Tribunal federal
{T 0/2}
2A.700/2006 /biz
Sentenza del 18 giugno 2007
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Wurzburger, Müller, Yersin e Karlen,
cancelliere Bianchi.
Parti
A.________,
B.________SA,
ricorrenti,
entrambi patrocinati dall'avv. Luca Marcellini,
contro
Camera di assistenza amministrativa
della Commissione federale delle banche,
Schwanengasse 12, 3001 Berna.
Oggetto
autorizzazione alla Banca d'Italia per la trasmissione
ad autorità penali di informazioni ottenute tramite controllo sul posto,
ricorso di diritto amministrativo contro la decisione emanata il 26 ottobre 2006 dalla Camera di assistenza amministrativa della Commissione federale delle banche.
Fatti:
A.
Con decisioni del 10 maggio e del 22 luglio 2005, la Commissione Nazionale (italiana) per le Società e la Borsa (Consob) ha accertato l'esistenza di accordi tra la banca C.________ ed alcuni suoi clienti in merito all'acquisto concertato di titoli della banca D.________SpA. Secondo l'autorità, grazie a questi accordi, a torto non dichiarati, la banca C.________ si prefiggeva di assumere un'influenza dominante sulla banca D.________SpA, contrastando l'offerta pubblica di acquisto lanciata dal gruppo E.________.
B.
Sulla medesima vicenda ha promosso controlli anche la Banca d'Italia. In quanto responsabile della vigilanza su base consolidata del gruppo che fa capo alla banca C.________, detta autorità ha tra l'altro chiesto alla Commissione federale delle banche (CFB) di poter svolgere una verifica ispettiva diretta presso la banca C.________Suisse, filiale con sede a Lugano della banca C.________. Con decisione del 23 novembre 2005 (cfr. Bollettino CFB 49/2006 pag. 114) la CFB ha accolto la richiesta, autorizzando la Banca d'Italia ad effettuare un controllo sul posto ai sensi dell'art. 23septies
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
rapporto, costituente l'allegato n. 10 alla relazione complessiva sul caso D.________.
C.
Con scritti del 14 luglio e del 22 agosto 2006, la Banca d'Italia ha informato la CFB che la Procura della Repubblica di Milano aveva aperto un procedimento penale in relazione al tentativo di "scalata" della D.________SpA da parte della banca C.________ ed ha chiesto di poter trasmettere a detta autorità anche l'allegato n. 10 al suo rapporto ispettivo. La CFB ha allora interpellato l'Ufficio federale di giustizia (UFG), che il 28 settembre 2006 ha proposto di accogliere la richiesta della Banca d'Italia, ritenendo adempiute le condizioni per la concessione dell'assistenza giudiziaria in materia penale. La CFB ha altresì incaricato la banca C.________Suisse di informare i propri clienti della domanda dell'autorità italiana, invitandoli a prendere posizione al riguardo. Essa ha inoltre specificato, per ognuno di loro, le informazioni che li concernevano. Con lettera del 25 settembre 2005 alla ritrasmissione si sono tra l'altro opposti A.________, titolare della relazione X.________, e la B.________SA, di cui lo stesso A.________ è beneficiario economico.
D.
Preso atto dell'opposizione inoltrata, il 26 ottobre 2006 la Camera di assistenza amministrativa della Commissione federale delle banche ha formalmente deciso di autorizzare la trasmissione alle autorità penali italiane delle informazioni seguenti:
"A.________ è avente diritto economico di una relazione personale, conosciuta con lo pseudonimo di X.________, e di una relazione intestata alla B.________SA, Panama, presso la banca C.________Suisse. [...] La relazione X.________ è stata aperta in data 3 dicembre 2004 da A.________, mentre la relazione B.________SA, Panama, è stata aperta il 30 dicembre 2004 da un fiduciario luganese. Il 9 dicembre 2004 questa relazione ha ottenuto una linea di credito di EUR 10 mio, integralmente garantita dalla banca C.________. Questa garanzia è stata fornita con il pegno di un deposito in obbligazioni di EUR 30 mio di proprietà della banca C.________ presso la banca C.________Suisse. Dal 10 al 15 dicembre 2004 X.________ ha acquistato 532'000 azioni della banca D.________SpA per un totale di EUR 9'725'880. In data 30 dicembre 2004 le azioni sono state trasferite dalla relazione X.________ sulla seconda relazione di A.________, B.________SA. L'11 gennaio 2005 B.________SA ha ordinato la vendita di tutte le azioni precedentemente acquistate al prezzo di EUR 10'611'804. L'operazione sui titoli D.________ è l'unica effettuata sul conto X.________".
