1C_198/2011 - 2011-10-17 - Expropriation - espropriazione materiale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_198/2011

Sentenza del 17 ottobre 2011
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Aemisegger, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Adriano Censi,
ricorrente,

contro

Comune di Vezia, 6943 Vezia,
Stato del Cantone Ticino, 6500 Bellinzona,
rappresentati dal Dipartimento del territorio, Servizi generali, via Ghiringhelli 19,
casella postale 1066, 6502 Bellinzona,
Confederazione Svizzera, 3003 Berna,
patrocinata dall'avv. Sebastiano Pellegrini.

Oggetto
espropriazione materiale,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 17 marzo 2011 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Nel 1984 A.________ ha acquisito, in via successoria, il fondo part. n. 522 di Vezia, costituito da una superficie prativa di 386 m2. Nel 1990 ha poi comperato per fr. 60'000.-- la particella confinante n. 524, di 293 m2. I fondi sono situati ad ovest della Bolla di San Martino, un biotopo inserito nell'inventario dei siti di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale e censito nell'inventario federale delle paludi di importanza nazionale.

B.
Il primo piano regolatore di Vezia, del 1965, inseriva gli attuali fondi part. n. 522 e 524 in zona edificabile estensiva. L'azzonamento è stato confermato nel maggio del 1973 nell'ambito della revisione del piano regolatore, in cui i fondi sono stati inclusi in zona R2, all'interno del perimetro del piano generale delle canalizzazioni (PGC). Dopo l'entrata in vigore della LPT, i fondi sono stati inseriti dall'autorità cantonale in una zona di pianificazione corrispondente al comprensorio della Bolla di San Martino, in applicazione del decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT).

C.
Il 5 dicembre 1989 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato un nuovo piano regolatore comunale, che inseriva la Bolla di San Martino in una specifica zona di protezione gravata da appositi vincoli. La porzione occidentale delle particelle n. 522 e 524 è stata assegnata alla zona residenziale estensiva con regolamento speciale RU2s, mentre la parte orientale è stata inclusa nella zona di protezione della natura 2 della Bolla di San Martino, con il conseguente divieto di erigere costruzioni, pur essendo tale superficie computabile come edificabile ai fini del calcolo degli indici.

D.
Nel 1990 A.________ ha chiesto al Municipio di Vezia il permesso di costruire sui suoi fondi due case di abitazione. Le domande di costruzione non hanno comportato il rilascio di licenze edilizie, l'autorità comunale avendo in particolare istituito nel 1991 una zona di pianificazione, la cui validità è stata prorogata dal Consiglio di Stato fino al 9 settembre 1995. Nel frattempo, il Municipio ha elaborato un progetto di piano particolareggiato della Bolla di San Martino, che nella seduta del 28 agosto 1995 il legislativo comunale ha tuttavia deciso di rinviare all'esecutivo, demandando al Cantone il compito di provvedere all'adozione delle relative misure di protezione.

E.
L'autorità cantonale ha quindi deciso di presentare un piano regolatore cantonale di protezione della Bolla di San Martino (PRCP-BSM) fondato sulle disposizioni del decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio, del 16 gennaio 1940 (DLBN) e del relativo regolamento di applicazione, del 22 gennaio 1974 (RDLBN). Tale piano, adottato dal Consiglio di Stato il 30 aprile 1997, prevedeva in particolare l'attribuzione integrale dei fondi part. n. 522 e 524 alla zona di protezione della natura ZPN 2, escludendovi ogni possibilità edificatoria. Contro il provvedimento pianificatorio, il proprietario ha adito l'allora Tribunale della pianificazione del territorio, che con sentenza del 19 agosto 1998 l'ha in sostanza confermato, riconoscendo tuttavia la possibilità di trasferire gli indici dei citati fondi su quelli retrostanti.

