1C_614/2020 - 2021-10-19 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 614/2020

Arrêt du 19 octobre 2021

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Müller
Greffière : Mme Sidi-Ali.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Marc-Etienne Favre, avocat,
recourant,

contre

1. B.________,
représenté par Me Timo Sulc, avocat,
2. C.C.________ et D.C.________,
3. E.________,
F.________,
G.________, et
H.________,
tous les quatre représentés par Me François Besse, avocat,
intimés,

Municipalité de Commugny,
route de Coppet 10, 1291 Commugny,
représentée par Me Alain Thévenaz, avocat.

Objet
Permis de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 5 octobre 2020 (AC.2019.0274).

Faits :

A.
A.________ est propriétaire des parcelles contiguës nos 30 et 402 de la commune de Commugny, qu'il entend réunir en une seule parcelle pour la réalisation d'un projet de construction. La parcelle n° 30, d'une surface totale de 1'238 m², est entièrement en zone de village selon le plan général d'affectation de la commune (PGA), entré en vigueur en 1981. Elle n'est pas bâtie et elle est, d'après le registre foncier, en nature de jardin. La parcelle n° 402 a une surface totale de 6'352 m². D'après le registre foncier, elle est constituée de 216 m² de bâtiments (garage et habitation), 5'685 m² de jardin, 437 m² de forêt et 14 m² d'un cours d'eau. Elle est classée pour l'essentiel en zone de village, une bande de terrain longeant le cours d'eau qui délimite la parcelle en son côté sud-ouest étant affectée en zone de verdure et, pour une petite partie, de forêt. Les surfaces respectives de ces zones sont répertoriées dans le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière, à savoir: 4'709 m² de zone de village, 1'206 m² de zone de verdure et 437 m² d'aire forestière.
En août 2018, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour un ensemble de quatre immeubles villageois, comprenant 45 appartements et 79 places de parking intérieures, pour une surface brute utile des planchers de 5'176.5 m² et un coefficient d'utilisation du sol de 0.73. Plusieurs oppositions ont été enregistrées lors de la mise à l'enquête publique. A.________ a apporté quelques modifications à son projet en produisant un nouveau jeu de plans le 29 mars 2019, puis en réduisant à 74 places la capacité du parking intérieur selon des nouveaux plans du 15 avril 2019.

B.
La Municipalité de Commugny a statué sur la demande d'autorisation par une décision du 16 juillet 2019. Elle a refusé le permis de construire en invoquant différents motifs, dont notamment des éléments liés à l'esthétique, la volumétrie et l'intégration du projet à l'environnement bâti.
Statuant sur recours du constructeur après avoir procédé à une inspection locale, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a confirmé cette décision par arrêt du 5 octobre 2020. Elle a en substance examiné la question de l'intégration et de l'esthétique du projet à la lumière des dispositions du règlement communal relatives au coefficient d'occupation du sol dont elle a estimé qu'elles n'étaient pas respectées.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer le dossier à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer sur le recours et se réfère aux considérants de son arrêt. La Municipalité se détermine et conclut au rejet du recours. Par trois écritures séparées, les intimés (C.C.________ et D.C.________ d'une part, B.________ d'autre part, puis enfin G.________, H.________, E.________ et F.________ d'autre part encore), en font de même.
Le recourant réplique et persiste dans ses conclusions.

Considérant en droit :

1.

1.1. Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause relevant du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant est propriétaire des parcelles litigieuses et requérant de l'autorisation de construire, de sorte qu'il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui confirme le refus de l'autorisation de construire; il a en outre un intérêt digne de protection à l'annulation ou la modification de l'arrêt cantonal (art. 89 al. 1 LTF).
Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

1.2. L'opposant I.________, intimé à la procédure cantonale, est décédé peu après le dépôt du recours au Tribunal fédéral. Ses héritiers ont indiqué avoir vendu le bien-fonds qui justifiait la qualité d'opposant et ont ajouté vouloir être déclarés hors de cause, faute d'intérêt à la procédure. Le Tribunal fédéral en prend acte.