La decisione ricordava inoltre alla Banca d'Italia che le suddette informazioni potevano venir utilizzate soltanto ai fini della procedura penale relativa al tentativo di scalata alla banca D.________SpA, mentre la trasmissione ad altre autorità richiedeva una nuova autorizzazione della CFB.
E.
Il 17 novembre 2006 A.________ e la B.________SA hanno presentato un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, con cui chiedono di annullare la decisione emanata dalla Camera di assistenza amministrativa della CFB il 26 ottobre precedente. In sintesi, sostengono che l'autorizzazione alla ritrasmissione non andrebbe concessa in quanto verrebbero aggirate le regole dell'assistenza giudiziaria in materia penale, essi si troverebbero privati delle garanzie derivanti dal principio di specialità e non sarebbe adempiuto il requisito della doppia punibilità.
Chiamata ad esprimersi, la Commissione federale delle banche postula la reiezione del gravame.
F.
Su richiesta del Giudice delegato, il 16 aprile 2007 la CFB ha fatto pervenire al Tribunale federale, in aggiunta agli atti prodotti con la risposta, copia della decisione di autorizzazione del controllo sul posto nonché del rapporto ispettivo della Banca d'Italia presso la banca C.________Suisse, nella sua integralità e in una versione ridotta. Con lettera accompagnatoria, inviata anche al patrocinatore dei ricorrenti, l'autorità inferiore ha chiesto che tali documenti, in forma integrale, rimanessero riservati e ad uso esclusivo del Tribunale.
Il 16 maggio 2007 il Tribunale federale ha trasmesso agli insorgenti la versione ridotta del rapporto ispettivo, ha indicato che ne avrebbe tenuto conto soltanto in tale misura e si sarebbe fondato sulla decisione del 23 novembre 2005 limitatamente agli estratti già pubblicati (Bollettino CFB 49/2006 pag. 114) ed ha infine rilevato che le parti di tali documenti a loro riferite e non riguardanti dei terzi sono effettivamente solo quelle rese accessibili.
Diritto:
1.
1.1 Dal 1° gennaio 2007 la legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF; RS 173.110; RU 2006 pag. 1069) ha di per sé sostituito la legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OG; RU 1969 pag. 784 segg.; cfr. art 131 cpv. 1
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 131 Aufhebung und Änderung bisherigen Rechts - 1 Das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943117 über die Organisation der Bundesrechtspflege wird aufgehoben. |
|
1 | Das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943117 über die Organisation der Bundesrechtspflege wird aufgehoben. |
2 | Die Änderung bisherigen Rechts wird im Anhang geregelt. |
3 | Die Bundesversammlung kann diesem Gesetz widersprechende, aber formell nicht geänderte Bestimmungen in Bundesgesetzen durch eine Verordnung anpassen. |
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen - 1 Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist. |
|
1 | Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist. |
2 | ...118 |
3 | Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundesrichterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943119 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984120 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.121 |
4 | Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundesrichterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.122 |
1.2 Le decisioni fondate sulla legge sulle banche che, come in concreto, sono state pronunciate dalla CFB prima del 1° gennaio 2007 sono direttamente impugnabili al Tribunale federale mediante ricorso di diritto amministrativo ai sensi degli art. 97
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen - 1 Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist. |
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1 | Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist. |
2 | ...118 |
3 | Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundesrichterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943119 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984120 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.121 |
4 | Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundesrichterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.122 |
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 24 |
SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 53 Übergangsbestimmungen |
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1 | Das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, richtet sich nach dem bisherigen Recht. |