F.
Il 26 luglio 2001 A.________ ha inoltrato al Tribunale di espropriazione una richiesta d'indennità per espropriazione materiale di fr. 288'575.--, oltre interessi, nei confronti del Comune di Vezia e dello Stato del Cantone Ticino. Ha pure chiesto il versamento di complessivi fr. 45'283.20, oltre interessi, a titolo di rimborso delle spese di progettazione e di perizia. Nell'ambito della procedura, gli enti pubblici hanno chiamato in causa la Confederazione Svizzera, che si era impegnata ad assumere una parte degli eventuali oneri espropriativi derivanti dal PRCP-BSM. Con sentenza del 19 ottobre 2007, il Tribunale di espropriazione ha parzialmente accolto la domanda, riconoscendo al proprietario un'indennità di fr. 350.-- il m2, oltre interessi, per l'espropriazione materiale dei fondi part. n. 522 e 524. L'indennizzo è stato posto a carico dei tre enti pubblici nella misura stabilita nel programma di realizzazione del piano cantonale di protezione. La prima istanza ha per contro respinto la richiesta di rifusione delle spese di progettazione e peritali.

G.
Contro la sentenza del Tribunale di espropriazione sia A.________ sia gli enti pubblici hanno adito il Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza del 17 marzo 2011 ha respinto il ricorso del primo e accolto quelli dei secondi. La Corte cantonale ha quindi annullato il giudizio di primo grado, respingendo integralmente l'istanza di espropriazione materiale e ponendo a carico dell'istante le spese processuali e le ripetibili riconosciute alla Confederazione. Ha sostanzialmente rilevato che l'inserimento delle particelle n. 522 e 524 nella zona di protezione della natura ZPN 2 del PRCP-BSM costituiva un rifiuto di attribuirle alla zona edificabile ed ha negato che tale provvedimento realizzava gli estremi di un'espropriazione materiale.

H.
A.________ impugna con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale questa sentenza, chiedendo di annullarla e di rinviare gli atti alla Corte cantonale per una nuova decisione dopo avere riconosciuto l'esistenza di un caso di espropriazione materiale. Il ricorrente fa valere la violazione del diritto federale e l'accertamento manifestamente inesatto dei fatti.

I.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza, mentre la Confederazione Svizzera, lo Stato del Cantone Ticino e il Comune di Vezia chiedono di respingere il gravame.
Il ricorrente si è espresso il 7 luglio 2011 sulle risposte degli enti pubblici.

Diritto:

1.
1.1 La sentenza impugnata è una decisione cantonale di ultima istanza che nega al ricorrente un'indennità per espropriazione materiale derivante da una restrizione della proprietà fondata su una misura pianificatoria secondo l'art. 5 cpv. 2 LPT. Essa può essere oggetto di un ricorso in materia di diritto pubblico giusta gli art. 82 segg. LTF (cfr. inoltre art. 34 cpv. 1 LPT).

1.2 Il ricorrente, proprietario dei fondi che sostiene essere colpiti da espropriazione materiale, è legittimato a ricorrere in applicazione dell'art. 89 cpv. 1 LTF. Il gravame, tempestivo (art. 100 cpv. 1 i.r.c. art. 46 cpv. 1 lett. a LTF) e diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF), resa da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), è di principio ammissibile.

2.
2.1 Il ricorrente riconosce che il momento determinante per valutare l'esistenza di un'espropriazione materiale è il 30 aprile 1997, quando il Consiglio di Stato ha adottato il PRCP-BSM che ha inserito i fondi part. n. 522 e 524 nella zona di protezione della natura ZPN 2. Sostiene tuttavia che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte cantonale, il piano regolatore adottato nel 1989 sarebbe già stato conforme alla LPT, di modo che l'entrata in vigore del PRCP-BSM avrebbe comportato un dezonamento dei suoi fondi e non una loro mancata attribuzione alla zona edificabile.

2.2 Secondo la giurisprudenza è dato un caso di mancata attribuzione alla zona edificabile ("Nichteinzonung"), che non dà di principio luogo a un'indennità espropriativa, quando l'autorità adotta per la prima volta una pianificazione conforme alle esigenze del diritto federale e non inserisce un fondo in alcuna zona edificabile. Ciò vale non soltanto nel caso di una revisione di un piano di utilizzazione adottato prima dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980, della LPT, bensì anche nel caso di un adattamento di una pianificazione entrata in vigore sotto l'egida della LPT ma che non rispettava materialmente i principi pianificatori del diritto federale. È per contro dato un dezonamento ("Auszonung"), quando una particella già inserita formalmente nella zona edificabile sulla base di una pianificazione conforme alla LPT, ne venga successivamente esclusa e attribuita a una zona non edificabile (DTF 131 II 728 consid. 2.3 e rinvii).

