1C_198/2011 - 2011-10-17 - Enteignung - espropriazione materiale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_198/2011

Sentenza del 17 ottobre 2011
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Aemisegger, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Adriano Censi,
ricorrente,

contro

Comune di Vezia, 6943 Vezia,
Stato del Cantone Ticino, 6500 Bellinzona,
rappresentati dal Dipartimento del territorio, Servizi generali, via Ghiringhelli 19,
casella postale 1066, 6502 Bellinzona,
Confederazione Svizzera, 3003 Berna,
patrocinata dall'avv. Sebastiano Pellegrini.

Oggetto
espropriazione materiale,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 17 marzo 2011 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Nel 1984 A.________ ha acquisito, in via successoria, il fondo part. n. 522 di Vezia, costituito da una superficie prativa di 386 m2. Nel 1990 ha poi comperato per fr. 60'000.-- la particella confinante n. 524, di 293 m2. I fondi sono situati ad ovest della Bolla di San Martino, un biotopo inserito nell'inventario dei siti di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale e censito nell'inventario federale delle paludi di importanza nazionale.

B.
Il primo piano regolatore di Vezia, del 1965, inseriva gli attuali fondi part. n. 522 e 524 in zona edificabile estensiva. L'azzonamento è stato confermato nel maggio del 1973 nell'ambito della revisione del piano regolatore, in cui i fondi sono stati inclusi in zona R2, all'interno del perimetro del piano generale delle canalizzazioni (PGC). Dopo l'entrata in vigore della LPT, i fondi sono stati inseriti dall'autorità cantonale in una zona di pianificazione corrispondente al comprensorio della Bolla di San Martino, in applicazione del decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT).

C.
Il 5 dicembre 1989 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato un nuovo piano regolatore comunale, che inseriva la Bolla di San Martino in una specifica zona di protezione gravata da appositi vincoli. La porzione occidentale delle particelle n. 522 e 524 è stata assegnata alla zona residenziale estensiva con regolamento speciale RU2s, mentre la parte orientale è stata inclusa nella zona di protezione della natura 2 della Bolla di San Martino, con il conseguente divieto di erigere costruzioni, pur essendo tale superficie computabile come edificabile ai fini del calcolo degli indici.

D.
Nel 1990 A.________ ha chiesto al Municipio di Vezia il permesso di costruire sui suoi fondi due case di abitazione. Le domande di costruzione non hanno comportato il rilascio di licenze edilizie, l'autorità comunale avendo in particolare istituito nel 1991 una zona di pianificazione, la cui validità è stata prorogata dal Consiglio di Stato fino al 9 settembre 1995. Nel frattempo, il Municipio ha elaborato un progetto di piano particolareggiato della Bolla di San Martino, che nella seduta del 28 agosto 1995 il legislativo comunale ha tuttavia deciso di rinviare all'esecutivo, demandando al Cantone il compito di provvedere all'adozione delle relative misure di protezione.

E.
L'autorità cantonale ha quindi deciso di presentare un piano regolatore cantonale di protezione della Bolla di San Martino (PRCP-BSM) fondato sulle disposizioni del decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio, del 16 gennaio 1940 (DLBN) e del relativo regolamento di applicazione, del 22 gennaio 1974 (RDLBN). Tale piano, adottato dal Consiglio di Stato il 30 aprile 1997, prevedeva in particolare l'attribuzione integrale dei fondi part. n. 522 e 524 alla zona di protezione della natura ZPN 2, escludendovi ogni possibilità edificatoria. Contro il provvedimento pianificatorio, il proprietario ha adito l'allora Tribunale della pianificazione del territorio, che con sentenza del 19 agosto 1998 l'ha in sostanza confermato, riconoscendo tuttavia la possibilità di trasferire gli indici dei citati fondi su quelli retrostanti.