2 | Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. |
Le informazioni che la Banca d'Italia intende trasmettere alle autorità penali italiane concernono direttamente i ricorrenti e le loro relazioni bancarie presso la banca C.________Suisse. Perlomeno in questa fase procedurale ed indipendentemente dal mancato riconoscimento della qualità di parte nell'ambito del controllo sul posto, essi sono quindi senz'altro legittimati a ricorrere (art. 103 lett. a
SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 53 Übergangsbestimmungen |
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1 | Das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, richtet sich nach dem bisherigen Recht. |
2 | Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. |
Tempestiva (art. 106 cpv. 1
SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 53 Übergangsbestimmungen |
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1 | Das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, richtet sich nach dem bisherigen Recht. |
2 | Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. |
SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 53 Übergangsbestimmungen |
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1 | Das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, richtet sich nach dem bisherigen Recht. |
2 | Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. |
1.3 Nell'ambito della procedura del ricorso di diritto amministrativo, il Tribunale federale esamina d'ufficio l'applicazione del diritto federale, che comprende anche l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a
SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 53 Übergangsbestimmungen |
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1 | Das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, richtet sich nach dem bisherigen Recht. |
2 | Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. |
SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 53 Übergangsbestimmungen |
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1 | Das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, richtet sich nach dem bisherigen Recht. |
2 | Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. |
SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 53 Übergangsbestimmungen |
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1 | Das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, richtet sich nach dem bisherigen Recht. |
2 | Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. |
SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 53 Übergangsbestimmungen |
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1 | Das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, richtet sich nach dem bisherigen Recht. |
2 | Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. |
SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 53 Übergangsbestimmungen |
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1 | Das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, richtet sich nach dem bisherigen Recht. |
2 | Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. |
2.
In materia di vigilanza internazionale in ambito bancario e borsistico, accanto alle procedure di assistenza amministrativa (cfr. gli art. 23sexies
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23sexies |
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
In particolare, la legge sulle banche (cfr. art. 23septies cpv. 2) dispone che la CFB può autorizzare un controllo sul posto a condizione che le autorità richiedenti siano responsabili della vigilanza su base consolidata sulle banche sottoposte a verifica (lett. a) e rispettino, come per l'assistenza internazionale (art. 23sexies cpv. 2
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23sexies |
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
autorità di vigilanza (lett. e).
Se nell'ambito di verifiche dirette eseguite in Svizzera le autorità estere di vigilanza sulle banche o sui mercati finanziari intendono accedere a informazioni legate direttamente o indirettamente ad operazioni relative all'amministrazione di beni o ai depositi di singoli clienti di una banca, la CFB rileva essa stessa tali informazioni e le trasmette alle autorità richiedenti, agendo in base ad una procedura retta dalla legge federale sulla procedura amministrativa, del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021; art. 23septies cpv. 4
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
3.