2.3 Fondandosi essenzialmente sulla risoluzione governativa di approvazione del piano regolatore del 5 dicembre 1989, la Corte cantonale ha rilevato che la pianificazione del 1989 non era conforme ai requisiti della LPT. Ha in particolare constatato che il piano considerava in modo insufficiente le esigenze poste dalla LPAmb (RS 814.01), soprattutto in materia di inquinamento fonico ed atmosferico. Inoltre, le zone agricole erano dimensionate in materia del tutto inadeguata, disattendendo gli art. 1 cpv. 2 lett. d e 3 cpv. 2 lett. a LPT, e le zone per attrezzature ed edifici pubblici erano appena sufficienti a soddisfare i bisogni minimi della popolazione secondo l'art. 3 cpv. 4 LPT. La Corte cantonale ha poi accertato che le zone edificabili erano sovradimensionate, al punto che la contenibilità del piano regolatore, già calcolata generosamente, superava del doppio le prevedibili necessità edificatorie dei successivi quindici anni, violando quindi l'art. 15 LPT.
Il ricorrente non considera queste circostanze nel loro complesso, ma sostiene che il piano regolatore, adottato dopo l'entrata in vigore della LPT, non poteva che essere conforme alla stessa. Adduce inoltre che le carenze riscontrate, in particolare l'accertato sovradimensionamento della zona edificabile, non concernevano il comparto ove sono ubicati i suoi fondi, ma altre zone del Comune. Il ricorrente ricorda poi che l'esclusione delle sue proprietà dalla zona edificabile non era dovuta al sovradimensionamento della stessa, ma alla necessità di protezione della Bolla di San Martino e sostiene che i suoi fondi, di superficie ridotta e confinanti con la strada, sarebbero situati vicino a un comprensorio edificato ed avrebbero potuto essere attribuiti solo alla zona edificabile.
Il fatto che il piano regolatore del 1989 sia stato formalmente approvato dal Consiglio di Stato quando era già in vigore la LPT non significa ancora ch'esso rispettava le esigenze materiali del diritto federale (cfr. DTF 122 II 326 consid. 5c; sentenza 1A.313/2005 del 1° settembre 2006, consid. 3.2). Il ricorrente si diparte poi da un modo settoriale di considerare il piano, limitato alle condizioni dei suoi fondi e alla parte del territorio in cui essi sono ubicati, che non può essere seguito. La pianificazione comunale deve infatti rispettare nel complesso i requisiti della LPT. Affinché un piano di utilizzazione possa essere considerato materialmente conforme al diritto federale, occorre che, nel rispetto degli art. 1 -3 e 15 LPT, le zone edificabili siano adeguatamente separate in modo vincolante da quelle inedificabili e che nelle prime siano inseriti soltanto i terreni idonei all'edificazione e già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni. Oltre all'aspetto del dimensionamento delle zone edificabili, deve essere esaminato se la pianificazione rispetta nel suo complesso i criteri di zona (art. 14 segg. LPT) e poggia su una ponderazione globale degli interessi
territoriali rilevanti, in cui rientrano anche il mantenimento di superfici destinate all'agricoltura e all'insediamento di edifici e impianti di interesse pubblico (cfr. DTF 122 II 326 consid. 5b; sentenza 1A.313/2005, citata, consid. 3.3 e rinvii).
Ora, pur se il comparto in cui sono inseriti i fondi del ricorrente non è stato formalmente oggetto di un diniego dell'approvazione da parte del Consiglio di Stato nella risoluzione del 5 dicembre 1989, l'autorità ha espresso riserve su punti rilevanti del piano regolatore. In particolare, come rettamente accertato nel giudizio impugnato, tale piano presentava complessivamente un sovradimensionamento importante della zona edificabile, con una contenibilità che permetteva di accogliere sul territorio comunale praticamente il doppio delle unità insediative esistenti. In simili circostanze, la delimitazione della zona edificabile non rispettava i criteri dell'art. 15 LPT. D'altra parte, nemmeno le zone agricole, le cui superfici complessive avevano subito una diminuzione rilevante rispetto alla situazione previgente, adempivano i principi pianificatori sanciti dalla LPT. I giudici cantonali hanno quindi ritenuto a ragione che, nel suo complesso, il piano regolatore del 1989 non era conforme alle esigenze del diritto federale.
Di conseguenza, la Corte cantonale ha rettamente concluso che l'inserimento delle proprietà del ricorrente nella zona di protezione della natura mediante l'adozione del PRCP-BSM nell'aprile del 1997 non comportava un dezonamento, ma una mancata attribuzione alla zona edificabile.