2.
Le recourant entend faire compléter l'état de fait de l'arrêt attaqué en ce sens que ses parcelles sont situées dans un environnement largement bâti et densifié. Ainsi qu'on le verra ci-dessous (consid. 3.2.1), cette question n'est pas décisive pour la résolution du litige. En application de l'art. 97 al. 1 LTF, il convient par conséquent de s'en tenir à l'état de fait de l'arrêt attaqué.
Le recourant considère aussi que l'état de fait doit être complété par la teneur de la norme SN 504'421 à laquelle l'art. 44 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RC), appliqué implicitement par la cour cantonale se réfère. Cette norme prévoit à sa figure 1 p. 9 que la surface de terrain déterminante comprend les surfaces de verdure. Le détail de cette norme n'est pas déterminant pour l'issue du litige (cf. consid. 4), de sorte qu'il n'y a pas eu de violation du droit d'être entendu du recourant. Référence y sera toutefois faite dans la mesure utile à l'examen du grief du recourant s'y rapportant.

3.
Le recourant se plaint de ce que la zone de verdure de sa parcelle n° 402 n'aurait, à tort, pas été prise en compte pour le calcul du coefficient d'utilisation du sol (CUS). Il y aurait ainsi eu application arbitraire des art. 8 et 35 ch. 2 RC.

3.1.

3.1.1. L'art. 8 ch. 5 RC fixe le coefficient d'utilisation du sol, à savoir le rapport entre la surface de plancher habitable et celle de la parcelle, à 0,7 au maximum. L'art. 35 RC prévoit que la zone de verdure, destinée à sauvegarder les sites et les réserves de verdure, est caractérisée par l'interdiction de bâtir et de faire des dépôts, ainsi que l'obligation de maintenir et d'entretenir les arbres existants (ch. 1); lorsqu'une parcelle est partiellement en zone de verdure, la surface affectée à celle-ci entre dans le calcul de la surface bâtie et de l'indice d'utilisation, sous réserve des dispositions de l'art. 136 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) (ch. 2).
L'art. 136 LATC, qui fait partie des dispositions transitoires et finales de la loi, prescrit ce qui suit:

"En dérogation à l'art. 48 al. 3 LATC, les dispositions des règlements communaux en force au moment de l'entrée en vigueur de la loi et qui permettent de tenir compte des surfaces non classées en zone à bâtir pour le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol restent applicables durant une période transitoire de cinq ans."

L'art. 48 al. 3 LATC, abrogé depuis le 1er septembre 2018, était rédigé comme qui suit:

"En principe, seules les surfaces classées en zone à bâtir entrent dans le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol. Les règlements communaux peuvent toutefois prévoir des dispositions spéciales dérogeant à cette règle pour les parcelles partiellement situées dans l'une des zones prévues à l'art. 54 al. 1 LATC."

Egalement abrogé depuis le 1er septembre 2018, l'art. 54 al. 1 LATC traitait des zones protégées destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure.

3.1.2. De manière générale, la jurisprudence considère que la surface d'une parcelle qui ne peut pas être utilisée à des fins de construction ne peut en principe pas être incluse dans le calcul du coefficient d'utilisation. Ainsi, outre les voies de circulation et les installations d'équipement au sens large, ne peuvent être comptabilisés les forêts, les eaux publiques, les zone à laisser libres de construction et les surfaces frappées d'une interdiction de construire en vertu de la planification. Une exception ne serait admissible que sur la base d'une disposition légale expresse (ATF 109 Ia 30 consid. 6a; arrêts 1C 82/2020 du 21 octobre 2020 consid. 3.5; 1P.256/2006 du 18 juillet 2006 consid. 2.5, in ZBl 2007 p. 446). Il y a en outre lieu de faire preuve de retenue s'agissant de la délivrance d'autorisations exceptionnelles à cet égard, ce d'autant lorsque des possibilités de construire raisonnables existent en conformité avec la règle générale (ATF 92 I 104 consid. 3b).

3.1.3. Le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal (art. 95 LTF). Il examine en revanche sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application des autres règles du droit cantonal ou communal (ATF 141 I 36 consid. 5.4; 138 V 67 consid. 2.2; 134 II 349 consid. 3). Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1; 144 IV 136 consid. 5.8; 144 I 170 consid. 7.3).