F.
Il 26 luglio 2001 A.________ ha inoltrato al Tribunale di espropriazione una richiesta d'indennità per espropriazione materiale di fr. 288'575.--, oltre interessi, nei confronti del Comune di Vezia e dello Stato del Cantone Ticino. Ha pure chiesto il versamento di complessivi fr. 45'283.20, oltre interessi, a titolo di rimborso delle spese di progettazione e di perizia. Nell'ambito della procedura, gli enti pubblici hanno chiamato in causa la Confederazione Svizzera, che si era impegnata ad assumere una parte degli eventuali oneri espropriativi derivanti dal PRCP-BSM. Con sentenza del 19 ottobre 2007, il Tribunale di espropriazione ha parzialmente accolto la domanda, riconoscendo al proprietario un'indennità di fr. 350.-- il m2, oltre interessi, per l'espropriazione materiale dei fondi part. n. 522 e 524. L'indennizzo è stato posto a carico dei tre enti pubblici nella misura stabilita nel programma di realizzazione del piano cantonale di protezione. La prima istanza ha per contro respinto la richiesta di rifusione delle spese di progettazione e peritali.

G.
Contro la sentenza del Tribunale di espropriazione sia A.________ sia gli enti pubblici hanno adito il Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza del 17 marzo 2011 ha respinto il ricorso del primo e accolto quelli dei secondi. La Corte cantonale ha quindi annullato il giudizio di primo grado, respingendo integralmente l'istanza di espropriazione materiale e ponendo a carico dell'istante le spese processuali e le ripetibili riconosciute alla Confederazione. Ha sostanzialmente rilevato che l'inserimento delle particelle n. 522 e 524 nella zona di protezione della natura ZPN 2 del PRCP-BSM costituiva un rifiuto di attribuirle alla zona edificabile ed ha negato che tale provvedimento realizzava gli estremi di un'espropriazione materiale.

H.
A.________ impugna con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale questa sentenza, chiedendo di annullarla e di rinviare gli atti alla Corte cantonale per una nuova decisione dopo avere riconosciuto l'esistenza di un caso di espropriazione materiale. Il ricorrente fa valere la violazione del diritto federale e l'accertamento manifestamente inesatto dei fatti.

I.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza, mentre la Confederazione Svizzera, lo Stato del Cantone Ticino e il Comune di Vezia chiedono di respingere il gravame.
Il ricorrente si è espresso il 7 luglio 2011 sulle risposte degli enti pubblici.

Diritto:

1.
1.1 La sentenza impugnata è una decisione cantonale di ultima istanza che nega al ricorrente un'indennità per espropriazione materiale derivante da una restrizione della proprietà fondata su una misura pianificatoria secondo l'art. 5 cpv. 2 LPT. Essa può essere oggetto di un ricorso in materia di diritto pubblico giusta gli art. 82 segg. LTF (cfr. inoltre art. 34 cpv. 1 LPT).

1.2 Il ricorrente, proprietario dei fondi che sostiene essere colpiti da espropriazione materiale, è legittimato a ricorrere in applicazione dell'art. 89 cpv. 1 LTF. Il gravame, tempestivo (art. 100 cpv. 1 i.r.c. art. 46 cpv. 1 lett. a LTF) e diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF), resa da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), è di principio ammissibile.

2.
2.1 Il ricorrente riconosce che il momento determinante per valutare l'esistenza di un'espropriazione materiale è il 30 aprile 1997, quando il Consiglio di Stato ha adottato il PRCP-BSM che ha inserito i fondi part. n. 522 e 524 nella zona di protezione della natura ZPN 2. Sostiene tuttavia che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte cantonale, il piano regolatore adottato nel 1989 sarebbe già stato conforme alla LPT, di modo che l'entrata in vigore del PRCP-BSM avrebbe comportato un dezonamento dei suoi fondi e non una loro mancata attribuzione alla zona edificabile.