3.
3.1 Il ricorrente sostiene che anche volendo ammettere una mancata attribuzione alla zona edificabile, la fattispecie realizzerebbe comunque gli estremi di un'espropriazione materiale. Rimprovera alla Corte cantonale di avere ritenuto irrilevante il fatto che i fondi erano compresi nel perimetro del piano generale delle canalizzazioni del febbraio 1973, il quale sarebbe stato conforme alla legislazione sulla protezione delle acque allora vigente. Adduce poi di avere dimostrato la propria volontà di edificare le proprietà presentando le domande di costruzione ed assumendosi i relativi costi di progettazione. Il ricorrente ritiene inoltre che i suoi fondi sarebbero situati in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT.

3.2 La mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi luogo a indennità. Un risarcimento spetta al proprietario soltanto in casi eccezionali, qualora, di regola cumulativamente, il suo terreno sia edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, sia compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge e il proprietario abbia già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno stesso. Anche considerazioni legate alla protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una zona edificabile. Inoltre, una siffatta esigenza può pure sussistere quando il fondo sia situato in un comprensorio già largamente edificato secondo l'art. 15 lett. a LPT. Le esposte circostanze permettono, in linea di massima, di ritenere che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (DTF 132 II 218 consid. 2.2; 125 II 431 consid. 3b e 4a e rinvii).

3.3 La nozione di terreni già edificati in larga misura giusta l'art. 15 lett. a LPT (e l'art. 36 cpv. 3 LPT) è intesa in modo restrittivo dalla giurisprudenza e comprende essenzialmente il territorio edificato ristretto, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già urbanizzate e di superficie relativamente ridotta (DTF 132 II 218 consid. 4.1-4.2; 122 II 326 consid. 6a-c/aa, 455 consid. 6a). La questione di sapere se un fondo appartenga al comprensorio già largamente edificato deve essere valutata con riferimento alla situazione del territorio, non limitandosi alla singola particella, ma tenendo conto dell'insieme della struttura insediativa esistente (DTF 132 II 218 consid. 4.1).
Il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di avere accertato in modo arbitrario che i fondi fanno parte di un'ampia area verde legata alla Bolla di San Martino, che assume un'importanza e una funzione indipendente rispetto al territorio circostante. Richiamando la rappresentazione grafica del PRCP-BSM, sostiene che in realtà le proprietà si troverebbero dirimpetto alla Bolla, separate dalla strada, e sarebbero collegate alla vicina zona residenziale. Esse sarebbero le uniche particelle inedificabili situate nel comparto ad ovest della strada e, per la loro superficie di soli 679 m2, non potrebbero essere considerate come un'area inedificata di portata autonoma.
Certo, i fondi litigiosi sono situati ai margini della zona residenziale. Tuttavia, sul fronte opposto essi si aprono sul vasto territorio naturale della Bolla di San Martino e non costituiscono quindi uno spazio vuoto all'interno del comparto edificato. D'altra parte, il tracciato stradale non delimita chiaramente il comprensorio edificato da quello inedificato, ma, in particolare verso sud, si addentra nell'area protetta della palude. L'accertamento secondo cui i fondi litigiosi facevano parte dell'ampia superficie naturale legata alla Bolla è quindi sostenibile e rettamente ha portato la Corte cantonale a concludere ch'essi non rientravano nei terreni già edificati in larga misura.