3.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que la référence à l'art. 136 LATC dans le règlement communal signifiait que la zone de verdure de Commugny faisait partie des "surfaces non classées en zone à bâtir", au sens de cette disposition, dont on pouvait tenir compte "pour le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol", mais seulement durant une période transitoire de cinq ans depuis l'entrée en vigueur de la loi cantonale, soit jusqu'au 31 décembre 1991. Aussi, selon les premiers juges, l'art. 35 ch. 2 RC, en tant qu'il prévoit la prise en compte de la surface en zone de verdure dans le calcul du CUS, est une règle dont la validité était limitée dans le temps parce qu'elle était contraire au principe de l'art. 48 al. 3 LATC selon lequel "seules les surfaces classées en zone à bâtir entrent dans le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol". La cour cantonale n'a pas manqué de relever qu'il était singulier que la version actuelle du RC, postérieure à la fin du régime dérogatoire, y fasse encore référence. Se référant aux explications de la municipalité, elle a toutefois retenu qu'il s'agissait d'une inadvertance, la volonté du législateur étant bien de ne plus permettre la prise en
compte des surfaces en zone de verdure dans le calcul du CUS au-delà de la période transitoire de l'art. 136 LATC.

3.2.1. Dans un premier temps, le recourant entend démontrer que la zone de verdure de sa parcelle doit être considérée comme une surface classée en zone à bâtir, de sorte que le régime de l'art. 136 LATC, applicable aux "surfaces non classées en zone à bâtir" ne s'appliquerait pas.
Au contraire des avis exprimés par la municipalité et certains des intimés, que la zone de verdure soit, en vertu du règlement communal, "caractérisée par l'interdiction de bâtir" (art. 35 al. 1 RC) n'est pas décisif pour définir si elle appartient à la zone à bâtir ou non. En effet, les zones vertes - définies comme des "zones comprenant des surfaces situées à l'intérieur des zones à bâtir qui doivent rester libres de constructions, à l'exception des bâtiments et installations nécessaires à l'entretien de la zone ou à la réalisation de son but, par exemple "zones vertes" à l'intérieur des zones à bâtir" (ARE, Statistique suisse des zones à bâtir 2017, p. 11) - sont expressément considérées comme des zones à bâtir à constructibilité restreinte, qui font elles-mêmes en principe partie de la zone à bâtir au sens du droit fédéral (ARE, Modèles de géodonnées minimaux - Domaine des plans d'affectation - Documentation sur les modèles, 2011/2017 p. 21; cf. arrêt 1C 180/2019 du 16 mars 2021 consid. 4.1).
Cependant, l'exercice auquel s'est livrée la cour cantonale, et dont le Tribunal fédéral contrôle ici l'appréciation, tend à déterminer si la surface affectée en zone de verdure doit être prise en compte pour le calcul du CUS de la parcelle. Dans cette opération, la question du degré d'urbanisation et, plus largement, celle du classement en zone à bâtir du secteur sis en zone de verdure ne sont pas décisives. Il est vrai qu'à teneur de la lettre des art. 48 al. 3 (ancien) et 136 LATC, la législation cantonale fixe la règle de prise en considération du CUS selon que les surfaces sont classées ou non en zone à bâtir. Il n'en demeure pas moins qu'il s'agit uniquement de déterminer les surfaces à prendre en considération pour la détermination du CUS, et non, au contraire de ce qu'évoque le recourant, de déterminer si la zone de verdure en cause est une zone à bâtir (à constructibilité restreinte) au sens du droit fédéral.
En effet, dans ce contexte, conformément à la jurisprudence fédérale rappelée ci-dessus (consid. 3.1.2), les surfaces considérées comme zones à constructibilité restreinte, qu'elles fassent partie de la zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT ou non, ne devraient en principe pas être prises en considération pour la détermination du CUS. Interpréter l'ancien art. 48 al. 3 LAT en ce sens qu'il vise les secteurs non constructibles (indépendamment de leur appartenance à la zone à bâtir) est par conséquent conforme au droit fédéral. Aussi, en dépit de la formulation malheureuse de la LATC, savoir si l'ont est en zone à bâtir ou non au sens de l'art. 15 LAT (ou, selon la démonstration que tente de faire le recourant, dans un environnement largement bâti et densifié) n'est pas décisif, seul le caractère constructible de la portion de terrain concernée l'étant.
C'est également en vain et de façon erronée que le recourant se réfère "notamment" à l'arrêt 1C 279/2019 du 9 avril 2020, sans toutefois en citer d'autres, pour affirmer que, selon le Tribunal fédéral, seule la portion non constructible qui est située en aire forestière doit être impérativement exclue du calcul de l'indice d'utilisation. Dans l'affaire précitée, la parcelle était affectée pour partie en zone de villa et pour partie en aire forestière. Aucune autre affectation non constructible n'était en cause. Il n'y a donc rien à déduire de cet arrêt s'agissant du sort d'autres surfaces non constructibles.
La jurisprudence fédérale a au contraire eu l'occasion de souligner que tenir compte des terrains non constructibles conduirait à tolérer systématiquement, le long de la bande de délimitation des zones, une série indéterminée de nouveaux indices d'occupation et d'utilisation, non prévus par le planificateur (cf. ATF 104 Ia 328 consid. 5b). De telles pratiques peuvent équivaloir à une modification substantielle du plan des zones (ATF 98 Ia 581 consid. 4a). Cela serait particulièrement problématique dans le cas de parcelles dont la partie non constructible serait d'une surface très importante par rapport à la partie constructible ( ibidem). Ces explications justifient que la prise en compte de la zone de verdure reste l'exception et non la règle et qu'en cas de doute, une interprétation allant dans le sens de la jurisprudence fédérale doive être privilégiée. De telles préoccupations procèdent d'un intérêt public à l'aménagement rationnel du territoire.

3.2.2. Le recourant expose ensuite que, dès lors que le règlement serait entré en vigueur le 28 octobre 2009, soit bien après la fin du régime dérogatoire de l'art. 136 LATC, cette réserve "ne s'applique[rait] nécessairement plus aux portions de territoire régis par le règlement révisé" et serait "lettre morte ou sans portée matérielle". Il voit une contradiction entre l'explication donnée par la commune - une inadvertance - et celle retenue par la cour cantonale - la volonté du législateur - à la subsistance de cette réserve de l'art. 136 LATC, de sorte que ni l'une ni l'autre ne serait convaincante.
On ne voit toutefois pas en quoi il est contradictoire de s'appuyer sur l'explication que le législateur a commis une inadvertance pour considérer que celui-ci n'a pas souhaité faire perdurer la dérogation à l'art. 48 al. 3 LATC au-delà du délai de 5 ans prévu par l'art. 136 LATC. Il est certes exact, comme le relève le recourant, qu'à supposer qu'il y ait eu inadvertance, celle-ci ne concernerait pas uniquement le renvoi à l'art. 136 LATC, mais l'ensemble de la règle exposée à l'art. 35 al. 2 RC, à savoir la manière dont devait être calculé l'indice d'utilisation en cas de parcelle partiellement affectée en zone de verdure. Cela n'affecte toutefois en rien le fait qu'il est parfaitement soutenable, vu le caractère incongru de cette formulation se référant à une disposition cantonale fixant un délai transitoire échu, de considérer que le législateur communal a simplement voulu maintenir le régime alors en vigueur lors de l'adoption du nouveau règlement communal. Cela explique en réalité de manière pertinente que le législateur ne se soit pas particulièrement penché sur le contenu, ni la formulation de cette disposition. Or le régime alors en vigueur était de ne plus appliquer la règle de l'art. 35 al. 2 RC prenant en compte la
surface affectée en zone à bâtir pour le calcul du CUS. C'est précisément la solution qu'a retenue la cour cantonale. A cela s'ajoute qu'au contraire de ce qu'affirme le recourant, l'interprétation qu'il défend et qui consiste à faire abstraction de la seule référence à l'art. 136 LATC n'est par principe pas claire et univoque non plus. Enfin, quoi qu'en dise le recourant, le maintien de la réserve de l'art. 136 LATC ne fait pas plus sens s'agissant de déterminer si une construction a été érigée légalement et si, partant, celle-ci bénéficie de la garantie de la situation acquise. Cette démarche, pour le CUS comme pour toute autre règle de police des construction, se fait simplement en se référant au droit en vigueur au moment de la construction, respectivement de la délivrance du permis de construire, et non par la reprise de règles désuètes dans de nouveaux règlements. Aucune des explications données par le recourant ne permet de donner un sens logique au maintien de la réserve de l'art. 136 LATC, de sorte que l'appréciation de la cour cantonale, qui l'a tenue pour une inadvertance du législateur, n'est pas arbitraire.
Le recourant souligne encore à l'appui de son interprétation que l'art. 8 al. 5 RC prévoit que le CUS est le rapport entre la surface de plancher habitable et celle de la parcelle, et non la seule surface affectée en zone village ou la surface constructible. La formulation de cette disposition ne saurait donner quelque indice que ce soit, dans la présente problématique, dès lors qu'il est notamment incontesté que, par exemple, la surface affectée en zone de forêt de la parcelle litigieuse ne doit pas être prise en compte. Or, si le recourant souhaitait véritablement déduire de l'art. 8 al. 5 que l'ensemble de la parcelle doit être pris en considération pour le calcul du CUS, il devrait réclamer que la portion de forêt soit également intégrée au calcul, ce que, à juste titre, il ne fait pas.
De manière plus générale, le recourant, qui pourtant reproche à l'arrêt attaqué l'absence de référence au rapport explicatif au sens de l'art. 47 OAT, n'apporte à son tour aucune information qui découlerait de ce document et serait pertinente en l'espèce. Il ne fait pour autant pas valoir que l'accès à ce document lui aurait été refusé. Contrairement à ce qu'il soutient, le législateur ne devait pas expressément justifier d'un changement législatif s'agissant du rôle de la surface affectée en zone de verdure lors du calcul du CUS. En effet, comme on l'a exposé ci-dessus, le régime alors en vigueur en 2009 était bien celui de la réserve de l'art. 136 LATC, soit la non-prise en considération de la zone de verdure dès la fin du régime transitoire, le 31 décembre 1991. L'interprétation de la cour cantonale ne cautionne ainsi aucun changement législatif entre le règlement actuel et le précédent.

3.2.3. Le recourant échoue ainsi à démontrer tout arbitraire dans l'application des art. 8 et 35 RC ni, au demeurant, des art. 48 (ancien) et 136 LATC.

4.
Le recourant fait valoir une application arbitraire des art. 8 al. 5 et 44 al. 1 RC. Il affirme que la norme privée à laquelle renvoie l'art. 44 RC inclurait expressément la zone de verdure dans les surfaces déterminantes pour le calcul du CUS.

4.1. L'art. 44 al. 1 RC prévoit que le calcul du CUS est basé sur la norme suisse SN 504 421 et SN 504 416. La norme suisse SN 504 421 est édictée par la Société suisse des ingénieurs et des architectes (SIA) et s'intitule "Aménagement du territoire - Indices d'utilisation du sol". Le chapitre 2 de la norme est consacré aux surfaces de terrains déterminantes (STd), définies comme "la valeur de référence pour toutes les mesures d'utilisation du sol, c'est-à-dire pour les indices de densité et de taux d'occupation du sol" (ch. 2.1). La STd comprend la surface des biens-fonds ou des parties de biens-fonds situés dans la zone à bâtir correspondante (ch. 2.2). La norme exclut de la STd les surfaces de terrain hors zone à bâtir et les surfaces d'équipement; elle incorpore en revanche dans la surface de terrain déterminante les surfaces libres et les surfaces de verdure, pour autant que celles-ci "soient parties de la zone à bâtir et bénéficient de l'indice d'utilisation correspondant" (ch. 2.4).

4.2. Il est douteux que l'on puisse considérer en l'espèce que la zone de verdure "bénéficie de l'indice d'utilisation correspondant" à celui du secteur de la parcelle qui est constructible au sens du texte de la norme SIA. Le recourant ne discute pas cette question. Cela étant, indépendamment de cette condition, le ch. 2.4 ne rend pas la solution retenue par les premiers juges arbitraire. En effet, si le règlement communal renvoie bien à la norme SIA en matière de calcul du CUS (art. 44 al. 1 RC), ce règlement contient également, comme on l'a déjà vu, une norme expresse s'agissant de la prise en compte ou non des portions de parcelles affectées en zone de verdure (art. 35 al. 2 RC). Il n'est ainsi pas manifeste que le ch. 2.4 de la norme SIA SN 504 421 s'applique lorsqu'il est question d'une zone de verdure. A tout le moins, considérer que tel n'est pas le cas n'est pas insoutenable.
L'arrêt attaqué ne consacre ainsi pas une application arbitraire de l'art. 44 RC.

5.
Dans un dernier volet de son écriture, le recourant fait valoir en vrac la violation de divers droits constitutionnels, à savoir la violation des principes de l'égalité, de la proportionnalité et de la bonne foi, ainsi que de son droit d'être entendu faute de motivation suffisante de l'arrêt attaqué. Il évoque également brièvement l'absence d'intérêt public à la limitation de la surface à prendre en compte dans le calcul du CUS.

5.1. Les griefs de violation des droits fondamentaux sont soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés (ATF 141 IV 369 consid. 6.3; 136 II 489 consid. 2.8).
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.3; 137 I 69 consid. 2.5.1; 131 II 627 consid. 6.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Entre autres conditions, il faut pour cela que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 137 I 69 consid. 2.5.1; 131 II 627 consid. 6.1).
Le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. prohibe des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ainsi que l'omission des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, ce qui est semblable devant être traité de manière identique et ce qui est dissemblable devant être traité de manière différente (ATF 142 I 195 consid. 6.1; 139 I 242 consid. 5.1; 137 V 334 consid. 6.2.1). Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. Il peut être toléré une égalité dans l'illégalité s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 146 I 105 consid. 5.3.1; 139 II 49 consid. 7.1; 136 I 65 consid. 5.6).

5.2. Au contraire de la prémisse dont part le recourant, il n'y a en l'occurrence pas de véritable changement de pratique, puisque la délivrance par le passé de quelques autorisations pour des projets dépassant le CUS admissible en raison d'une prise en compte de la zone de verdure dans le calcul relève, selon les constatations de la cour cantonale, de l'erreur et non d'une pratique délibérée. Ainsi, la question ne s'examine pas sous l'angle du principe de la non-rétroactivité dès lors n'y a pas de changement de pratique, mais tout au plus une volonté de désormais examiner plus strictement le calcul du CUS.
S'agissant de la doléance du recourant à l'égard d'une violation du principe de la bonne foi, celui-ci ne démontre pas avoir jamais reçu des assurances de la part de la municipalité quant à la faisabilité de son projet. Au contraire, la cour cantonale relève que ce projet a d'emblée été considéré comme non conforme au règlement communal en raison de sa volumétrie et de ses dimensions. Il n'y a ainsi aucune violation du principe de la bonne foi.
Le recourant se plaint encore d'une motivation insuffisante sur la question de l'égalité de traitement. Le Tribunal fédéral constate toutefois que l'arrêt attaqué, se référant à quelques précédents - six cas en trente ans dans lesquels l'autorisation de construire a été délivrée en dépit d'un dépassement du CUS dû à la prise en compte erronée d'une surface affectée en zone de verdure -, a précisé qu'il n'y a pas de droit à l'égalité dans l'inégalité. Cette motivation est suffisante, ce d'autant que la municipalité a annoncé son intention de ne pas interpréter le règlement différemment de la façon dont il est interprété ici à l'avenir.
Enfin, le recourant ne fait que mentionner une violation du principe de la proportionnalité sans en développer la teneur, de sorte que le grief est irrecevable sur ce point. En ce qui concerne l'absence d'intérêt public alléguée à la limitation de la surface à prendre en compte dans le calcul du CUS, il est renvoyé aux observations faites au consid. 3.2.1 in fine ci-dessus.

6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, aux frais de son auteur, qui succombe.
Les intimés qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat ont droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais de justice, arrêtés à 4000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Deux indemnités de dépens de 3'000 fr. chacune, à la charge du recourant, sont allouées d'une part à l'intimé B.________, et d'autre part aux intimés G.________, H.________, E.________ et F.________.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Municipalité de Commugny, ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lausanne, le 19 octobre 2021

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

La Greffière : Sidi-Ali

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
^c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
^c1	die Einreise,
^c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
^c3	die vorläufige Aufnahme,
^c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
^c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
^c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
^d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
^d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
^d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
^e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
^f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
^fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200963;
^f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
^f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201961 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
^g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
ⁱ	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
^j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
^k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
^l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
^m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
ⁿ	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
ⁿ¹	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
ⁿ²	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
ⁿ³	Freigaben;
^o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
^p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:68
^p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
^p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199769,
^p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201071;
^q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
^q1	die Aufnahme in die Warteliste,
^q2	die Zuteilung von Organen;
^r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3472 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200573 (VGG) getroffen hat;
^s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
^s1	...
^s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
^t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
^u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201576);
^v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
^w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
^x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201680 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
^y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
^z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201683 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.86

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
¹	Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
²	Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
³	Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
⁴	Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
^a	es sich für die Überbauung eignet;
^b	es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
^c	Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
^d	seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
^e	damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
⁵	Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

SR 700.1 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) RPV Art. 47 Berichterstattung gegenüber der kantonalen Genehmigungsbehörde
¹	Die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, erstattet der kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen.
²	Insbesondere legt sie dar, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen.75

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.