2.2 Secondo la giurisprudenza è dato un caso di mancata attribuzione alla zona edificabile ("Nichteinzonung"), che non dà di principio luogo a un'indennità espropriativa, quando l'autorità adotta per la prima volta una pianificazione conforme alle esigenze del diritto federale e non inserisce un fondo in alcuna zona edificabile. Ciò vale non soltanto nel caso di una revisione di un piano di utilizzazione adottato prima dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980, della LPT, bensì anche nel caso di un adattamento di una pianificazione entrata in vigore sotto l'egida della LPT ma che non rispettava materialmente i principi pianificatori del diritto federale. È per contro dato un dezonamento ("Auszonung"), quando una particella già inserita formalmente nella zona edificabile sulla base di una pianificazione conforme alla LPT, ne venga successivamente esclusa e attribuita a una zona non edificabile (DTF 131 II 728 consid. 2.3 e rinvii).

2.3 Fondandosi essenzialmente sulla risoluzione governativa di approvazione del piano regolatore del 5 dicembre 1989, la Corte cantonale ha rilevato che la pianificazione del 1989 non era conforme ai requisiti della LPT. Ha in particolare constatato che il piano considerava in modo insufficiente le esigenze poste dalla LPAmb (RS 814.01), soprattutto in materia di inquinamento fonico ed atmosferico. Inoltre, le zone agricole erano dimensionate in materia del tutto inadeguata, disattendendo gli art. 1 cpv. 2 lett. d e 3 cpv. 2 lett. a LPT, e le zone per attrezzature ed edifici pubblici erano appena sufficienti a soddisfare i bisogni minimi della popolazione secondo l'art. 3 cpv. 4 LPT. La Corte cantonale ha poi accertato che le zone edificabili erano sovradimensionate, al punto che la contenibilità del piano regolatore, già calcolata generosamente, superava del doppio le prevedibili necessità edificatorie dei successivi quindici anni, violando quindi l'art. 15 LPT.
Il ricorrente non considera queste circostanze nel loro complesso, ma sostiene che il piano regolatore, adottato dopo l'entrata in vigore della LPT, non poteva che essere conforme alla stessa. Adduce inoltre che le carenze riscontrate, in particolare l'accertato sovradimensionamento della zona edificabile, non concernevano il comparto ove sono ubicati i suoi fondi, ma altre zone del Comune. Il ricorrente ricorda poi che l'esclusione delle sue proprietà dalla zona edificabile non era dovuta al sovradimensionamento della stessa, ma alla necessità di protezione della Bolla di San Martino e sostiene che i suoi fondi, di superficie ridotta e confinanti con la strada, sarebbero situati vicino a un comprensorio edificato ed avrebbero potuto essere attribuiti solo alla zona edificabile.
Il fatto che il piano regolatore del 1989 sia stato formalmente approvato dal Consiglio di Stato quando era già in vigore la LPT non significa ancora ch'esso rispettava le esigenze materiali del diritto federale (cfr. DTF 122 II 326 consid. 5c; sentenza 1A.313/2005 del 1° settembre 2006, consid. 3.2). Il ricorrente si diparte poi da un modo settoriale di considerare il piano, limitato alle condizioni dei suoi fondi e alla parte del territorio in cui essi sono ubicati, che non può essere seguito. La pianificazione comunale deve infatti rispettare nel complesso i requisiti della LPT. Affinché un piano di utilizzazione possa essere considerato materialmente conforme al diritto federale, occorre che, nel rispetto degli art. 1 -3 e 15 LPT, le zone edificabili siano adeguatamente separate in modo vincolante da quelle inedificabili e che nelle prime siano inseriti soltanto i terreni idonei all'edificazione e già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni. Oltre all'aspetto del dimensionamento delle zone edificabili, deve essere esaminato se la pianificazione rispetta nel suo complesso i criteri di zona (art. 14 segg. LPT) e poggia su una ponderazione globale degli interessi
territoriali rilevanti, in cui rientrano anche il mantenimento di superfici destinate all'agricoltura e all'insediamento di edifici e impianti di interesse pubblico (cfr. DTF 122 II 326 consid. 5b; sentenza 1A.313/2005, citata, consid. 3.3 e rinvii).
Ora, pur se il comparto in cui sono inseriti i fondi del ricorrente non è stato formalmente oggetto di un diniego dell'approvazione da parte del Consiglio di Stato nella risoluzione del 5 dicembre 1989, l'autorità ha espresso riserve su punti rilevanti del piano regolatore. In particolare, come rettamente accertato nel giudizio impugnato, tale piano presentava complessivamente un sovradimensionamento importante della zona edificabile, con una contenibilità che permetteva di accogliere sul territorio comunale praticamente il doppio delle unità insediative esistenti. In simili circostanze, la delimitazione della zona edificabile non rispettava i criteri dell'art. 15 LPT. D'altra parte, nemmeno le zone agricole, le cui superfici complessive avevano subito una diminuzione rilevante rispetto alla situazione previgente, adempivano i principi pianificatori sanciti dalla LPT. I giudici cantonali hanno quindi ritenuto a ragione che, nel suo complesso, il piano regolatore del 1989 non era conforme alle esigenze del diritto federale.
Di conseguenza, la Corte cantonale ha rettamente concluso che l'inserimento delle proprietà del ricorrente nella zona di protezione della natura mediante l'adozione del PRCP-BSM nell'aprile del 1997 non comportava un dezonamento, ma una mancata attribuzione alla zona edificabile.