3.4 Quanto agli ulteriori requisiti richiesti dalla giurisprudenza per poter riconoscere un caso di espropriazione materiale, la Corte cantonale ha accertato che i fondi litigiosi non erano compresi in un PGC adottato conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque: il PGC allestito nel febbraio del 1973, nel quale le particelle figuravano inserite, era privo di rilevanza, poiché rifletteva la delimitazione della zona edificabile effettuata dal piano regolatore dello stesso anno. La Corte cantonale ha poi rilevato che il fondo era sì urbanizzato, ma il ricorrente non aveva sostenuto spese rilevanti per l'urbanizzazione particolare o la costruzione dello stesso: non potevano infatti essere considerati tali gli oneri affrontati nel 1990 per inoltrare le domande di costruzione relative alle due case monofamiliari, tanto più che il ricorrente non aveva provato di avere pagato gli onorari esposti dal progettista.
3.4.1 Secondo il ricorrente, sarebbe determinante il fatto che il PGC del febbraio 1973 serviva effettivamente fondi che sono poi stati inseriti nella zona edificabile, confermata successivamente anche dal piano regolatore del 1989, sulla cui base sono state fondate le domande di costruzione. Rileva altresì che il PGC è stato adottato quando vigeva la legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 ed aveva quindi già operato una distinzione tra la zona edificabile e quella inedificabile. Il ricorrente disattende tuttavia che il momento decisivo per valutare gli estremi di un'espropriazione in concreto è quello dell'aprile del 1997 e che al riguardo occorre tenere conto di tutte le circostanze giuridiche e fattuali esistenti (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4c; cfr. inoltre DTF 132 II 218 consid. 2.3). Ora, alla data determinante vigeva la legge federale sulla protezione delle acque, del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20) e, come visto, nel frattempo era pure emerso che la zona edificabile era chiaramente sovradimensionata. Alla data determinante del 1997, era quindi noto che il PGC del 1973 risultava eccessivamente esteso (e pertanto non conforme alla legge), siccome si riferiva a una zona edificabile troppo
ampia.
3.4.2 Il ricorrente critica il rimprovero mossogli dalla Corte cantonale di non avere dimostrato il pagamento delle note d'onorario concernenti la progettazione degli edifici previsti sui fondi. Rileva che la presentazione delle domande di costruzione non è contestata e che agli atti vi sono le fatture del progettista e dell'impresa che ha eseguito la modinatura, le quali sarebbero sufficienti a provare la sua volontà di edificare. L'appunto secondo cui i giudici cantonali avrebbero potuto fare capo al loro potere inquisitorio ed eseguire ulteriori accertamenti se avessero nutrito dubbi circa il pagamento delle fatture è di per sé pertinente. La questione non è tuttavia decisiva, poiché l'argomento della mancata dimostrazione del pagamento è stato addotto unicamente a titolo abbondanziale dalla Corte cantonale, la quale ha innanzitutto ritenuto che tali oneri non costituivano comunque "spese rilevanti per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno" ai sensi dell'esposta giurisprudenza. A ragione. Tale nozione comprende infatti essenzialmente gli investimenti di natura edilizia volti soprattutto a migliorare l'urbanizzazione del fondo ed a predisporlo oggettivamente e concretamente per la realizzazione delle costruzioni.
Semplici spese di pianificazione e di progettazione, così come quelle di acquisto del terreno e quelle eseguite quando esiste ancora un rischio oggettivo che la costruzione non si possa realizzare, non sono per contro determinanti in quest'ambito (DTF 125 II 431 consid. 5b; 119 Ib 138 consid. 5a; sentenze 1C_449/2009 del 26 maggio 2010 consid. 7.3, 1A.313/2005 del 1° settembre 2006 consid. 6.4, 1A.236/2005 del 18 aprile 2006 consid. 5.2 non pubblicato in DTF 132 II 218). Nella fattispecie, le spese affrontate dal ricorrente sono connesse alla presentazione delle domande di costruzione e concernono principalmente l'allestimento dei progetti edilizi. Il ricorrente non ha per contro eseguito investimenti importanti per l'urbanizzazione particolare dei suoi fondi o per attuare concreti interventi nell'ottica di edificarli. Egli stesso riconosce peraltro che i fondi litigiosi non sono raccordati alle canalizzazioni pubbliche. Che tale allacciamento sia facilmente realizzabile sotto il profilo tecnico non è determinante, il ricorrente non avendo comunque sopportato spese rilevanti per eseguirlo.
Nelle esposte circostanze, la Corte cantonale ha quindi rettamente concluso che la mancata attribuzione dei fondi part. n. 522 e 524 alla zona edificabile non adempiva i presupposti di un'espropriazione materiale e non comportava perciò il versamento di un'indennità.

