A-4494/2020 - 2021-04-20 - Datenschutz und Öffentlichkeitsprinzip

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I

A-4494/2020

Urteil vom 20. April 2021

Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),

Richter Jürg Marcel Tiefenthal,
Besetzung
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,

Gerichtsschreiberin Anna Wildt.

Fiona Endres,

SRF, Redaktion Rundschau,

Fernsehstrasse 1-4, 8052 Zürich,

vertreten durch Martin Looser, Rechtsanwalt,
Parteien
und Seraina Schneider, Rechtsanwältin,

ettlersuter Rechtsanwälte,

Klausstrasse 43, Postfach 3062, 8034 Zürich,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. TCG Legacy AG in Liquidation,

Baarerstrasse 14, 6300 Zug,

vertreten durch Prof. Dr. Andreas Donatsch

und lic. iur. Benjamin Leupi, Umbricht Rechtsanwälte,

Bahnhofstrasse 22, Postfach 1050, 8024 Zürich,

2. Crypto International AG,

Zugerstrasse 42, 6312 Steinhausen,

vertreten durch lic. iur. LL.M. Clara-Ann Gordon,

Fürsprecherin, Niederer Kraft Frey AG,

Bahnhofstrasse 53, 8001 Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

Schweizerische Exportrisikoversicherung,

Zeltweg 63, 8032 Zürich,

vertreten durch Dr. iur. Martin Zobl, Rechtsanwalt LL.M., Walder Wyss AG, Seefeldstrasse 123,

Postfach, 8034 Zürich,

Vorinstanz.

Gegenstand Zugang zu amtlichen Dokumenten.

Sachverhalt:

A.

A.a Fiona Endres ersuchte die Schweizerische Exportrisikoversicherung (SERV) mit E-Mail vom 24. Februar 2020 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) um Zugang zu einer ungeschwärzten Liste aller bei der SERV beantragten und bewilligten Projekte der Firma «Crypto AG» für den Zeitraum 2007 bis und mit 2018 und, falls die SERV auch die Daten ihrer Vorgängerin, der Exportrisikogarantie (ERG), zur Verfügung habe, soweit zurück wie möglich, mit Angaben zu Exportland, Titel der Lieferung, Wert der Lieferung, Datum, Typ des Produkts sowie, falls vorhanden, Projektbeschreibung / EIA report pro Projekt. Im Weiteren beantragte sie den Zugang zu einer Liste gleichen Inhalts für die Firma «Crypto International AG» für den Zeitraum ab 2018 und für [eine dritte Firma] für den Zeitraum ab 2007 beziehungsweise auch für den Zeitraum davor, falls möglich.

A.b Die SERV teilte der Gesuchstellerin mit Schreiben vom 16. März 2020 mit, der Zugang zu Listen der «Crypto AG» und der «Crypto International AG» sei nach Anhörung der betroffenen Gesellschaften aufgrund der fehlenden Zustimmung zur damit verbundenen Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen zu verweigern. Mit der [dritten Firma] habe zu keinem Zeitpunkt eine Geschäftsbeziehung bestanden.

A.c Am 18. März 2020 reichte die Gesuchstellerin beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsantrag ein.

A.d Da im Schlichtungsverfahren keine Einigung erzielt werden konnte, erliess der EDÖB am 11. Juni 2020 eine Empfehlung gegenüber der SERV, den Zugang zur Liste mit den von ihr versicherten Produkten der «Crypto AG» und der «Crypto International AG» ergänzt mit weiteren Produkten, welche bei der ERG zwischen 1979 und 2005 versichert gewesen seien, unter Nennung der Firmennamen (Exporteur), des Produkttyps, des Käuferstaats, des Auftragswerts und des Abschlussjahres zu gewähren sowie mangels vorhandener Dokumente an ihrem abschlägigen Bescheid betreffend die Liste der Produkte der [dritten Firma] festzuhalten.

Zur Begründung führte er im Wesentlichen an, die SERV habe nicht darzulegen vermocht, dass eine oder mehrere der gesetzlichen Ausnahmebestimmungen erfüllt seien.

A.e Mit zwei separaten Schreiben vom 18. und vom 23. Juni 2020 beantragten die «TCG Legacy AG» (nunmehr TCG Legacy AG in Liquidation) und die «Crypto International AG» bei der SERV den Erlass einer Verfügung, da sie mit der Empfehlung des EDÖB nicht einverstanden waren.

B.
Mit Verfügung vom 9. Juli 2020 lehnte die SERV den Zugang zu den verlangten Dokumenten ab. Dabei stützte sie sich im Wesentlichen auf die Ausnahmebestimmungen betreffend die Gefährdung von aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ), des drohenden Nachteils aufgrund der Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) sowie auf den Schutz der Privatsphäre (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, sie verfüge über Informationen zum Empfängerstaat, teilweise zum Typ der Produkte, Wert und Datum der versicherten Lieferungen der «Crypto AG» oder «Crypto International AG»; zur [dritten Firma] habe sie nie Geschäftsbeziehungen unterhalten. Aufgrund der beschränkten zeitlichen Anwendbarkeit des BGÖ sei nur Einsicht in jene Dokumente zu gewähren, die nach dessen Inkrafttreten vom 1. Juli 2006 erstellt worden seien. Es gebe keine Listen über die Projekte der «Crypto», die nach dem 1. Juli 2006 noch aktualisiert oder verwendet worden wären, weshalb Informationen zu Projekten vor diesem Datum nicht in den zeitlichen Geltungsbereich des BGÖ fallen würden. Der Zugang zu Dokumenten, die nach dem 1. Juli 2006 empfangen worden seien, sei aufgrund der genannten Ausnahmetatbestände beziehungsweise dem Schutz von Personendaten zu verweigern.

C.
Gegen die Verfügung der SERV (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt Fiona Endres (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 9. September 2020 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, die Verfügung vom 9. Juli 2020 sei aufzuheben und ihr sei Zugang zu den erbetenen Dokumenten zu gewähren, soweit sie die «TCG Legacy AG» (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1) und die «Crypto International AG» (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 2) betreffen und Angaben über das Exportland (Empfängerstaat), Titel bzw. Typ der Produkte sowie Wert und Datum der versicherten Lieferung enthielten; eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, den Zugang zu den erbetenen Dokumenten mit den genannten Angaben neu zu beurteilen.

D.
In der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin 1 vom 24. September 2020 und in jener der Beschwerdegegnerin 2 vom 6. November 2020 wird die Abweisung der Beschwerde beantragt.

E.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 9. November 2020 an ihren Erwägungen fest und beantragt ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.

F.
In ihren Schlussbemerkungen vom 26. Januar 2021 hält die Beschwerdeführerin an ihren Begehren fest.

G.
Mit unaufgeforderter Stellungnahme vom 11. Februar 2021 dupliziert die Vorinstanz auf die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin.

H.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten befindlichen Dokumente wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt.

Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG. Die SERV ist als Anstalt des Bundes eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 33 Bst. e VGG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung [Exportrisikoversicherungsgesetz, SERVG; SR 946.10]). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG i.V.m. Art. 16 Abs. 1 BGÖ).

1.2 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).

1.3 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG).

1.4 Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung der SERV vom 9. Juli 2020, mit der das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 24. Februar 2020 um Zugang zu Listen mit Projektinformationen der «Crypto AG», der «Crypto International AG» und der [dritten Firma] abgelehnt wurde. Der Streitgegenstand umfasst das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 1282). Die Beschwerdebegehren richten sich nur mehr auf die Gewährung des Zugangs zu Listen über die Projekte der Beschwerdegegnerinnen beziehungsweise der «Crypto AG» und begrenzen den Streitgegenstand darauf.

1.5 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).

2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkterKognition. Es überprüftdie angefochtene Verfügungauf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).

3.