3.
3.1 Il ricorrente sostiene che anche volendo ammettere una mancata attribuzione alla zona edificabile, la fattispecie realizzerebbe comunque gli estremi di un'espropriazione materiale. Rimprovera alla Corte cantonale di avere ritenuto irrilevante il fatto che i fondi erano compresi nel perimetro del piano generale delle canalizzazioni del febbraio 1973, il quale sarebbe stato conforme alla legislazione sulla protezione delle acque allora vigente. Adduce poi di avere dimostrato la propria volontà di edificare le proprietà presentando le domande di costruzione ed assumendosi i relativi costi di progettazione. Il ricorrente ritiene inoltre che i suoi fondi sarebbero situati in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT.

3.2 La mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi luogo a indennità. Un risarcimento spetta al proprietario soltanto in casi eccezionali, qualora, di regola cumulativamente, il suo terreno sia edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, sia compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge e il proprietario abbia già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno stesso. Anche considerazioni legate alla protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una zona edificabile. Inoltre, una siffatta esigenza può pure sussistere quando il fondo sia situato in un comprensorio già largamente edificato secondo l'art. 15 lett. a LPT. Le esposte circostanze permettono, in linea di massima, di ritenere che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (DTF 132 II 218 consid. 2.2; 125 II 431 consid. 3b e 4a e rinvii).

3.3 La nozione di terreni già edificati in larga misura giusta l'art. 15 lett. a LPT (e l'art. 36 cpv. 3 LPT) è intesa in modo restrittivo dalla giurisprudenza e comprende essenzialmente il territorio edificato ristretto, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già urbanizzate e di superficie relativamente ridotta (DTF 132 II 218 consid. 4.1-4.2; 122 II 326 consid. 6a-c/aa, 455 consid. 6a). La questione di sapere se un fondo appartenga al comprensorio già largamente edificato deve essere valutata con riferimento alla situazione del territorio, non limitandosi alla singola particella, ma tenendo conto dell'insieme della struttura insediativa esistente (DTF 132 II 218 consid. 4.1).
Il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di avere accertato in modo arbitrario che i fondi fanno parte di un'ampia area verde legata alla Bolla di San Martino, che assume un'importanza e una funzione indipendente rispetto al territorio circostante. Richiamando la rappresentazione grafica del PRCP-BSM, sostiene che in realtà le proprietà si troverebbero dirimpetto alla Bolla, separate dalla strada, e sarebbero collegate alla vicina zona residenziale. Esse sarebbero le uniche particelle inedificabili situate nel comparto ad ovest della strada e, per la loro superficie di soli 679 m2, non potrebbero essere considerate come un'area inedificata di portata autonoma.
Certo, i fondi litigiosi sono situati ai margini della zona residenziale. Tuttavia, sul fronte opposto essi si aprono sul vasto territorio naturale della Bolla di San Martino e non costituiscono quindi uno spazio vuoto all'interno del comparto edificato. D'altra parte, il tracciato stradale non delimita chiaramente il comprensorio edificato da quello inedificato, ma, in particolare verso sud, si addentra nell'area protetta della palude. L'accertamento secondo cui i fondi litigiosi facevano parte dell'ampia superficie naturale legata alla Bolla è quindi sostenibile e rettamente ha portato la Corte cantonale a concludere ch'essi non rientravano nei terreni già edificati in larga misura.