4.
4.1 Il ricorrente sostiene che un'indennità di espropriazione materiale dovrebbe essergli riconosciuta sulla base del sacrificio particolare, siccome le sue proprietà sarebbero le sole situate ad ovest della strada ad essere completamente inedificabili. Rileva che la possibilità di computarne l'area nella superficie edificabile della zona residenziale confinante sarebbe del tutto teorica, siccome egli non sarebbe proprietario di altre particelle vicine, sulle quali trasferire gli indici.

4.2 Secondo la giurisprudenza può rappresentare un'espropriazione materiale anche la circostanza che una restrizione colpisca un solo proprietario o un numero limitato di proprietari, in modo che, fosse negato l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio di uguaglianza (DTF 131 II 151 consid. 2.1, 728 consid. 2 e rispettivi rinvii). Poiché tuttavia, per i motivi esposti, il ricorrente al momento determinante non poteva contare sulla possibilità di un migliore uso dei suoi fondi in un avvenire prossimo, un suo sacrificio particolare, tale da giustificare il riconoscimento di un'indennità espropriativa, non entra di principio in considerazione (DTF 119 Ib 138 consid. 6 pag. 147, sentenza 1A.191/2001 del 22 maggio 2002, consid. 4.2 e riferimenti, parzialmente pubblicata in: RDAT II-2002, n. 75, pag. 274 segg.). D'altra parte, la possibilità di computare l'area dei fondi nella superficie edificabile della zona residenziale confinante, con la conseguente facoltà di trasferire, se del caso a terzi, le quantità edificatorie, corrisponde alla soluzione adottata per i fondi vicini, segnatamente per la particella limitrofa n. 502.

5.
Questioni relative ad eventuali indennità non sono state esaminate nel merito dalla Corte cantonale, siccome non ricorrevano gli estremi di un'espropriazione materiale. Richiamando la giurisprudenza cantonale (RDAT II-2000, n. 38, pag. 128 segg.), la precedente istanza ha in particolare ritenuto che, in mancanza di espropriazione materiale, il Tribunale di primo grado non era competente per statuire sulla richiesta di rimborso delle spese di progettazione, di modinatura e di perizia. In questa sede il ricorrente non contesta, con una motivazione conforme all'art. 42 cpv. 2 LTF, questo diniego di competenza. Non sostiene in particolare che il diritto cantonale avrebbe imposto di entrare nel merito della pretesa di rimborso nell'ambito della procedura in esame nonostante l'assenza di espropriazione materiale. Le contestazioni sollevate al proposito dal ricorrente vertono sulla fondatezza materiale della domanda di rimborso e sono dirette contro il giudizio di primo grado: esse non devono pertanto essere esaminate in questa sede.

6.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non possono essere attribuite ripetibili agli enti pubblici opponenti, che hanno vinto la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (art. 68 cpv. 3 LTF; DTF 134 II 117 consid. 7).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 17 ottobre 2011

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Gadoni

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
¹	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
^1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
^1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
^1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
^1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
^a	elle serait due par une collectivité publique;
^b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
^1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
²	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
³	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 46 Suspension - 1 Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
¹	Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
^a	du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus;
^b	du 15 juillet au 15 août inclus;
^c	du 18 décembre au 2 janvier inclus.
²	L'al. 1 ne s'applique pas:
^a	aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles;
^b	à la poursuite pour effets de change;
^c	aux questions relatives aux droits politiques (art. 82, let. c);
^d	à l'entraide pénale internationale ni à l'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^e	aux marchés publics.19

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
¹	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
²	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
^a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
^abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
^b	de créer un milieu bâti compact;
^bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
^c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
^d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
^e	d'assurer la défense générale du pays;
^f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
²	Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:
^a	de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement;
^b	de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage;
^c	de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci;
^d	de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;
^e	de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
³	Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
^a	de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
^abis	de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;
^b	de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
^c	de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
^d	d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
^e	de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
⁴	Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
^a	de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;
^b	de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;
^c	d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 14 Définition - 1 Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
¹	Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
²	Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 36 Mesures introductives cantonales - 1 Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
¹	Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
²	Aussi longtemps que le droit cantonal n'a pas désigné d'autres autorités compétentes, les gouvernements cantonaux sont autorisés à prendre des mesures provisionnelles, en particulier à prévoir des zones réservées (art. 27), et à édicter des restrictions concernant les constructions hors de la zone à bâtir (art. 27a).88
³	Tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.