Die Vorinstanz hat im Schlichtungsverfahren zwei Listen mit Informationen zum Empfängerland, Produkttyp, Abschlussdatum und Auftragswert eingereicht. Die erste Liste enthält die Projektinformationen ab dem Jahr 2007. Der EDÖB forderte sie daraufhin auf, ihm auch die Grunddaten von den mit der ERG als ihrer Vorgängerorganisation abgeschlossenen Versicherungen zuzustellen. Die zweite Liste enthält daher zusätzlich alle Projektinformationen zu den für die «Crypto AG» gestellten Exportrisikogarantien seit dem Jahr 1979.

Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Projektangaben zu den von der ERG bis 2005 gestellten Exportrisikogarantien für die «Crypto AG» in den Geltungsbereich des BGÖ fallen.

3.1 Nach Art. 23 BGÖ ist der Anwendungsbereich des Gesetzes auf amtliche Dokumente beschränkt, die nach seinem Inkrafttreten vom 1. Juli 2006 von einer Behörde erstellt oder empfangen wurden. Dabei kommt es nicht auf das Erstellungsdatum, sondern auf das Datum der Fertigstellung eines Dokuments an (vgl. Füzesséry Minelli, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar BGÖ, 2008, Art. 23, Rz 11). Bei einer aufbereiteten Liste ist zu prüfen, ob die Liste nach dem 1. Juli 2006 erstellt oder aktualisiert wurde und daher auch nach dem Inkrafttreten des BGÖ noch Verwendung gefunden hat (vgl. Urteile des BVGer A-75/2009 vom 16. April 2009 E. 3; A-7369/2006 vom 24. Juli 2007 E. 3.3).

3.2 Den Angaben der Vorinstanz zufolge wurden für ihre Tätigkeiten nach dem 1. Juli 2006 jene Projektdaten der ERG, die Exportrisikogarantien für die «Crypto AG» bis zum Jahr 2005 enthalten, auf keiner Liste mehr aktualisiert oder verwendet. Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung aus, bei ihrer Errichtung im Jahr 2007 habe sie den Datenbestand der Vorgängerorganisation integral übernommen und nicht separat inventarisiert oder aktualisiert. Angesichts der auf der Liste enthaltenen Daten ist im Weiteren glaubhaft, dass sie mit der «Crypto AG» im Jahr 2007 keine neuen Versicherungsverträge basierend auf altrechtlichen Zusagen abgeschlossen hat. Ergänzungshalber ist darauf hinzuweisen, dass seit dem Jahr 1996 auf der Liste Vertragsabschlüsse zu insgesamt fünf Empfängerländern vermerkt sind. Im Zeitraum zwischen 1996 und 2005 scheint nur eines von ihnen wiederholt auf der Liste auf. Zwischen 1990 und 1996 sowie zwischen 2005 und 2007 bestehen Lücken, weshalb davon auszugehen ist, dass in diesen Zeiträumen keine Exportrisikogarantien für die «Crypto AG» gestellt wurden. Nach Aufnahme der Tätigkeit durch die SERV scheinen ab 2007 wieder Vertragsabschlüsse auf.

3.3 Es ist daher als erwiesen anzusehen, dass die von der Vorinstanz auf Verlangen des EDÖB vorgelegte Liste vom 28. April 2020 zu den Empfängerländern der ERG mit einem Dokument gleichzusetzen ist, das im Sinn von Art. 23 BGÖ vor dem 1. Juli 2006 erstellt beziehungsweise fertiggestellt wurde, soweit das Dokument Daten zur ERG enthält. Art. 23 BGÖ ist so auszulegen, dass es der Vorinstanz überlassen bleibt, ältere Dokumente zugänglich zu machen, sofern keine anderweitigen Interessen entgegenstehen (vgl. Füzesséry Minelli, a.a.O., Art. 7 , Rz. 8). Es kann daher auch im Schlichtungsverfahren über den Zugang zu nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ einfach zu generierenden Listen beziehungsweise Dokumenten verhandelt werden, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes erstellt oder empfangen wurden. Eine solche Liste, die nur für den Schlichtungsversuch des EDÖB erstellt wurde, ist aber deshalb noch nicht als ein Dokument zu betrachten, das nach dem Inkrafttreten des Gesetzes fertiggestellt wurde. Dies würde dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers widersprechen, den zeitlichen Geltungsbereich des BGÖ einzuschränken.

3.4 Nach dem Gesagten fällt die Liste vom 28. April 2020, soweit sie Informationen über die Exportrisikogarantien der ERG enthält, nicht in den zeitlichen Anwendungsbereich des BGÖ. Die Vorinstanz hat die Verweigerung des Zugangs zu dieser Liste gestützt auf die Übergangsbestimmung des Art. 23 BGÖ rechtmässig verfügt.

4.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Vorinstanz mit der Verweigerung des Zugangs zur ersten Liste, die die Projektinformationen ab dem Jahr 2007 enthält, Bundesrecht verletzt.

4.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt die Förderung der Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ). Mit dem im BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzip (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ) mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Art. 7 ff . BGÖ), das einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährt, soll Transparenz geschaffen werden, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst dem Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden. Der Öffentlichkeitsgrundsatz bildet überdies eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden. Das Transparenzgebot trägt zudem zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 der Bundesverfassung [BV, SR 101]) sowie zur Verwaltungsmodernisierung bei. Es bildet bis zu einem gewissen Grad das Gegenstück zur verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundesrates nach Art. 180 Abs. 2 BV zu rechtzeitiger und umfassender Information der Öffentlichkeit über seine Tätigkeit, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Soweit wie hier die Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der in Art. 17 BV verankerten Medienfreiheit (vgl. statt vieler BGE 142 II 313 E. 3.1; Urteile des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 4.1; A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 3.1.1).

4.2

4.2.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (lit. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (lit. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (lit. c). Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Abs. 1 lit. b und c erfüllen (Abs. 2).

4.2.2 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über deren Inhalt zu erhalten. Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten (BGE 142 II 340 E. 2.2; 142 II 324 E. 3.4; 144 II 77 E. 2.3). Damit wird jeder Person ein generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwaltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste. Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wollen oder nicht. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten ist jedoch einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind (BGE 142 II 324 E. 3.4; 144 II 77 E. 2.3). Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren (vgl. zum Ganzen Urteile des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 4.2.1; A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 3.2 m.w.H.).

4.2.3 Die Wirksamkeit der Ausnahmeklauseln hängt einerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit sein muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich deren Eintritt besteht (Urteile des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 4.3.2; A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 3.2.2). Die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen muss mithin zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen; zudem muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unangenehme Konsequenz nicht als Beeinträchtigung gelten kann (BGE 142 II 340 E. 2.2; 142 II 324 E. 3.4). Eine eigentliche Interessenabwägung ist danach nicht vorzunehmen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber diese bereits vorweggenommen hat, indem er in Art. 7 Abs. 1 BGÖ in abschliessender Weise die Gründe aufzählt, aus denen das Geheimhaltungs- das Transparenzinteresse überwiegen kann (zum Ganzen vgl. BGE 144 II 77 E. 3; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.1 f.). Immerhin verfügen die Behörden über einen gewissen Ermessensspielraum bei der Beurteilung, ob überhaupt ein Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist (vgl. BGE 142 II 313 E. 4.1, wonach die Behörden einen «grossen Interpretationsspielraum» haben betreffend die unbestimmten Rechtsbegriffe, die mehrere Ausnahmetatbestände enthalten).

4.2.4 Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub. Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräumen ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist für jeden einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist (vgl. statt vieler BGE 142 II 324 E. 3.3; 142 II 313 E. 3.6 m.w.H.).