3.4 Quanto agli ulteriori requisiti richiesti dalla giurisprudenza per poter riconoscere un caso di espropriazione materiale, la Corte cantonale ha accertato che i fondi litigiosi non erano compresi in un PGC adottato conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque: il PGC allestito nel febbraio del 1973, nel quale le particelle figuravano inserite, era privo di rilevanza, poiché rifletteva la delimitazione della zona edificabile effettuata dal piano regolatore dello stesso anno. La Corte cantonale ha poi rilevato che il fondo era sì urbanizzato, ma il ricorrente non aveva sostenuto spese rilevanti per l'urbanizzazione particolare o la costruzione dello stesso: non potevano infatti essere considerati tali gli oneri affrontati nel 1990 per inoltrare le domande di costruzione relative alle due case monofamiliari, tanto più che il ricorrente non aveva provato di avere pagato gli onorari esposti dal progettista.
3.4.1 Secondo il ricorrente, sarebbe determinante il fatto che il PGC del febbraio 1973 serviva effettivamente fondi che sono poi stati inseriti nella zona edificabile, confermata successivamente anche dal piano regolatore del 1989, sulla cui base sono state fondate le domande di costruzione. Rileva altresì che il PGC è stato adottato quando vigeva la legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 ed aveva quindi già operato una distinzione tra la zona edificabile e quella inedificabile. Il ricorrente disattende tuttavia che il momento decisivo per valutare gli estremi di un'espropriazione in concreto è quello dell'aprile del 1997 e che al riguardo occorre tenere conto di tutte le circostanze giuridiche e fattuali esistenti (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4c; cfr. inoltre DTF 132 II 218 consid. 2.3). Ora, alla data determinante vigeva la legge federale sulla protezione delle acque, del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20) e, come visto, nel frattempo era pure emerso che la zona edificabile era chiaramente sovradimensionata. Alla data determinante del 1997, era quindi noto che il PGC del 1973 risultava eccessivamente esteso (e pertanto non conforme alla legge), siccome si riferiva a una zona edificabile troppo
ampia.
3.4.2 Il ricorrente critica il rimprovero mossogli dalla Corte cantonale di non avere dimostrato il pagamento delle note d'onorario concernenti la progettazione degli edifici previsti sui fondi. Rileva che la presentazione delle domande di costruzione non è contestata e che agli atti vi sono le fatture del progettista e dell'impresa che ha eseguito la modinatura, le quali sarebbero sufficienti a provare la sua volontà di edificare. L'appunto secondo cui i giudici cantonali avrebbero potuto fare capo al loro potere inquisitorio ed eseguire ulteriori accertamenti se avessero nutrito dubbi circa il pagamento delle fatture è di per sé pertinente. La questione non è tuttavia decisiva, poiché l'argomento della mancata dimostrazione del pagamento è stato addotto unicamente a titolo abbondanziale dalla Corte cantonale, la quale ha innanzitutto ritenuto che tali oneri non costituivano comunque "spese rilevanti per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno" ai sensi dell'esposta giurisprudenza. A ragione. Tale nozione comprende infatti essenzialmente gli investimenti di natura edilizia volti soprattutto a migliorare l'urbanizzazione del fondo ed a predisporlo oggettivamente e concretamente per la realizzazione delle costruzioni.
Semplici spese di pianificazione e di progettazione, così come quelle di acquisto del terreno e quelle eseguite quando esiste ancora un rischio oggettivo che la costruzione non si possa realizzare, non sono per contro determinanti in quest'ambito (DTF 125 II 431 consid. 5b; 119 Ib 138 consid. 5a; sentenze 1C_449/2009 del 26 maggio 2010 consid. 7.3, 1A.313/2005 del 1° settembre 2006 consid. 6.4, 1A.236/2005 del 18 aprile 2006 consid. 5.2 non pubblicato in DTF 132 II 218). Nella fattispecie, le spese affrontate dal ricorrente sono connesse alla presentazione delle domande di costruzione e concernono principalmente l'allestimento dei progetti edilizi. Il ricorrente non ha per contro eseguito investimenti importanti per l'urbanizzazione particolare dei suoi fondi o per attuare concreti interventi nell'ottica di edificarli. Egli stesso riconosce peraltro che i fondi litigiosi non sono raccordati alle canalizzazioni pubbliche. Che tale allacciamento sia facilmente realizzabile sotto il profilo tecnico non è determinante, il ricorrente non avendo comunque sopportato spese rilevanti per eseguirlo.
Nelle esposte circostanze, la Corte cantonale ha quindi rettamente concluso che la mancata attribuzione dei fondi part. n. 522 e 524 alla zona edificabile non adempiva i presupposti di un'espropriazione materiale e non comportava perciò il versamento di un'indennità.

4.
4.1 Il ricorrente sostiene che un'indennità di espropriazione materiale dovrebbe essergli riconosciuta sulla base del sacrificio particolare, siccome le sue proprietà sarebbero le sole situate ad ovest della strada ad essere completamente inedificabili. Rileva che la possibilità di computarne l'area nella superficie edificabile della zona residenziale confinante sarebbe del tutto teorica, siccome egli non sarebbe proprietario di altre particelle vicine, sulle quali trasferire gli indici.

4.2 Secondo la giurisprudenza può rappresentare un'espropriazione materiale anche la circostanza che una restrizione colpisca un solo proprietario o un numero limitato di proprietari, in modo che, fosse negato l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio di uguaglianza (DTF 131 II 151 consid. 2.1, 728 consid. 2 e rispettivi rinvii). Poiché tuttavia, per i motivi esposti, il ricorrente al momento determinante non poteva contare sulla possibilità di un migliore uso dei suoi fondi in un avvenire prossimo, un suo sacrificio particolare, tale da giustificare il riconoscimento di un'indennità espropriativa, non entra di principio in considerazione (DTF 119 Ib 138 consid. 6 pag. 147, sentenza 1A.191/2001 del 22 maggio 2002, consid. 4.2 e riferimenti, parzialmente pubblicata in: RDAT II-2002, n. 75, pag. 274 segg.). D'altra parte, la possibilità di computare l'area dei fondi nella superficie edificabile della zona residenziale confinante, con la conseguente facoltà di trasferire, se del caso a terzi, le quantità edificatorie, corrisponde alla soluzione adottata per i fondi vicini, segnatamente per la particella limitrofa n. 502.

5.
Questioni relative ad eventuali indennità non sono state esaminate nel merito dalla Corte cantonale, siccome non ricorrevano gli estremi di un'espropriazione materiale. Richiamando la giurisprudenza cantonale (RDAT II-2000, n. 38, pag. 128 segg.), la precedente istanza ha in particolare ritenuto che, in mancanza di espropriazione materiale, il Tribunale di primo grado non era competente per statuire sulla richiesta di rimborso delle spese di progettazione, di modinatura e di perizia. In questa sede il ricorrente non contesta, con una motivazione conforme all'art. 42 cpv. 2 LTF, questo diniego di competenza. Non sostiene in particolare che il diritto cantonale avrebbe imposto di entrare nel merito della pretesa di rimborso nell'ambito della procedura in esame nonostante l'assenza di espropriazione materiale. Le contestazioni sollevate al proposito dal ricorrente vertono sulla fondatezza materiale della domanda di rimborso e sono dirette contro il giudizio di primo grado: esse non devono pertanto essere esaminate in questa sede.

6.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non possono essere attribuite ripetibili agli enti pubblici opponenti, che hanno vinto la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (art. 68 cpv. 3 LTF; DTF 134 II 117 consid. 7).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 17 ottobre 2011

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Gadoni

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 5 Ausgleich und Entschädigung - 1 Das kantonale Recht regelt einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen.
¹	Das kantonale Recht regelt einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen.
^1bis	Planungsvorteile werden mit einem Satz von mindestens 20 Prozent ausgeglichen. Der Ausgleich wird bei der Überbauung des Grundstücks oder dessen Veräusserung fällig. Das kantonale Recht gestaltet den Ausgleich so aus, dass mindestens Mehrwerte bei neu und dauerhaft einer Bauzone zugewiesenem Boden ausgeglichen werden.13
^1ter	Der Ertrag wird für Massnahmen nach Absatz 2 oder für weitere Massnahmen der Raumplanung nach Artikel 3, insbesondere Absätze 2 Buchstabe a und 3 Buchstabe abis, verwendet.14
^1quater	Für die Bemessung der Abgabe ist der bei einer Einzonung errechnete Planungsvorteil um den Betrag zu kürzen, welcher innert angemessener Frist zur Beschaffung einer landwirtschaftlichen Ersatzbaute zur Selbstbewirtschaftung verwendet wird.15
^1quinquies	Das kantonale Recht kann von der Erhebung der Abgabe absehen, wenn:
^a	ein Gemeinwesen abgabepflichtig wäre; oder
^b	der voraussichtliche Abgabeertrag in einem ungünstigen Verhältnis zum Erhebungsaufwand steht.16
^1sexies	Die bezahlte Abgabe ist bei der Bemessung einer allfälligen Grundstückgewinnsteuer als Teil der Aufwendungen vom Gewinn in Abzug zu bringen.17
²	Führen Planungen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, so wird voll entschädigt.
³	Die Kantone können vorschreiben, dass die Auszahlung von Entschädigungen bei Eigentumsbeschränkungen im Grundbuch anzumerken ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198089 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198090 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195492.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...93
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 46 Stillstand - 1 Gesetzlich oder richterlich nach Tagen bestimmte Fristen stehen still:
¹	Gesetzlich oder richterlich nach Tagen bestimmte Fristen stehen still:
^a	vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern;
^b	vom 15. Juli bis und mit dem 15. August;
^c	vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar.
²	Absatz 1 gilt nicht in Verfahren betreffend:
^a	die aufschiebende Wirkung und andere vorsorgliche Massnahmen;
^b	die Wechselbetreibung;
^c	Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c);
^d	die internationale Rechtshilfe in Strafsachen und die internationale Amtshilfe in Steuersachen;
^e	die öffentlichen Beschaffungen.18

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
²	Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
^a	die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
^abis	die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
^b	kompakte Siedlungen zu schaffen;
^bbis	die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
^c	das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
^d	die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
^e	die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
^f	die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
²	Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
^a	der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
^b	Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
^c	See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
^d	naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
^e	die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
³	Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
^a	Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
^abis	Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
^b	Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
^c	Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
^d	günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
^e	Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
⁴	Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
^a	regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
^b	Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
^c	nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
¹	Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
²	Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
³	Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
⁴	Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
^a	es sich für die Überbauung eignet;
^b	es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
^c	Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
^d	seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
^e	damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
⁵	Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 14 Begriff - 1 Nutzungspläne ordnen die zulässige Nutzung des Bodens.
¹	Nutzungspläne ordnen die zulässige Nutzung des Bodens.
²	Sie unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften.
¹	Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften.
²	Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87
³	Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.