3.1 Come già indicato, la procedura in esame ha per oggetto soltanto la ritrasmissione alla Procura della Repubblica di Milano delle informazioni acquisite dalla Banca d'Italia mediante controllo sul posto presso la banca C.________Suisse. La Commissione delle banche, richiamandosi per analogia all'art. 23sexies cpv. 3
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23sexies |
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23sexies |
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
3.2 In generale, la dottrina sottolinea che i controlli sul posto non devono servire ad eludere le garanzie di tutela dei clienti previste dalla procedura di assistenza amministrativa internazionale e che, per l'esercizio delle proprie competenze di vigilanza su base consolidata, le autorità del paese di origine di massima non necessitano di conoscere l'identità dei titolari dei conti bancari (Annette Althaus, Amtshilfe und Vor-Ort-Kontrolle, 2a ed., Berna 2001, pagg. 257, 266 e 272; Adriano Margiotta, Das Bankgeheimnis - Rechtliche Schranke eines bankkonzerninternen Informationsflusses?, tesi San Gallo 2002, pagg. 315 e 318 segg.; Renate Schwob, in: Bodmer/Kleiner/Lutz [a cura di], Kommentar zum Bundesgesetz über die Banken und die Sparkassen, n. 8 ad art. 23septies [edizione marzo 2002]; cfr. anche il Messaggio del 27 maggio 1998 concernente la revisione della legge sulle banche, in: FF 1998 pag. 3007 segg., in part. pag. 3055 n. 222 e pag. 3058 seg. n. 226). Secondo la CFB, nel caso specifico era tuttavia indispensabile derogare a tale principio poiché i clienti della banca svizzera che avevano acquistato titoli D.________ in grandi quantità avevano beneficiato, a tale scopo, di crediti ottenuti grazie a garanzie prestate dalla
banca C.________. Per verificare la gestione dei rischi a livello consolidato, la Banca d'Italia doveva quindi conoscere i nomi degli acquirenti (cfr. Bollettino CFB 49/2006 pag. 114, n. 33-36; cfr. anche: Margiotta, op. cit., pag. 321 seg.; Althaus, op. cit. pag. 267). Sempre secondo l'istanza inferiore, l'autorità estera poteva inoltre accedere direttamente a questi dati, in quanto gli stessi non riguardavano operazioni relative all'amministrazione di beni ai sensi dell'art. 23septies cpv. 4
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
3.3 Rilevati gli argomenti addotti dalla CFB nella precedente decisione (per quanto concerne specificatamente i qui ricorrenti cfr. anche Bollettino CFB 49/2006 pag. 114, n. 56-57), appare indubbio che nel contesto della procedura di controllo sul posto, per certi versi assai particolare, non è sempre facile determinare, soprattutto a priori, quali situazioni ed informazioni impongano una procedura formale. Per di più, l'art. 23septies cpv. 4
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23sexies |
SR 954.1 Bundesgesetz vom 15. Juni 2018 über die Finanzinstitute (Finanzinstitutsgesetz, FINIG) - Börsengesetz FINIG Art. 38 Rechte - 1 Die Fondsleitung hat Anspruch auf: |
|
1 | Die Fondsleitung hat Anspruch auf: |
a | die im Fondsvertrag vorgesehenen Vergütungen; |
b | Befreiung von den Verbindlichkeiten, die sie in richtiger Erfüllung ihrer Aufgaben eingegangen ist; |
c | Ersatz der Aufwendungen, die sie zur Erfüllung dieser Verbindlichkeiten gemacht hat. |
2 | Diese Ansprüche werden aus den Mitteln des Anlagefonds erfüllt. Die persönliche Haftung der Anlegerinnen und Anleger ist ausgeschlossen. |
Nel caso di specie, non è comunque necessario soffermarsi oltre su questo punto. In effetti, a prescindere dal fatto che il Tribunale federale esamina d'ufficio l'applicazione del diritto federale (cfr. consid. 1.3), va considerato che i ricorrenti non criticano la procedura adottata per il controllo sul posto né lamentano la mancata pronuncia, a quello stadio, di una decisione nei loro confronti (cfr., diversamente, DTF 127 II 323). Inoltre le informazioni oggetto della controversia sono già note all'autorità di vigilanza italiana, per cui una procedura formale non potrebbe avere alcuna conseguenza pratica (cfr. DTF 127 II 323 consid. 7a). Essenziale è però soprattutto un altro aspetto, ovvero la fondatezza, nel caso concreto e per le ragioni esposte nel seguito, della contestata domanda di ritrasmissione alle autorità penali. È infatti logico che se sono adempiti i restrittivi presupposti a cui è subordinata tale ritrasmissione, a maggior ragione sono dati i requisiti per accordare assistenza amministrativa, rispettivamente per comunicare informazioni su singoli clienti di una banca mediante una procedura analoga nel quadro di un controllo sul posto (cfr. DTF 125 II 450 consid. 3c).
4.