5.
Zunächst sind die Bestimmungen darzulegen, die den Aufgabenbereich der SERV regeln (E. 5.1). Ausgangspunkt für die folgende Interessenabwägung bildet sodann Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ. Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz die Bekanntgabe der ungeschwärzten Liste aus dem Grund der Gefährdung aussenpolitischer Interessen oder internationaler Beziehungen der Schweiz mit einer nachvollziehbaren Begründung abgelehnt hat (E. 5.2-5.7). Wird ein solcher Grund bejaht, ist die Verhältnismässigkeit zu prüfen (E. 5.8).

5.1 Als selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes versichert die SERV Risiken von Exportaufträgen, indem sie in bestimmten Fällen Zahlungsausfälle oder Fremdwährungsrisiken deckt; versicherbare Risiken sind politische Risiken, das Delkredererisiko sowie höhere Gewalt (vgl. Art. 12 SERVG). Die SERV bietet Versicherungen in Ergänzung zu den Angeboten von privaten Kreditversicherern an (Subsidiarität; vgl. Art. 5 der Verordnung über die Schweizerische Exportrisikoversicherung vom 25. Oktober 2006 [SERV-V; SR 946.101]). Das Angebot der SERV ist daher primär auf den Export in politisch oder wirtschaftlich unsichere Länder ausgerichtet (vgl. Informationen zur SERV, abrufbar auf www.serv-ch.com > Über die SERV > FAQ, abgerufen am 22. März 2021). Die SERV stützt sich bei der Einstufung der Länder, Besteller oder Garanten auf die Vorgaben der OECD. Bei staatlichen Bestellern oder Garanten wird keine Prämie für das wirtschaftliche Risiko berechnet, sondern jenes direkt mit dem politischen Risiko, auch Länderrisiko genannt, gleichgesetzt (vgl. SERV Kompakt, Die SERV und ihr Angebot, www.serv-ch.com > Dokumente > Über die SERV, abgerufen am 22. März 2021). Verbietet die Risikolage eine Gewährung der Versicherung, ist sie ausgeschlossen (Art. 13 Abs. 2 Bst. a SERVG). Nach Art. 28 SERV-V werden Exportgeschäfte mit aussenpolitischen Auswirkungen als Versicherungen besonderer Tragweite eingestuft, über die das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) zwecks frühzeitigem Einbezug des Bundesrates zu informieren ist.

Die SERV berücksichtigt im Rahmen ihrer Geschäftspolitik die Grundsätze der Aussenpolitik (Art. 6 SERVG). Der Bundesrat legt für jeweils vier Jahre die strategischen Ziele der SERV fest und überprüft sie periodisch (Art. 33 Abs. 1 SERVG). Gemäss den strategischen Zielen für die SERV erwartet sich der Bundesrat unter anderem, dass die SERV die internationalen Regelwerke für staatlich unterstützte Exportkredite beachtet, hohe Standards bei der Beachtung der aussenpolitischen Grundsätze und der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz beibehält und angemessen mit neuen nationalen und internationalen Entwicklungen Schritt hält sowie frühzeitig über Geschäfte besonderer Tragweite informiert (vgl. Strategische Ziele des Bundesrates für die SERV für die Periode 2020-2023, Strategischer Schwerpunkt 1.4, www.serv-ch.com Dokumente Über die SERV, abgerufen am 22. März 2021).

Zur Umsetzung der strategischen Ziele des Bundesrates, zum Entscheid über den Abschluss von Versicherungen, zur Festlegung der Risikopolitik sowie zur Wahl des Direktors, an den die Kompetenz für den Abschluss von Versicherungen übertragen werden kann, ist ein sieben- bis neunköpfiger unabhängiger Verwaltungsrat berufen, der vom Bundesrat gewählt wird (vgl. Art. 22 - 24 SERVG). Das Anforderungsprofil des Verwaltungsrates wird vom WBF unter Berücksichtigung der Bundesinteressen festgelegt (vgl. Art. 18 Abs. 2 SERV-V, Änderung vom 12. August 2020 [AS 2020 3599]). Der Bundesrat bestellt Verwaltungsräte mit wirtschaftspolitischer
oder aussenpolitischer Expertise (vgl. Medienmitteilung SECO, https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/seco/nsb-news/medienmitteilungen-2013.msg-id-48824.html; Verwaltungsrat SERV, https://www.serv-ch.com/organisation/mitarbeitende/verwaltungsrat/, abgerufen am 22. März 2021).

5.2 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten ist unter anderem dann einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn durch seine Gewährung die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte. Insbesondere sollen durch eine allfällige Publikation von Informationen die aktuellen und künftigen Verhandlungspositionen der Schweiz nicht geschwächt werden (vgl. auch Art. 8 Abs. 4 BGÖ). Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ ist in einem weiteren Sinne darüber hinaus auch anwendbar, wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern könnten. Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des betroffenen anderen Staates voraus. Die befürchtete Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten muss allerdings erheblich sein und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintritt bestehen (BGE 142 II 313 E. 4.2; Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 4.1; Urteil des BVGer A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 7.1.1 m.w.H.).

Im Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ erscheint regelmässig die aussenpolitische Komponente des angefochtenen Entscheides bedeutsam, welchem Umstand mit einer gewissen Zurückhaltung bei der Überprüfung des Entscheides durch die gerichtliche Instanz Rechnung zu tragen ist. Diese Zurückhaltung bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische Opportunität des Entscheides. Auch dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die Exekutivbehörden, sondern deren Entscheide müssen insgesamt, auch soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und haben sachlich zu bleiben (BGE 142 II 313 E. 4.3; Urteile des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 5.1; A-746/2016 vom 25. August 2016 E. 5.5.2 m.w.H.).

5.3

5.3.1 Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, bei den auf der Liste angeführten Produkten handle es sich um Sicherheitslösungen zur Verschlüsselung der Kommunikation, die für die Landesverteidigung beziehungsweise den Nachrichtendienst eingesetzt werden können. Die Empfängerstaaten würden daher eine vertrauliche Behandlung der Pro-jektinformationen verlangen. Eine Veröffentlichung entgegen deren Geheimhaltungsinteressen könne mit einiger Wahrscheinlichkeit zu einem Vertrauensverlust führen und die aussenpolitischen Interessen sowie internationalen Beziehungen der Schweiz ernsthaft beeinträchtigen. Der EDÖB habe in seiner Empfehlung zwar angeführt, dass aufgrund der Medienberichte zur Operation «Rubikon» bereits öffentlich bekannt sei, dass etwa 120 Staaten Chiffriergeräte gekauft hätten, und dies zu keiner ernsthaften Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen geführt habe. Dabei verkenne der EDÖB aber, dass die Medienberichte keine Einzelheiten zu den Importstaaten und den von ihnen erworbenen Sicherheitslösungen offenbarten. Es sei zwar zu 62 Staaten bekannt geworden, dass sie Kunden der «Crypto AG» gewesen seien und zu einzelnen Staaten, dass sie Kunden der Beschwerdegegnerinnen seien. Diese Information sei aber nicht durch eine Schweizer Behörde weitergegeben worden. Zudem seien einige Länder, deren Belieferung ebenfalls von der SERV versichert worden sei, noch nicht bekannt geworden. Auch könne der Einschätzung des EDÖB, das Geheimhaltungsinteresse an Informationen über Verträge, die vor 2013 abgeschlossen worden seien, sei geringer, nicht geteilt werden, weil die erworbenen Produkte nach wie vor in Verwendung stünden. Vernehmlassungsweise ergänzt die Vorinstanz, die Auftragsvolumina seien Grund zur Annahme, dass die Mehrzahl der betroffenen Empfängerstaaten die im fraglichen Zeitraum erworbenen Produkte noch für die Verschlüsselung des Datenverkehrs einsetzten. Die Schweiz habe in all diesen Fällen ein eminentes Interesse an der Geheimhaltung schützenswerter Informationen ausländischer Staaten. Der Handel mit Chiffriertechnologie falle in einen Bereich, der von den Empfängerländern als sensibel wahrgenommenen werde. Nachdem die Bundesanwaltschaft im Rahmen einer Hausdurchsuchung zum Export bestimmte Chiffriergeräte beschlagnahmt habe, hätten die Empfängerstaaten unmissverständlich klargemacht, dass sie eine Entsiegelung als Verletzung ihrer Souveränität betrachten würden, und diplomatische Konsequenzen angedroht. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Statistiken des SECO zu den bewilligten Gesuchen für die Kriegsmaterialausfuhr würden hingegen nichts über die konkret vereinbarten Lieferungen offenbaren. Unter den dort generisch
angeführten Kategorien liesse sich eine Vielzahl von Produkten zusammenfassen, die auch von anderen Exporteuren geliefert würden. Rückschlüsse auf die genutzte Chiffriertechnologie seien daher kaum möglich. Duplikweise ergänzt die Vorinstanz, die unspezifischen Informationen auf der Liste des SECO seien weitaus weniger aussagekräftig als die streitbetroffene Liste, die Produktinformationen und Versicherungswerte enthalte. Die Preisgabe von Produkttyp, Lieferwert und Datum würde die Geheimhaltungsinteressen der Empfängerländer verletzten.

