1C_36/2020 - 2020-08-20 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 36/2020

Urteil vom 20. August 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Lukas Wolfer,

gegen

Gemeinde Davos.

Gegenstand
Vorbescheid in Bausachen,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer,
vom 25. November 2019 (R 18 70).

Sachverhalt:

A.
Die A.________ AG ersuchte die Gemeinde Davos am 16. Juli 2018, im Hinblick auf den Umbau mit Aufstockung bzw. Erweiterung des von ihr erworbenen Hotels B.________ auf Parzelle Nr. 5434, um eine vorläufige Beurteilung dreier Baurechtsfragen betreffend eine Ausnützungsübertragung von Parzelle Nr. 576, allenfalls von den Parzellen Nr. 581 und Nr. 5367 auf die Bauparzelle Nr. 5434, sowie eine Ausnützungserhöhung zu Gunsten der Bauparzelle. Der Kleine Landrat der Gemeinde Davos lehnte eine Ausnützungsübertragung und -erhöhung mit Stellungnahme vom 31. Juli 2018 ab, da die abgebenden Parzellen nicht an die Bauparzelle angrenzten bzw. die Bauparzelle nicht im Bereich mit erhöhter Ausnützungsmöglichkeit liege.

Gegen diese Stellungnahme erhob die A.________ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und ersuchte die Gemeinde Davos gleichzeitig um Wiedererwägung.

Nachdem der Kleine Landrat das Wiedererwägungsgesuch am 29. Januar 2019 abgewiesen und seine Stellungnahme vom 31. Juli 2018 bestätigt hatte, wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, die Beschwerde der A.________ AG mit Urteil vom 25. November 2019 ab.

B.
Gegen dieses Urteil gelangt die A.________ AG mit Eingabe vom 27. Januar 2020 an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils sowie die Einladung des Kleinen Landrats der Gemeinde Davos, zwei der drei Fragen zu ihren Gunsten zu beantworten.

Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Davos beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und verweisen auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil. Die entsprechenden Eingaben wurden der Beschwerdeführerin zur Kenntnisnahme zugestellt.

Erwägungen:

1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 145 I 121 E. 1 S. 124; 135 II 22 E. 1 S. 24 mit Hinweis).

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Rechtsmittelentscheid, mit dem die Beschwerde gegen die vorläufige Beurteilung im Sinne von Art. 41 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 24. Mai 2005 (KRVO/GR; BR 801.110) des Kleinen Landrats der Gemeinde Davos vom 31. Juli 2018 abgewiesen wurde. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff . BGG).

1.2. Der Begriff des Entscheids im Sinne von Art. 82 lit. a BGG umfasst einerseits die Verfügung gemäss Art. 5 VwVG, andererseits aber auch das Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 OG, wie es von der Praxis definiert worden war (vgl. BGE 135 II 22 E. 1.2 S. 24; Urteil 2C 272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.2; je mit Hinweisen). Entscheidend ist dabei, dass über Rechte und Pflichten mit Rechtsverbindlichkeit entschieden wird, d.h. dass der Entscheid oder die Verfügung die Rechtsstellung des Einzelnen in irgend einer Weise berührt und ihn verbindlich zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet oder sonst wie seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich festlegt (BGE 145 I 121 E. 1.1.2 S. 125; 138 I 6 E. 1.2 S. 11 f.; 135 II 30 E. 1.1 S. 32; 135 II 22 E. 1.2 S. 24). Kein zulässiges Anfechtungsobjekt stellt demgegenüber eine interne Verwaltungshandlung oder allgemeine Verwaltungspraxis ohne konkrete Rechtswirkungen dar (BGE 145 I 121 E. 1.1.2 S. 125; 136 II 415 E. 1.1 S. 417; Urteil 2C 272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.2; je mit Hinweisen).

Bei Beschwerden gegen Rechtsmittelentscheide ist immer auch die Rechtsnatur des ursprünglich angefochtenen Akts zu berücksichtigen. Auf eine Beschwerde nach Art. 82 lit. a BGG ist nur dann einzutreten, wenn der ursprüngliche Akt entweder selbst die Anforderungen an einen Entscheid im Sinne von Art. 82 lit. a BGG erfüllt oder wenn er die Rechtsstellung der betroffenen Person berührt (BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 11b zu Art. 82 BGG).

1.3. Gemäss Art. 41 Abs. 1 KRVO/GR kann die kommunale Baubehörde vor der Einreichung eines Baugesuchs um eine vorläufige Beurteilung wesentlicher Punkte des Bauvorhabens ersucht werden. Die vorläufige Beurteilung gibt weder den Gesuchstellenden Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung noch bindet sie die entscheidende Behörde bei der Beurteilung des ordentlichen Baugesuchs und allfälliger Einsprachen (Art. 41 Abs. 3 KRVO/GR).

1.4. Die Vorinstanz erwog, trotz fehlender Bindungswirkung sei eine Anfechtung von Stellungnahmen im Sinne von Art. 41 KRVO/GR nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung zulässig, wenn nicht zu erwarten sei, dass die Baubehörde im Rahmen eines formellen Baugesuchs anders entscheiden würde als bei der vorläufigen Beurteilung. Dies sei hier unstrittig der Fall.

1.5. Die Beschwerdeführerin argumentiert, wäre ihr die Ausnützungsübertragung sowie der Ausnützungsbonus entgegen der vorinstanzlichen Auffassung zu gewähren, wäre es nicht haltbar, wenn die Baubehörde ein entsprechendes Baugesuch abweisen würde. Durch einen bundesgerichtlichen Entscheid würden ihr der Aufwand und die Kosten für die Erstellung eines vollständigen Baugesuchs sowie das Durchlaufen des anschliessenden Instanzenzugs erspart. Damit liesse sich ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vermeiden. Zu beachten sei in ihrem Fall, dass noch kein Baugesuch ausgearbeitet worden sei und die gesamten Planungsarbeiten noch bevorstehen würden. Im Übrigen sei eine letztinstanzliche Beurteilung auch im Lichte von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG geboten.

1.6. Aus dem Ausgeführten ergibt sich, dass der vorläufigen Beurteilung gemäss anwendbarem kantonalem Recht keine Verbindlichkeit zukommt. Daran vermag nichts zu ändern, dass die Vorinstanz auf die dagegen erhobene Beschwerde eingetreten ist und in der Sache entschieden hat. Insbesondere lässt dieser Umstand die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegende vorläufige Beurteilung des Kleinen Landrats nicht zu einem verbindlichen, unter bestimmten Voraussetzungen beim Bundesgericht anfechtbaren baurechtlichen Vorentscheid werden (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3 S. 33 ff.; Urteile 1C 177/2019 vom 8. Oktober 2019; 1C 444/2012 vom 27. Februar 2013 E. 1.1; je mit Hinweisen), wovon die Beschwerdeführerin angesichts ihrer Argumentation offenbar ausgeht. Die vorläufige Beurteilung des Kleinen Landrats kann gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gar keine bindende Wirkung haben, da die einspracheberechtigten Personen dabei nicht einbezogen wurden und grundsätzlich damit zu rechnen ist, dass unter Berücksichtigung derer Einwände im Baubewilligungsverfahren ein von der Rechtsauskunft abweichender Entscheid ergeht (Urteile 1C 598/2018 vom 18. Oktober 2019 E. 3.4; 1C 205/2015 vom 29. Oktober 2015 E. 5.4). Auch ein bundesgerichtlicher Entscheid in
der Sache würde daran im Übrigen nichts zu ändern vermögen.

1.7. Da es dem angefochtenen Urteil damit an seiner Verbindlichkeit fehlt, kommt ihm keine Entscheidqualität im Sinne von Art. 82 lit. a BGG zu (vgl. oben E. 1.2).

Gleichzeitig ist auch nicht ersichtlich, inwiefern das hier angefochtene Urteil in (grund-) rechtlich geschützte Positionen der Beschwerdeführerin eingreifen soll und deshalb auf die Beschwerde einzutreten wäre (vgl. BERNHARD WALDMANN, a.a.O., N. 13 zu Art. 82 BGG); ganz abgesehen davon, dass das ordentliche Baubewilligungsverfahren noch bevorsteht und die vorläufig beurteilten Fragen dabei erneut behandelt und dannzumal rechtsverbindlich entschieden werden, wogegen der Beschwerdeführerin der Rechtsweg offenstehen wird.

2.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Davos und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. August 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.