4.1 Il già citato art. 23septies cpv. 2 lett. d
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23sexies |
4.2 In base alle norme indicate, la trasmissione delle informazioni alle autorità penali straniere è possibile quando sono dati i presupposti dell'assistenza giudiziaria in materia penale. In tal modo il legislatore ha inteso permettere una semplificazione della procedura, evitando però che tramite la via amministrativa vengano eluse le regole dell'assistenza in ambito penale (DTF 127 II 323 consid. 4; 126 II 409 consid. 6b/bb, 126 6b/bb; 125 II 450 consid. 3b e 4b). Tutti i requisiti materiali a cui è subordinata quest'ultima devono perciò essere adempiuti, segnatamente il requisito della doppia punibilità di cui all'art. 64
SR 351.1 Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz IRSG Art. 64 Zwangsmassnahmen - 1 Massnahmen nach Artikel 63, welche die Anwendung prozessualen Zwanges erfordern, dürfen nur angeordnet werden, wenn aus der Darstellung des Sachverhalts hervorgeht, dass die im Ausland verfolgte Handlung die objektiven Merkmale eines nach schweizerischem Recht strafbaren Tatbestandes aufweist. Sie sind nach schweizerischem Recht durchzuführen. |
|
1 | Massnahmen nach Artikel 63, welche die Anwendung prozessualen Zwanges erfordern, dürfen nur angeordnet werden, wenn aus der Darstellung des Sachverhalts hervorgeht, dass die im Ausland verfolgte Handlung die objektiven Merkmale eines nach schweizerischem Recht strafbaren Tatbestandes aufweist. Sie sind nach schweizerischem Recht durchzuführen. |
2 | Ist die im Ausland verfolgte Tat in der Schweiz straflos, sind Massnahmen nach Artikel 63, welche die Anwendung prozessualen Zwanges erfordern, zulässig: |
a | zur Entlastung des Verfolgten; |
b | zur Verfolgung von Taten, die sexuelle Handlungen mit Minderjährigen darstellen.113 |
L'avallo della Commissione delle banche alla ritrasmissione alle autorità penali può essere dato, se del caso, già al momento della pronuncia sull'assistenza amministrativa, rispettivamente sull'ammissibilità del controllo in loco o sull'accesso, in tale contesto, a dati concernenti l'amministrazione di beni di singoli clienti di una banca (art. 23septies cpv. 4
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
Stato richiedente non è conclusa e che l'assistenza ha quale scopo proprio la chiarificazione di tali fatti; le indicazioni fornite devono semplicemente bastare per verificare che la richiesta non sia di primo acchito inammissibile (DTF 128 II 407 consid. 5.2.1; 126 II 409 consid. 6b/cc; 125 II 450 consid. 4b; Robert Zimmermann, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 2a ed., Berna 2004, pag. 168, in part. nota 467). Se la trasmissione alle autorità penali è accordata nel contesto di una procedura aperta dinanzi alla CFB, tale valutazione va operata non solo in base al tenore della domanda, bensì anche in funzione degli accertamenti promossi dalla stessa autorità di vigilanza (DTF 126 II 409 consid. 6c/aa e 6c/cc).
5.
5.1 Al di là della stretta connessione tra le varie procedure, l'art. 23septies
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
5.2 Più specificatamente, in tale contesto essi lamentano tra l'altro l'assenza di chiarezza riguardo alle informazioni di cui verrebbe concretamente a conoscenza la Procura della Repubblica di Milano. Rilevano infatti che la richiesta di ritrasmissione non riguarda i dati specifici su di loro indicati nella decisione impugnata, bensì il rapporto completo sulle verifiche effettuate in Svizzera dagli ispettori della Banca d'Italia.
Ora, questa differenza è determinata già dalla natura della procedura di controllo sul posto, che non è né deve essere individualizzata, bensì uno strumento di vigilanza generale su un istituto inserito in un gruppo bancario. Il rapporto della Banca d'Italia ha pertanto un carattere globale e si riferisce in particolare ad altre persone e società, i cui nomi e le cui relazioni bancarie, per evidenti ragioni di confidenzialità, vanno tutelati. È in effetti indiscusso che il diritto di consultare tutti gli atti possa subire restrizioni per rispettare l'anonimato di terzi non implicati nella procedura (cfr. sentenza 2A.150/2000 del 21 agosto 2000, consid. 3; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, tesi Berna 1999, pag. 233-235). Per il resto, in questa sede i ricorrenti hanno comunque preso conoscenza della versione del rapporto limitata agli estratti che li riguardano in maniera diretta e che, nella sostanza, corrispondono effettivamente alle indicazioni riportate nella decisione contestata. Il Tribunale federale ha inoltre avuto modo di verificare che le altre parti del documento concernono davvero dei terzi e al riguardo ha del resto già anche informato
gli insorgenti (cfr. sub F).
5.3 I ricorrenti sostengono inoltre che, autorizzando la trasmissione alle autorità penali a corollario della procedura di controllo in loco, essi si vedrebbero privati della garanzia data dal principio di specialità, così come formulato all'art. IV dell'Accordo del 10 settembre 1998 tra la Svizzera e l'Italia che completa la Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20 aprile 1959 e ne agevola l'applicazione (Accordo; RS 0.351.945.41).
Sotto questo profilo, il procedimento in esame non tutela tuttavia i ricorrenti in misura inferiore rispetto a detto Accordo. Al contrario, come osservato a ragione dall'autorità inferiore, il punto 2 della decisione impugnata limita l'uso delle informazioni trasmesse fors'anche più di quanto permetterebbe l'art. IV dell'Accordo, ammettendone un utilizzo ben preciso e definito, ovvero solo per la procedura penale concernente il tentativo di scalata della banca D.________SpA. Certo, l'avvertenza al rispetto del principio di specialità è rivolta di per sé all'autorità estera richiedente e non all'autorità terza destinataria della ritrasmissione. Questo modo di procedere è comunque usuale ed inevitabile, dato che la CFB non intrattiene rapporti diretti con quest'ultima autorità (cfr. il Messaggio del 10 novembre 2004 concernente la modifica dell'art. 38
SR 954.1 Bundesgesetz vom 15. Juni 2018 über die Finanzinstitute (Finanzinstitutsgesetz, FINIG) - Börsengesetz FINIG Art. 38 Rechte - 1 Die Fondsleitung hat Anspruch auf: |
|
1 | Die Fondsleitung hat Anspruch auf: |
a | die im Fondsvertrag vorgesehenen Vergütungen; |
b | Befreiung von den Verbindlichkeiten, die sie in richtiger Erfüllung ihrer Aufgaben eingegangen ist; |
c | Ersatz der Aufwendungen, die sie zur Erfüllung dieser Verbindlichkeiten gemacht hat. |
2 | Diese Ansprüche werden aus den Mitteln des Anlagefonds erfüllt. Die persönliche Haftung der Anlegerinnen und Anleger ist ausgeschlossen. |
profilo nulla si oppone quindi all'accoglimento della domanda della Banca d'Italia (cfr. DTF 128 II 407 consid. 4.3.1; 127 II 142 consid. 6b).
6.
6.1 Per quanto concerne il requisito della doppia punibilità, l'istanza inferiore ha ritenuto che, se giudicata in base al diritto svizzero, la fattispecie adempirebbe gli estremi del reato di manipolazione dei corsi previsto dall'art. 161bis
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
SR 952.0 Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) - Bankengesetz BankG Art. 23septies |
6.2 L'art. 161bis
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
6.2.1 A dispetto di quanto potrebbe lasciar intendere il titolo marginale, questa norma non si applica ad ogni transazione borsistica operata per influenzare il corso di un'azione, bensì solo ad alcuni negozi fittizi ben determinati. Tra questi, oltre alle cosiddette "wash sales", vi sono in particolare i "matched orders", ovvero transazioni in cui gli ordini di acquisto sono sincronizzati e compensati da corrispondenti ordini di vendita di un terzo complice (sentenza 6S.156/2006 del 24 novembre 2006, consid. 2 [non pubblicato in DTF 133 IV 36]; Messaggio del 24 febbraio 1993 concernente la legge federale sulle borse e il commercio di valori mobiliari, in: FF 1993 I pag. 1077 segg., in part. pag. 1137; Marc Amstutz/Mani Reinert, in: Niggli/Wiprächtiger [a cura di], Basler Kommentar, Strafgesetzbuch II, Basilea/Ginevra/Monaco 2003, n. 20 seg. ad art. 161bis
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
Controversa in dottrina è infine la qualificazione del "pool", con cui viene intesa un'unione di persone che mediante un'azione di concerto cerca di influenzare il corso borsistico in una determinata direzione (Amstutz/Reinert, loc. cit; Trechsel, loc. cit.).
6.2.2 Così limitato, il campo d'applicazione della norma a cui si richiama l'autorità inferiore è in genere più ristretto di quello previsto a livello europeo (cfr. Messaggio del 10 novembre 2004 concernente la modifica dell'art. 38
SR 954.1 Bundesgesetz vom 15. Juni 2018 über die Finanzinstitute (Finanzinstitutsgesetz, FINIG) - Börsengesetz FINIG Art. 38 Rechte - 1 Die Fondsleitung hat Anspruch auf: |
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1 | Die Fondsleitung hat Anspruch auf: |
a | die im Fondsvertrag vorgesehenen Vergütungen; |
b | Befreiung von den Verbindlichkeiten, die sie in richtiger Erfüllung ihrer Aufgaben eingegangen ist; |
c | Ersatz der Aufwendungen, die sie zur Erfüllung dieser Verbindlichkeiten gemacht hat. |
2 | Diese Ansprüche werden aus den Mitteln des Anlagefonds erfüllt. Die persönliche Haftung der Anlegerinnen und Anleger ist ausgeschlossen. |
SR 954.1 Bundesgesetz vom 15. Juni 2018 über die Finanzinstitute (Finanzinstitutsgesetz, FINIG) - Börsengesetz FINIG Art. 38 Rechte - 1 Die Fondsleitung hat Anspruch auf: |
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a | die im Fondsvertrag vorgesehenen Vergütungen; |
b | Befreiung von den Verbindlichkeiten, die sie in richtiger Erfüllung ihrer Aufgaben eingegangen ist; |
c | Ersatz der Aufwendungen, die sie zur Erfüllung dieser Verbindlichkeiten gemacht hat. |
2 | Diese Ansprüche werden aus den Mitteln des Anlagefonds erfüllt. Die persönliche Haftung der Anlegerinnen und Anleger ist ausgeschlossen. |
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a | die im Fondsvertrag vorgesehenen Vergütungen; |
b | Befreiung von den Verbindlichkeiten, die sie in richtiger Erfüllung ihrer Aufgaben eingegangen ist; |
c | Ersatz der Aufwendungen, die sie zur Erfüllung dieser Verbindlichkeiten gemacht hat. |
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per sé prevede l'art. 161bis
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
6.3
6.3.1 In concreto, i dati raccolti dalla Commissione delle banche e dalla Banca d'Italia (cfr. supra, sub. D) - che i ricorrenti invero non contestano - evidenziano innanzitutto che l'operatività dei ricorrenti stessi attraverso la banca C.________Suisse è stata assai singolare. In effetti, aperta la relazione X.________, A.________ non vi ha versato averi propri, ma ha ottenuto, dopo pochi giorni, una linea di credito di dieci milioni di euro garantita integralmente dalla banca C.________ ed utilizzata esclusivamente, pure entro breve tempo, per l'acquisto di azioni D.________. Trasferite su un'altra relazione nel frattempo intestata alla seconda ricorrente, di cui lo stesso A.________ è avente diritto economico, le azioni sono infine state vendute un mese dopo l'acquisto. Sul conto X.________ non è poi stata effettuata alcuna altra operazione. Ora, queste particolari modalità (finanziamento con mezzi di terzi, investimento in un unico titolo, relazione bancaria ad hoc, rapidità) possono senz'altro fondare il legittimo sospetto che l'acquisto e la rivendita dei titoli D.________ siano in realtà stati effettuati dai ricorrenti soprattutto per conto dell'istituto bancario che ha finanziato la concessione del credito.