5.3.2 Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die Informationen der SERV betreffend Exportland, Produkttyp, Datum und Auftragswert seien aufgrund der Exportkontrolle im Bereich von Dual-Use-Gütern bereits bekannt. Anhand der Statistik des SECO zur Kriegsmaterialausfuhr liessen sich pro Bestimmungsland das bewilligte oder abgelehnte Gut samt Warenwert und Bewilligungsdatum eruieren. Beispielsweise stehe die Exportkontrollnummer 5A002.a.1 für «Güter mit Informationssicherheit als einer Hauptfunktion, konstruiert oder geändert für die Verwendung von Kryptotechnik für die Vertraulichkeit von Daten». Eine Auswertung der Daten des SECO habe ergeben, dass im Zeitraum von 1997 bis 2019 an 148 Länder insgesamt 2600 Bewilligungen für Technologie erteilt worden seien, die den sicheren Informationsaustausch ermögliche. Das SECO habe bestätigt, dass die Mehrheit dieser Exporte Chiffriergeräte betroffen habe. Demnach handle es sich bei den erworbenen Produkten und Technologien samt Datum und Auftragswert nicht um vertrauliche Tatsachen, an denen ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse der betreffenden Staaten bestehe, denn das SECO habe bereits bekannt gemacht, welche Staaten Sicherheitslösungen zur Verschlüsselung des Datenverkehrs aus der Schweiz bezogen hätten. Dies habe bislang zu keinen negativen Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen der Schweiz zu den betreffenden Staaten geführt. Im Übrigen habe der EDÖB in seiner Empfehlung ausgeführt, die in der Spalte «Produkttyp» enthaltenen Informationen seien so allgemein gehalten, dass sie sich nicht dazu eigneten, das jeweilige konkrete Produkt zu identifizieren. In ihren Schlussbemerkungen macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz vermöge keine ernsthafte und erhebliche Gefährdung der öffentlichen Interessen der Schweiz darzutun. Der pauschale Hinweis, besonders sensible Bereiche seien betroffen, bei denen Staaten ein erhebliches Interesse an der Geheimhaltung von Informationen über die verwendete Technologie und die entsprechenden Vertrags- und Lieferanteninformationen hätten, genüge nicht. Angesichts der bereits publizierten Daten sei ein Vertrauensverlust der Empfängerstaaten gegenüber der Schweiz nicht plausibel, wenn die ersuchten Angaben zum Exportland, Titel bzw. Typ der Produkte sowie Auftrags- bzw. Versicherungswert und Datum (Abschlussjahr) veröffentlicht würden. Es sei auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung hinzuweisen (vgl. Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 betreffend Kriegsmaterialexporte), wonach unter dem Blickwinkel von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ weniger im Vordergrund stehe, von welchem Schweizer Exporteur bestimmte Güter bezogen worden seien, als vielmehr die Art der Güter und der Umfang der
Lieferungen. Der Bundesrat habe in seiner Stellungnahme vom 25. November 2020 zur Interpellation von Nationalrätin Doris Fiala «Crypto Affäre. Nachhaltiger Schaden für die Schweiz» festgehalten, es gebe keine Anzeichen für einen Vertrauensverlust gegenüber der Schweiz oder ihrer Neutralität. Es sei auch kein allgemeiner Reputationsschaden erkennbar. Im Weiteren hätten die importierenden Länder auch kein plausibles Interesse an der Vertraulichkeit ihrer Beziehungen zu den Beschwerdegegnerinnen. Ein solches liesse sich auch nicht aus dem Hinweis der Vorinstanz auf die angeblichen Konsequenzen für die strafrechtliche Entsiegelung der beschlagnahmten und versiegelten Chiffriergeräte herleiten. Auch die in einem NZZ-Artikel angesprochenen diplomatischen Konsequenzen, nämlich die Ausladung des Departementvorstehers von einem Dinner in Schweden, seien aufgrund der verfügten Exportbeschränkungen und nicht aufgrund der drohenden Offenlegung von Kundenbeziehungen entstanden.

5.3.3 Die Beschwerdegegnerinnen machen im Wesentlichen geltend, die streitgegenständliche Liste liesse Rückschlüsse auf einzelne Kundenbeziehungen und Einzelheiten der Vertragsverhältnisse zu, welche durch strenge Vertraulichkeitsvereinbarungen geschützt würden. Die Anschaffungen seien meist mit Blick auf einen langfristigen Zeithorizont getätigt worden und die beschaffte Technik könne - wie von verschiedenen Ländern verlangt - aktualisiert werden. Die Herausgabe der Liste würde veröffentlichen, welche Staaten welche Produkte zur Verschlüsselung verwenden, und hätte einen unzureichenden Schutz gegen den Zugriff Unberechtigter zur Folge.

5.4 Die Liste der Vorinstanz enthält für den Zeitraum ab 2007 Informationen zu insgesamt fünf Staaten, die zu verschiedenen Zeitpunkten teils mehrfach Verschlüsselungstechnologie für abhörsichere Kommunikation mit unterschiedlichem Auftragsvolumen erworben haben. Aus dem von der Beschwerdeführerin ins Recht gelegten Bericht der Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) vom 2. November 2020 geht hervor, dass das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) zu Einzelausfuhrgesuchen der Beschwerdegegnerinnen Stellung nimmt, seitdem das WBF die Generalausfuhrbewilligungen Ende 2019 sistiert hat (vgl. Fall Crypto AG, Bericht der Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte vom 2. November 2020, S. 4, https://www.parlament.ch/de/organe/delegationen/geschaeftspruefungsdelegation/berichte, abgerufen am 22. März 2021). Gegen die Erteilung von Einzelausfuhrbewilligungen seien nach Erkenntnissen der Exportkontrollgruppe vom 4. März 2020 zwar keine rechtlichen Gründe vorgelegen. Aufgrund der Haltung des EDA sei aber im Verlauf des Mai 2020 beschlossen worden, die Gesuche der Beschwerdegegnerin 2 dem Bundesrat zum Entscheid vorzulegen (Bericht GPDel, 2. November 2020, S. 5, 48 und 54). Die GPDel berichtet im Weiteren von diplomatischen Schwierigkeiten, welche sich mit befreundeten Staaten, die von den sistierten Lieferungen der Nachfolgefirmen der «Crypto AG» betroffen gewesen seien, abgezeichnet hätten (Bericht GPDel, 2. November 2020, S. 38). Der Bundesrat habe eine Erteilung der Ausfuhrbewilligungen abgelehnt, wobei sich die Gründe hierfür aus Sicht der GPDel nicht ganz erschliessen liessen (Bericht GPDel, 2. November 2020, S. 54).

5.5 Es entspricht weder den internationalen Gepflogenheiten noch der Staatenpraxis, mit Geheimhaltungsinteressen anderer Staaten behaftete Informationen öffentlich zugänglich zu machen. Die Offenlegung von solchen Informationen kann zu einer Verschlechterung der bilateralen Beziehungen führen (siehe etwa zur verweigerten Herausgabe technischer Daten über ein Spionage-U-Boot, Cottier/Schweizer/Widmer, Handkommentar BGÖ, a.a.O., Art. 7, Rz. 31, Fn. 38). Die Auffassung der Vorinstanz, dass Daten zur Verschlüsselungstechnik für abhörsichere Kommunikation dem Geheimhaltungsvorbehalt nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ unterliegen, ist daher grundsätzlich nicht zu beanstanden, solange es sich dabei nicht um allgemein bekannte Tatsachen handelt (vgl. Steimen, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz [DSG]/ Öffentlichkeitsgesetz [BGÖ], Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 7 BGÖ, Rz. 26).

5.6 Die Beschwerdeführerin bringt vor, bei der Gewährung des Zugangs zur Liste bestehe kein Risiko, dass die Interessen der Schweiz gefährdet würden, da aufgrund der veröffentlichten Listen des SECO zur Kriegsmaterialausfuhr bezüglich der Mehrheit der betroffenen Staaten bereits bekannt sei, dass sie Chiffriergeräte von der ehemaligen «Crypto AG» bezogen hätten. Den Angaben der Vorinstanz zufolge handelt es sich bei den streitgegenständlichen Listen um Informationen zu Produkten, die in den Empfängerstaaten der Geheimhaltung unterliegen. Mit Stellungnahme vom 16. April 2020 wies sie bereits im Schlichtungsverfahren darauf hin, dass durch die Gewährung des Zugangs zur streitgegenständlichen Liste offenbart würde, welche Staaten welche Produkte der «Crypto AG» oder der «Crypto International AG» zur Verschlüsselung ihrer Datenverarbeitungsanlagen erworben hätten. Aufgrund der in der Liste enthaltenen Angaben wären die gekauften und nach wie vor in Nutzung befindlichen Produkte identifizierbar. Demnach würde keine Vergleichbarkeit zu den Angaben des SECO über die exportbewilligten Dual-Use-Güter bestehen, die Angaben auf der Liste seien noch nicht bekannt.

5.7 Der Zugang zur streitgegenständlichen Liste ist mit einer Bekanntgabe der erworbenen Produktversionen und damit einer Herausgabe technischer Daten vergleichbar, vorausgesetzt, die Produkte der Beschwerdegegnerinnen seien bekannt. Angesichts des geltend gemachten Handels mit mehr als 60 namentlich bekannten Staaten dürfte dies bis zu einem gewissen Grad der Fall sein. Wie die Beschwerdegegnerinnen nachvollziehbar darlegen, stellt die Geheimhaltung von Informationen, die Rückschlüsse auf die eingesetzten Produkte erlauben, einen Schutzmechanismus dar. Soweit die Beschwerdeführerin auf die Rechtsprechung zu Kriegsmaterialexporten verweist, ist festzuhalten, dass - im Gegensatz zum vorliegenden Fall - die Bekanntgabe der Firma, der Kriegsmaterialkategorie und des Exportanteils gestützt auf die Produktepalette nicht zwangsläufig zum Schluss auf das genutzte (Waffen-)System und in vielen Fällen auch nicht zum Schluss auf das Exportland führt (vgl. Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 4.5). Im Weiteren hat es das Bundesverwaltungsgericht im Fall von Überwachungssoftware als legitim anerkannt, eine breite Streuung von Informationen zu Produktversionen zu vermeiden, um nicht weiten Kreisen die Überwindung von Sicherheitsbarrieren zu erleichtern (vgl. Urteil des BVGer A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 5.4). Die Information, welcher Staat zu welchem Zeitpunkt und Auftragsvolumen Verschlüsselungstechnologie von welchem konkreten Anbieter erworben hat, ist daher nicht mit der Information des SECO zur Erteilung von Exportbewilligungen zu vergleichen. Letztere enthalten keine Angaben zu den Anbietern und erlauben auch keine Rückschlüsse darauf, wann der Erwerb einer neuen Produktversion oder der Aktualisierung bereits vorhandener Technologie gegolten hat. Von dieser Kenntnis hängt aber die Angreifbarkeit der erworbenen Sicherheitslösung ab. Die Ansicht des EDÖB, dass Staaten bei Schwachstellen zusätzliche Sicherheitslösungen einsetzten, mittels derer sie sich einer solchen Gefahr entziehen würden, ändert für die vorliegende Beurteilung nichts daran, dass die Geheimhaltung der eingesetzten Produktversion einen weiteren Schutzmechanismus für einen Staat darstellen kann, auf den üblicherweise nicht verzichtet wird (vgl. Urteil des BVGer A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 5.3-5.5).

5.8 Im Weiteren ist auch anzunehmen, dass die fünf Empfängerländer ein substanzielles Interesse an der Vertraulichkeit der Angaben haben. Mit Hinweis auf bereits erfolgte diplomatische Vorstösse hat die Vorinstanz schlüssig dargelegt, dass im Fall einer Gewährung des Zugangs eine reale Gefahr der Beeinträchtigung der bilateralen Beziehungen zu den betroffenen Staaten besteht. Den vorinstanzlichen Ausführungen zufolge ist damit zu rechnen, dass die fünf Empfängerländer aufgrund von Geheimhaltungsinteressen kein Verständnis dafür haben werden, wenn die Schweiz Informationen über die von ihnen erworbene Verschlüsselungstechnik für abhörsichere Kommunikation an eine Journalistin weitergibt. Angesichts der aufgezeigten diplomatischen Konsequenzen ist der drohende Schaden für die internationalen Beziehungen der Schweiz ausreichend plausibilisiert. Aufgrund der bereits erfolgten Demarchen ist davon auszugehen, dass die im Raum stehende Veröffentlichung als unfreundlicher Akt der Schweiz gegenüber den fünf Empfängerländern verstanden werden könnte und geeignet wäre, auf diplomatischer Ebene Verstimmungen auszulösen. Zu beachten ist, dass eine solche Prognose in die Zukunft gerichtet ist und nicht nur auf «harten» Fakten beruhen kann, sondern sich zwangsläufig auch auf Annahmen, Vermutungen oder Hypothesen stützen muss, die aufgrund der Umstände des konkreten Falles gebildet werden (vgl. BGer 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.2.2; BVGer A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 5.4.3). Die Annahme der Beschwerdeführerin, die bereits entstandenen bilateralen Verspannungen hätten nichts mit den vorliegend zu beurteilenden künftigen Konsequenzen nach einer Veröffentlichung der Liste zu tun, da es sich dabei um eine Ausladung des Vorstehers des EDA von einem Dinner in Schweden gehandelt habe, verfängt nicht. Im Bericht der GPDel, der auf diplomatische Schwierigkeiten hinweist, ist nicht nur von einem Staat die Rede. Dies geht auch aus der Stellungnahme vom 25. November 2020 zur Interpellation Fiala hervor, in der der Bundesrat von Gesprächen mit mehreren betroffenen Staaten auf verschiedenen Ebenen berichtet. Auch kann nicht davon ausgegangen werden, dass nur die verweigerte Ausfuhr Ursache für Demarchen gewesen sein soll. Den schlüssigen Ausführungen der Vorinstanz zufolge stand wegen einer hängigen Strafanzeige die Entsiegelung der erworbenen Geräte und der wohl zwangsläufig damit zusammenhängende Zugang zu technischen Daten, die mit Geheimhaltungsinteressen behaftet sind, im Raum. Nichts anderes befürchtet die Vorinstanz auch im vorliegenden Fall bei einer Bekanntgabe der Liste. Ihre Schlussfolgerung, eine Veröffentlichung sei geeignet, nachteilige Folgen für die Schweiz hervorzurufen, ist daher nicht zu beanstanden.

5.9 Zusammenfassend ist nach Durchsicht der Akten und Prüfung der Vorbringen von einem ernsthaften Risiko auszugehen, dass die Veröffentlichung der auf der Liste enthaltenen Informationen den aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen der Schweiz schaden könnte. Die Vorinstanz hat das überwiegende Geheimhaltungsinteresse nachvollziehbar dargelegt.

5.10 Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Die Vorinstanz wäre verpflichtet gewesen, die Dokumente teilweise zugänglich zu machen, etwa indem nur der Empfängerstaat, nicht aber der «Enduser» (Regierungsstellen, Ministerien, etc.) genannt würde.

5.10.1 Eine Anonymisierung gilt namentlich dann als nicht möglich, wenn sie im Ergebnis zu einer Verweigerung des Zugangs führen würde, weil sich das Zugangsgesuch gerade auf die zu anonymisierenden Daten bezieht oder der Informationsgehalt der Daten, hinsichtlich welcher der Zugang verlangt wird, durch die Anonymisierung verloren ginge (Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E.5.2.2; BVGE 2013/50 E. 9.5; Urteil des BVGer A-8073 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.1).

5.10.2 Der Nutzen einer Einschwärzung der Angaben zu den Regierungsstellen oder Ministerien erschliesst sich vorliegend nicht, da nach wie vor das Empfängerland genannt werden müsste und damit der Schutz der Geheimhaltungsinteressen nicht erreicht werden könnte. Wie zuvor aufgezeigt, können im Kontext zu den Empfängerstaaten auch keine Angaben zu Produkttypen, Auftragsvolumina sowie Vertragsabschlussdaten bekanntgegeben werden. Die Beschwerdeführerin verlangt diesbezüglich eine ungeschwärzte Liste, wobei die Weglassung der verlangten Informationen die Aussagekraft soweit herabsetzen würde, dass die Anonymisierung der Verweigerung des Zugangs gleichkäme.

5.11 Nach dem Gesagten fällt die Anwendung eines milderen Mittels ausser Betracht, da der Schutz der Geheimhaltungsinteressen dadurch nicht erreicht werden könnte.

6.
Zusammengefasst besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Geheimhaltung, das die Verweigerung oder Einschränkung des Zugangs zu den streitgegenständlichen Listen rechtfertigt. Da auch die Anwendung eines milderen Mittels ausser Betracht fällt, ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

7.1 Dem Verfahrensausgang entsprechend gilt die Beschwerdeführerin als unterliegend und hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 VwVG). Diese sind auf Fr. 1'500.- festzusetzen (Art. 1 ff . des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Der von der Beschwerdeführerin einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.

7.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren hin eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff . VGKE). Das Gericht setzt die Entschädigung aufgrund der Kostennote oder, sofern keine solche eingereicht wird, der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE).

Es liegt keine Kostennote der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerinnen bei den Akten. Unter Berücksichtigung des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwands für das vorliegende Beschwerdeverfahren und in Hinblick darauf, dass die Beschwerdegegnerinnen bereits im Vorverfahren anwaltlich vertreten waren, weshalb eine gewisse Kenntnis der Sach- und Rechtslage vorauszusetzen ist, erscheint für das vorliegende Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von pauschal Fr. 500.- für die Beschwerdegegnerin 1 und von Fr. 4'500.- für die Beschwerdegegnerin 2 als angemessen und wird der Beschwerdeführerin zur Bezahlung auferlegt.

7.3 Keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Partei auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Öffentlich-rechtliche Anstalten des Bundes mit Rechtspersönlichkeit gelten als Teil der (dezentralisierten) Bundesverwaltung; ihnen kommt im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht keine Parteientschädigung zu (vgl. Weissenberger/Hirzel, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 7 VGKE Rz. 3). Der Vorinstanz ist daher keine Parteientschädigung auszurichten.

(Dispositiv nächste Seite)

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Dieser Betrag wird dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen.

3.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von Fr. 500.- und der Beschwerdegegnerin 2 eine Parteientschädigung von Fr. 4'500.- zu bezahlen.

4.
Der Vorinstanz wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)

- die Beschwerdegegnerinnen (Gerichtsurkunden)

- die Vorinstanz (Einschreiben)

- den EDÖB (z.K.)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Maurizio Greppi Anna Wildt

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz BGÖ Art. 7 Ausnahmen - 1 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
¹	Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
^a	die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
^b	die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
^c	die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
^d	die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
^e	die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
^f	die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
^g	Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
^h	Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
²	Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.

SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz BGÖ Art. 7 Ausnahmen - 1 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
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^a	die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
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^c	die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
^d	die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
^e	die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
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^g	Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
^h	Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
²	Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.

SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz BGÖ Art. 7 Ausnahmen - 1 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
¹	Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
^a	die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
^b	die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
^c	die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
^d	die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
^e	die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
^f	die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
^g	Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
^h	Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
²	Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.

SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz BGÖ Art. 9 Schutz von Personendaten und von Daten juristischer Personen - 1 Amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
¹	Amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
²	Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personendaten nach Artikel 36 DSG8 und für Daten juristischer Personen nach Artikel 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19979 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem vorliegenden Gesetz.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 32 Ausnahmen - 1 Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
¹	Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Verfügungen betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie Volkswahlen und -abstimmungen;
^c	Verfügungen über leistungsabhängige Lohnanteile des Bundespersonals, soweit sie nicht die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^d	...
^e	Verfügungen auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
^e1	Rahmenbewilligungen von Kernanlagen,
^e2	die Genehmigung des Entsorgungsprogramms,
^e3	den Verschluss von geologischen Tiefenlagern,
^e4	den Entsorgungsnachweis;
^f	Verfügungen über die Erteilung oder Ausdehnung von Infrastrukturkonzessionen für Eisenbahnen;
^g	Verfügungen der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^h	Verfügungen über die Erteilung von Konzessionen für Spielbanken;
ⁱ	Verfügungen über die Erteilung, Änderung oder Erneuerung der Konzession für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG);
^j	Verfügungen über die Beitragsberechtigung einer Hochschule oder einer anderen Institution des Hochschulbereichs.
²	Die Beschwerde ist auch unzulässig gegen:
^a	Verfügungen, die nach einem anderen Bundesgesetz durch Einsprache oder durch Beschwerde an eine Behörde im Sinne von Artikel 33 Buchstaben c-f anfechtbar sind;
^b	Verfügungen, die nach einem anderen Bundesgesetz durch Beschwerde an eine kantonale Behörde anfechtbar sind.

SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 33 Vorinstanzen - Die Beschwerde ist zulässig gegen Verfügungen:
^a	des Bundesrates und der Organe der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals einschliesslich der Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung;
^b	des Bundesrates betreffend:
^b1	die Amtsenthebung eines Mitgliedes des Bankrats, des Direktoriums oder eines Stellvertreters oder einer Stellvertreterin nach dem Nationalbankgesetz vom 3. Oktober 200325,
^b10	die Abberufung eines Verwaltungsratsmitglieds der Schweizerischen Trassenvergabestelle oder die Genehmigung der Auflösung des Arbeitsverhältnisses der Geschäftsführerin oder des Geschäftsführers durch den Verwaltungsrat nach dem Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 195743;
^b2	die Abberufung eines Verwaltungsratsmitgliedes der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht oder die Genehmigung der Auflösung des Arbeitsverhältnisses der Direktorin oder des Direktors durch den Verwaltungsrat nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 22. Juni 200726,
^b3	die Sperrung von Vermögenswerten gestützt auf das Bundesgesetz vom 18. Dezember 201528 über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen,
^b4	das Verbot von Tätigkeiten nach dem NDG30,
^b5bis	die Abberufung eines Mitglieds des Institutsrats des Eidgenössischen Instituts für Metrologie nach dem Bundesgesetz vom 17. Juni 201133 über das Eidgenössische Institut für Metrologie,
^b6	die Abberufung eines Verwaltungsratsmitglieds der Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde oder die Genehmigung der Auflösung des Arbeitsverhältnisses der Direktorin oder des Direktors durch den Verwaltungsrat nach dem Revisionsaufsichtsgesetz vom 16. Dezember 200535,
^b7	die Abberufung eines Mitglieds des Institutsrats des Schweizerischen Heilmittelinstituts nach dem Heilmittelgesetz vom 15. Dezember 200037,
^b8	die Abberufung eines Verwaltungsratsmitglieds der Anstalt nach dem Ausgleichsfondsgesetz vom 16. Juni 201739,
^b9	die Abberufung eines Mitglieds des Institutsrats des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung nach dem Bundesgesetz vom 28. September 201841 über das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung,
^c	des Bundesstrafgerichts auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses seiner Richter und Richterinnen und seines Personals;
^cbis	des Bundespatentgerichts auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses seiner Richter und Richterinnen und seines Personals;
^cquater	des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses der von ihm oder ihr gewählten Staatsanwälte und Staatsanwältinnen sowie des Personals der Bundesanwaltschaft;
^cquinquies	der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses ihres Sekretariats;
^cter	der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses der von der Vereinigten Bundesversammlung gewählten Mitglieder der Bundesanwaltschaft;
^d	der Bundeskanzlei, der Departemente und der ihnen unterstellten oder administrativ zugeordneten Dienststellen der Bundesverwaltung;
^e	der Anstalten und Betriebe des Bundes;
^f	der eidgenössischen Kommissionen;
^g	der Schiedsgerichte auf Grund öffentlich-rechtlicher Verträge des Bundes, seiner Anstalten und Betriebe;
^h	der Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, die in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen;
ⁱ	kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht.

SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz BGÖ Art. 16 Beschwerde - 1 Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Die Beschwerdeinstanzen haben auch Zugang zu amtlichen Dokumenten, die der Geheimhaltung unterliegen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 48 - 1 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 50 - 1 Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen.
¹	Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen.
²	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 52 - 1 Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung der angefochtenen Verfügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der Beschwerdeführer sie in Händen hat.
¹	Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung der angefochtenen Verfügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der Beschwerdeführer sie in Händen hat.
²	Genügt die Beschwerde diesen Anforderungen nicht oder lassen die Begehren des Beschwerdeführers oder deren Begründung die nötige Klarheit vermissen und stellt sich die Beschwerde nicht als offensichtlich unzulässig heraus, so räumt die Beschwerdeinstanz dem Beschwerdeführer eine kurze Nachfrist zur Verbesserung ein.
³	Sie verbindet diese Nachfrist mit der Androhung, nach unbenutztem Fristablauf auf Grund der Akten zu entscheiden oder, wenn Begehren, Begründung oder Unterschrift fehlen, auf die Beschwerde nicht einzutreten.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 49 - Der Beschwerdeführer kann mit der Beschwerde rügen:
^a	Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens;
^b	unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes;
^c	Unangemessenheit; die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 62 - 1 Die Beschwerdeinstanz kann die angefochtene Verfügung zugunsten einer Partei ändern.
¹	Die Beschwerdeinstanz kann die angefochtene Verfügung zugunsten einer Partei ändern.
²	Zuungunsten einer Partei kann sie die angefochtene Verfügung ändern, soweit diese Bundesrecht verletzt oder auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes beruht; wegen Unangemessenheit darf die angefochtene Verfügung nicht zuungunsten einer Partei geändert werden, ausser im Falle der Änderung zugunsten einer Gegenpartei.
³	Beabsichtigt die Beschwerdeinstanz, die angefochtene Verfügung zuungunsten einer Partei zu ändern, so bringt sie der Partei diese Absicht zur Kenntnis und räumt ihr Gelegenheit zur Gegenäusserung ein.
⁴	Die Begründung der Begehren bindet die Beschwerdeinstanz in keinem Falle.

SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente - 1 Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
¹	Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
^a	auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
^b	sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
^c	die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
²	Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
³	Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
^a	durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
^b	nicht fertig gestellt sind; oder
^c	zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.

SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz BGÖ Art. 6 Öffentlichkeitsprinzip - 1 Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten.
¹	Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten.
²	Die Dokumente können vor Ort eingesehen werden, oder es können Kopien davon angefordert werden. Die Gesetzgebung über das Urheberrecht bleibt vorbehalten.
³	Ist ein amtliches Dokument in einem Publikationsorgan oder auf einer Internetseite des Bundes veröffentlicht, so gilt der Anspruch nach den Absätzen 1 und 2 für jedermann als erfüllt.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 16 Meinungs- und Informationsfreiheit - 1 Die Meinungs- und Informationsfreiheit ist gewährleistet.
¹	Die Meinungs- und Informationsfreiheit ist gewährleistet.
²	Jede Person hat das Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten.
³	Jede Person hat das Recht, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 180 Regierungspolitik - 1 Der Bundesrat bestimmt die Ziele und die Mittel seiner Regierungspolitik. Er plant und koordiniert die staatlichen Tätigkeiten.
¹	Der Bundesrat bestimmt die Ziele und die Mittel seiner Regierungspolitik. Er plant und koordiniert die staatlichen Tätigkeiten.
²	Er informiert die Öffentlichkeit rechtzeitig und umfassend über seine Tätigkeit, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 17 Medienfreiheit - 1 Die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen ist gewährleistet.
¹	Die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen ist gewährleistet.
²	Zensur ist verboten.
³	Das Redaktionsgeheimnis ist gewährleistet.

SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz BGÖ Art. 8 Besondere Fälle - 1 Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
¹	Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
²	Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
³	Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
⁴	Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
⁵	Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
¹	Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
²	Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
³	Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
⁴	Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

SR 946.10 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung (Exportrisikoversicherungsgesetz, SERVG) - Exportrisikoversicherungsgesetz SERVG Art. 12 Versicherbare Risiken
¹	Versicherbar sind folgende Risiken:
^a	politische Risiken;
^b	Transferschwierigkeiten und Zahlungsmoratorien;
^c	höhere Gewalt;
^d	das Delkredererisiko, sofern die Versicherungsnehmerin gleichzeitig die Verlustrisiken nach den Buchstaben a-c bei der SERV versichert;
^e	Risiken aus Sicherungsgarantien;
^f	Fremdwährungsrisiken in Versicherungsfällen im Zusammenhang mit Risiken nach den Buchstaben a-e (Fremdwährungseventualrisiko).
²	Versicherbar sind die Risiken nach Absatz 1 sowohl für den Fall, dass sie sich vor der Lieferung verwirklichen, als auch für den Fall, dass sie sich nach der Lieferung verwirklichen.

SR 946.101 Verordnung vom 25. Oktober 2006 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung (SERV-V) SERV-V Art. 5 Subsidiarität
¹	Die SERV versichert keine marktfähigen Risiken.
²	Sie kann marktfähige Risiken versichern, wenn der Versicherungsnehmerin keine hinreichenden Versicherungsangebote zur Verfügung stehen.
³	Die Unterscheidung von marktfähigen und nicht marktfähigen Risiken orientiert sich an der Praxis in der Europäischen Union.
⁴	Die SERV veröffentlicht Abgrenzungskriterien.

SR 946.10 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung (Exportrisikoversicherungsgesetz, SERVG) - Exportrisikoversicherungsgesetz SERVG Art. 13 Voraussetzungen für den Abschluss einer Versicherung
¹	Eine Versicherung kann abgeschlossen werden, wenn:
^a	die Exporteurin in der Schweiz niedergelassen und im Handelsregister eingetragen ist;
^b	das Exportgeschäft Lieferungen und Dienstleistungen betrifft, die schweizerischen Ursprungs sind oder einen angemessenen schweizerischen Wertschöpfungsanteil enthalten;
^c	die Bestellerin Sitz oder Wohnsitz im Ausland hat; und
^d	das zu versichernde Exportgeschäft mit den Grundsätzen der Geschäftspolitik nach Artikel 6 vereinbar ist.
²	Eine Versicherung ist ausgeschlossen, wenn:
^a	die Risikolage die Gewährung der Versicherung verbietet;
^b	mit dem zu versichernden Exportgeschäft gegen schweizerische oder ausländische Vorschriften verstossen würde; oder
^c	das zu versichernde Exportgeschäft gegen die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz verstösst.

SR 946.101 Verordnung vom 25. Oktober 2006 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung (SERV-V) SERV-V Art. 28 Versicherungen von besonderer Tragweite
¹	Der Verwaltungsrat stellt durch frühzeitige Information des WBF sicher, dass der Bundesrat bei Versicherungen von besonderer Tragweite Anweisungen erteilen kann.
²	Von besonderer Tragweite sind Exportgeschäfte mit wesentlichen ökonomischen, sozialen, ökologischen, entwicklungspolitischen oder anderen aussenpolitischen Auswirkungen.

SR 946.10 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung (Exportrisikoversicherungsgesetz, SERVG) - Exportrisikoversicherungsgesetz SERVG Art. 6 Grundsätze der Geschäftspolitik
¹	Die SERV:
^a	arbeitet als Versicherung für staatliche und private Risiken eigenwirtschaftlich;
^b	bewirtschaftet die Risiken für staatliche und private Schuldnerinnen getrennt (Spartenrechnung); der Risikoausgleich kann vorübergehend zwischen den Sparten stattfinden;
^c	erhebt risikogerechte Prämien im Einzelfall;
^d	bietet ihre Versicherungen in Ergänzung zur Privatwirtschaft an;
^e	erbringt international wettbewerbsfähige Dienstleistungen.
²	Sie berücksichtigt die Grundsätze der schweizerischen Aussenpolitik.

SR 946.10 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung (Exportrisikoversicherungsgesetz, SERVG) - Exportrisikoversicherungsgesetz SERVG Art. 33 Strategische Ziele und Verpflichtungsrahmen
¹	Der Bundesrat legt für jeweils vier Jahre die strategischen Ziele der SERV fest und überprüft sie periodisch.
²	Er legt den maximalen Umfang der Versicherungsverpflichtungen fest.

SR 946.10 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung (Exportrisikoversicherungsgesetz, SERVG) - Exportrisikoversicherungsgesetz SERVG Art. 22 Organe
¹	Die Organe der SERV sind:
^a	der Verwaltungsrat;
^b	die Direktorin oder der Direktor;
^c	die Revisionsstelle.
²	Der Verwaltungsrat und die Revisionsstelle werden vom Bundesrat gewählt. Die Mitglieder des Verwaltungsrates werden für vier Jahre gewählt.
³	Der Bundesrat kann die von ihm gewählten Organe aus wichtigen Gründen abberufen.

SR 946.10 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung (Exportrisikoversicherungsgesetz, SERVG) - Exportrisikoversicherungsgesetz SERVG Art. 24 Verwaltungsrat
¹	Der Verwaltungsrat setzt sich aus 7-9 Mitgliedern zusammen. Die Sozialpartner sind angemessen zu berücksichtigen.
²	Der Bundesrat bestimmt die Präsidentin oder den Präsidenten.
³	Der Verwaltungsrat:
^a	wählt die Direktorin oder den Direktor;
^b	erlässt die Geschäftsordnung;
^c	genehmigt die Geschäftsplanung und das Budget;
^d	sorgt für die Umsetzung der strategischen Ziele des Bundesrats;
^e	erstellt die Jahresrechnung und den Geschäftsbericht und veröffentlicht diese nach Genehmigung durch den Bundesrat;
^f	entscheidet unter Vorbehalt der Kompetenzen des Bundesrates nach Artikel 34 über den Abschluss von Versicherungen;
^g	erlässt den Prämientarif unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Bundesrat;
^h	erlässt das Personalreglement unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Bundesrat;
ⁱ	legt die Risikopolitik fest;
^j	erfüllt weitere Aufgaben nach Massgabe der Geschäftsordnung.
⁴	Der Verwaltungsrat kann die Kompetenz zum Abschluss von Versicherungen im Rahmen der jeweils gültigen Risikopolitik an die Direktorin oder den Direktor übertragen.
⁵	Für das Honorar der Mitglieder des Verwaltungsrates und die weiteren mit diesen Personen vereinbarten Vertragsbedingungen gilt Artikel 6a Absätze 1-5 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 200014 sinngemäss.

SR 946.101 Verordnung vom 25. Oktober 2006 über die Schweizerische Exportrisikoversicherung (SERV-V) SERV-V Art. 18 Wahl und Zusammensetzung des Verwaltungsrats
¹	Das WBF erstellt ein Anforderungsprofil, das die für den Verwaltungsrat erforderlichen fachlichen Kompetenzen festlegt.
²	Bei der Wahl des Verwaltungsrates berücksichtigt der Bundesrat das Anforderungsprofil und sorgt für eine angemessene Vertretung der Bundesinteressen.
³	...15

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 63 - 1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
¹	Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
²	Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht.
³	Einer obsiegenden Partei dürfen nur Verfahrenskosten auferlegt werden, die sie durch Verletzung von Verfahrenspflichten verursacht hat.
⁴	Die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter erhebt vom Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten. Zu dessen Leistung ist dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist anzusetzen unter Androhung des Nichteintretens. Wenn besondere Gründe vorliegen, kann auf die Erhebung des Kostenvorschusses ganz oder teilweise verzichtet werden.102
^4bis	Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt:
^a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 100-5000 Franken;
^b	in den übrigen Streitigkeiten 100-50 000 Franken.103
⁵	Der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühren im Einzelnen.104 Vorbehalten bleiben Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005105 und Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010106.107

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 1 Verfahrenskosten
¹	Die Kosten der Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (Gericht) setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen.
²	Mit der Gerichtsgebühr sind die Kosten für das Kopieren von Rechtsschriften und der für Dienstleistungen normalerweise anfallende Verwaltungsaufwand wie Personal-, Raum- und Materialkosten sowie Post-, Telefon- und Telefaxspesen abgegolten.
³	Auslagen sind insbesondere die Kosten für Übersetzungen und für die Beweiserhebung. Die Kosten für Übersetzungen werden nicht verrechnet, wenn es sich um Übersetzungen zwischen Amtssprachen handelt.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 64 - 1 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen.
¹	Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen.
²	Die Entschädigung wird in der Entscheidungsformel beziffert und der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann.
³	Einer unterliegenden Gegenpartei kann sie je nach deren Leistungsfähigkeit auferlegt werden, wenn sich die Partei mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt hat.
⁴	Die Körperschaft oder autonome Anstalt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, haftet für die einer unterliegenden Gegenpartei auferlegte Entschädigung, soweit sich diese als uneinbringlich herausstellt.
⁵	Der Bundesrat regelt die Bemessung der Entschädigung.108 Vorbehalten bleiben Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005109 und Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010110.111

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 7 Grundsatz
¹	Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten.
²	Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen.
³	Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten.
⁴	Sind die Kosten verhältnismässig gering, so kann von einer Parteientschädigung abgesehen werden.
⁵	Artikel 6a ist sinngemäss anwendbar.7

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 8 Parteientschädigung
¹	Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei.
²	Unnötiger Aufwand wird nicht entschädigt.

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 14 Festsetzung der Parteientschädigung
¹	Die Parteien, die Anspruch auf Parteientschädigung erheben, und die amtlich bestellten Anwälte und Anwältinnen haben dem Gericht vor dem Entscheid eine detaillierte Kostennote einzureichen.
²	Das Gericht setzt die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtlich bestellten Anwälte und Anwältinnen auf Grund der Kostennote fest. Wird keine Kostennote eingereicht, so setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest.