli attribuisce, o che, anzi, gli preclude in virtù della clausola enumeratoria o attributiva delle competenze, sancita dall'art. 60 LPAmm, rispettivamente dall'art. 55 cpv. 3 LPAmm, a norma del quale le decisioni del Consiglio di Stato sono definitive se la legge non prevede il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo o al Gran Consiglio. Il delicato quesito - risolto negativamente dalla Corte cantonale - non va approfondito, poiché una soluzione conforme a tale disposto è ripristinabile, quanto alla procedura davanti al Tribunale federale, annullando il giudizio querelato. In effetti, la ricorrente non fa valere che nel suo caso si imponga una decisione particolarmente
celere. In altri termini non sostiene - perlomeno non in consonanza con le esigenze poste dall'art. 90 cpv. 1 lett. b
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
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1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
In altri termini, quando il Tribunale federale ordina alle autorità cantonali di istituire una via di ricorso cantonale, rispettivamente di designare l'autorità giudiziaria competente (DTF 125 II 417 consid. 4d, 123 II 231 consid. 7 e rinvii), non pone le regole d'organizzazione e di procedura applicabili a livello cantonale (DTF 123 II 231 consid. 7). Le autorità cantonali dispongono, a questo riguardo, di un'ampia libertà decisionale, purché operino le dovute scelte, come detto, entro un termine ragionevole.
7.- Ne discende che il gravame va accolto per violazione dell'art. 6
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
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1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
La ricorrente domanda il rinvio degli atti al Tribunale cantonale amministrativo affinché statuisca nel merito: ci si può chiedere se tale conclusione, che eccede il semplice annullamento, possa costituire un'ammissibile eccezione alla natura cassatoria del ricorso di diritto pubblico (DTF 124 I 327 consid. 4 con richiami, v. anche RDAT 1995 I n. 11 pag. 23 consid. 8). Il quesito non va però approfondito. Ai fini del ripristino di una situazione conforme al diritto è infatti sufficiente, come s'è visto, cassare il giudizio querelato, in accoglimento del gravame nel senso dei presenti considerandi. L'annullamento comporta il ripristino della causa davanti al Tribunale cantonale amministrativo, il quale dovrà esaminare se nelle circostanze concrete - segnatamente dal profilo della celerità della procedura - debba assumersi, sulla base di un'interpretazione conforme alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, la competenza ad esaminare il caso specifico. In caso affermativo, dovrà ancora vagliare se sono date le ulteriori condizioni di ricevibilità del gravame sottopostogli.
In caso negativo, trasmetterà la causa all'autorità competente perché istituisca entro un termine ragionevole un'autorità giudiziaria cantonale o crei la competenza del Tribunale cantonale amministrativo.
8.- Visto l'esito del ricorso si rinuncia a prelevare una tassa di giustizia, dal momento che lo Stato del Cantone Ticino non è intervenuto in causa per difendere i propri interessi pecuniari (art. 156 cpv. 2
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
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1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
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1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
Per questi motivi
il Tribunale federale
pronuncia :
1. Il ricorso è accolto nel senso dei considerandi e la decisione impugnata è annullata.
2. Non si preleva una tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente fr. 1500.-- per ripetibili della sede federale.
3. Comunicazione ai patrocinatori della ricorrente, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 21 giugno 2000 VIZ
In nome della II Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,