6.3.2 Significativi sono però soprattutto gli accertamenti delle autorità di vigilanza riguardo al contesto più generale di tali operazioni. In effetti, come risulta dalla decisione impugnata, la Commissione delle banche ha rilevato che presso la banca C.________Suisse un altro cliente ha operato sui titoli D.________ esattamente come il ricorrente per tempi, quantità di azioni, finanziamento e struttura societaria. Inoltre attraverso l'istituto svizzero sono stati acquistati sull'arco di pochi mesi, tra dicembre 2004 ed aprile 2005, oltre 17 milioni di azioni, per un controvalore di 328 milioni di euro, sempre ed unicamente grazie a finanziamenti garantiti dalla banca C.________. Dalle decisioni di accertamento della Consob del 10 maggio e del 22 luglio 2005 risulta peraltro che pratiche simili legate all'acquisto di titoli D.________ erano più generali, avendo interessato, tra dicembre 2004 e febbraio 2005, 38 soggetti per un totale di oltre 64 milioni di azioni, pari a circa il 22 % del capitale azionario della banca D.________SpA. Questo importante rastrellamento delle azioni ha provocato inevitabilmente un sensibile aumento del corso del titolo, tant'è che il ricorrente, con l'acquisto e la rivendita delle "sue" 532'000
azioni, ha realizzato una plusvalenza pari a circa il 9 % in un solo mese. Sulla base di queste indicazioni, v'è quindi motivo di ritenere che anch'egli abbia partecipato ad una strategia concertata e riconducibile alla banca C.________ per acquisire, direttamente o indirettamente, una posizione dominante in D.________. In altri termini, è plausibile ammettere l'esistenza di un'azione in "pool". I ricorrenti si soffermano del resto proprio su questo punto, osservando che il semplice agire in "pool" non realizzerebbe gli estremi del reato di cui all'art. 161bis
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
6.3.3 Sennonché, oltre all'azione di concerto nell'acquisto delle azioni, dagli atti di causa risulta con sufficiente verosimiglianza anche l'operatività del ricorrente tramite "matched orders" al momento della vendita. Per la verità egli, o meglio la sua società, ha venduto tutte le azioni l'11 gennaio 2005, in una fase in cui, secondo la Consob, gli investitori legati alla banca C.________ effettuavano quasi esclusivamente acquisti. Come rilevato dalla CFB, la stessa autorità ha però altresì accertato che quando hanno venduto i loro titoli, ovvero per lo più nel corso del successivo mese di aprile, i soggetti finanziati dalla banca C.________ hanno in gran parte agito secondo modalità che lasciavano trasparire un accordo preventivo tra venditori ed acquirenti. Tra questi figurava in misura importante, oltre ad altre entità associate, anche la stessa banca C.________, che durante tale mese ha quasi quadruplicato la propria quota in D.________. Sulla base delle proprie circostanziate verifiche, la Consob ha peraltro pure aggiunto che già nella prima fase, cioè fino a febbraio 2005, vi sono state delle vendite con importanti plusvalenze poiché nei medesimi giorni la banca C.________ effettuava acquisti ingenti. È d'altronde
eloquente che le acquisizioni in proprio nome della banca C.________ l'abbiano portata a superare la soglia del 2 % il 14 gennaio 2005, ossia un paio di giorni dopo che i ricorrenti hanno venduto le proprie azioni. Non può quindi certamente essere escluso che anche la vendita dell'11 gennaio 2005 sia stata preventivamente pianificata e correlata con un riacquisto da parte della banca italiana che aveva finanziato l'operazione originaria.
6.3.4 In queste circostanze, vi sono sufficienti elementi insoliti per sospettare con una certa concretezza che il ricorrente, direttamente e per il tramite della società, potrebbe incorrere in Svizzera in una condanna per manipolazione dei corsi, ai sensi dell'art. 161bis
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
7.
Ne segue che il ricorso si avvera infondato e deve perciò essere respinto. Secondo soccombenza, le spese processuali vanno poste a carico dei ricorrenti, con vincolo di solidarietà (art. 156 cpv. 1 e
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161bis |
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 5'000.-- è posta a carico dei ricorrenti, in solido.
3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti e alla Camera di assistenza amministrativa della Commissione federale delle banche.
Losanna, 18 giugno 2007
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: