1C_133/2014 - 2014-07-17 - Équilibre écologique - Baubewilligung; Umnutzung Restaurant Jägerstübli

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C_133/2014

Urteil vom 17. Juli 2014

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Stohner.

Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde Brugg, handelnd durch den Stadtrat, Hauptstrasse 3, Postfach 290, 5201 Brugg, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Ries,

gegen

Departement Gesundheit und Soziales des Kantons Aargau, Kantonaler Sozialdienst, Obere Vorstadt 3, 5001 Aarau,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5001 Aarau.

Gegenstand
Baubewilligung; Umnutzung Restaurant Jägerstübli,

Beschwerde gegen das Urteil vom 23. Januar 2014 des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Im Februar 2012 legte der Stadtrat Brugg das Baugesuch des Departements Gesundheit und Soziales des Kantons Aargau (DGS) zur Umnutzung des ehemaligen Restaurants Jägerstübli in eine Unterkunft für Asylsuchende öffentlich auf. Das Gebäude an der Zurzacherstrasse 223 steht auf Parzelle Nr. 4054, die zur Wohn- und Gewerbezone WG2 von Brugg gehört. Mit Verfügung vom 24. Mai 2012 stimmte das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau dem Gesuch bezüglich der kantonalen Prüfbelange unter Auflagen zu. Der Stadtrat Brugg wies das Baugesuch indessen am 12. September 2012 ab.
Die Beschwerde des DGS gegen den Bauabschlag hiess der Regierungsrat des Kantons Aargau mit Entscheid vom 13. Februar 2013 gut und wies die Angelegenheit zur Erteilung der Baubewilligung unter den üblichen kommunalen Auflagen an den Stadtrat zurück. Hiergegen beschwerte sich der Stadtrat beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Mit Urteil vom 23. Januar 2014 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.

B.
Mit Eingabe vom 12. März 2014 führt der Stadtrat Brugg für die Einwohnergemeinde Brugg Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und den abschlägigen Entscheid des Stadtrats Brugg zu bestätigen. Zur Begründung führt er aus, das Vorhaben beanspruche eine Ausnahme nach Art. 31 Abs. 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Da diese Ausnahmeklausel gegen Art. 22 Abs. 2 USG (SR 814.01) verstosse, dürfe die Umnutzung nicht auf dem Ausnahmeweg bewilligt werden. Selbst wenn aber eine Ausnahme in Betracht fiele, wären die Voraussetzungen zur Erteilung nicht erfüllt.
Der Regierungsrat des Kantons Aargau beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht hat unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Urteil auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Bundesamt für Umwelt hält in seiner Stellungnahme vom 17. Juni 2014 dafür, das Vorhaben sei (entgegen der Auffassung des Stadtrats) mit den Lärmschutzvorschriften des Bundes konform.

Erwägungen:

1.
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts bestätigt zwar einen Rückweisungsentscheid des Regierungsrats und stellt damit formell einen Zwischenentscheid dar (vgl. dazu und zu den Anfechtungsvoraussetzungen BGE 135 II 30 E. 1.3 S. 33 ff.), doch weist es den Stadtrat an, die nachgesuchte Baubewilligung (unter den "üblichen Auflagen") zu erteilen und belässt diesem somit kaum Entscheidungsspielraum. Es ist deshalb einem Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz gleichzusetzen (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG; BGE 134 II 124 E. 1.3 S. 127). Das Urteil ist in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit ergangen und unterliegt der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 BGG), zumal kein Ausnahmegrund nach Art. 83 ff . BGG vorliegt (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251). Die Beschwerde ist form- und fristgerecht eingereicht worden. Näherer Betrachtung bedarf jedoch die Beschwerdelegitimation der durch ihren Stadtrat handelnden Einwohnergemeinde Brugg.

2.

2.1. Die Beschwerdeführerin macht keine Rechtsverletzung in ihrem Autonomiebereich geltend; sie rügt ausschliesslich eine falsche Anwendung der eidgenössischen Lärmschutzvorschriften, also von Bundesrecht. Die spezielle Beschwerdebefugnis der Gemeinde zur Erhebung einer Autonomiebeschwerde (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG) scheidet daher aus. Zur Diskussion steht bloss die allgemeine Beschwerdebefugnis gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. Ziff. I./4. der Beschwerde).

2.2. Das Beschwerderecht nach Art. 89 Abs. 1 BGG setzt voraus, dass der Beschwerdeführer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten. Indessen kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, wenn es durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie Private betroffen ist (BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406 mit Hinweisen). Zudem kann ein Gemeinwesen aus dem allgemeinen Beschwerderecht praxisgemäss auch dann die Beschwerdelegitimation ableiten, wenn es durch einen Entscheid bei der Wahrung ihm anvertrauter hoheitlicher Aufgaben und Befugnisse in spezifischer, qualifizierter Weise berührt ist (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 S. 508; 138 I 143 E. 1.3.1 S. 149, je mit Hinweisen). Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt aber eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus; dies haben die vereinigten Abteilungen des Bundesgerichts unlängst bekräftigt (BGE 140 I 90 S. 92 oben und E. 1.2.2 S. 93 mit Hinweisen). Gestützt
auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG dürfen Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 S. 509 mit Hinweisen). Insbesondere verleiht das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung dem Gemeinwesen noch keine Beschwerdebefugnis (BGE 140 I 90 E. 1.2.2 mit zahlreichen Verweisungen).

2.3. In umweltrechtlichen Angelegenheiten kann eine Gemeinde im erforderlichen Masse betroffen sein, wenn sie als Gebietskorporation wesentliche öffentliche Anliegen wie den Schutz der Einwohner vor schädlichen oder lästigen Immissionen vetritt (BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406). Dabei wird aber vorausgesetzt, dass vom zu beurteilenden Vorhaben bedeutende Immissionen ausgehen, welche die Gesamtheit oder einen Grossteil der Gemeindebewohner betreffen (Urteil 1C_93/ 2014 vom 19. Juni 2014 E. 1.2; 1C_395/2012 vom 23. April 2013 E. 2.3; 1C_523/2009 vom 12. März 2010 E. 2.3.2, in: RDAF 2010 I S. 244; 1C_372/2009 vom 18. August 2010 E. 1.2, in: URP 2010 S. 723; je mit Hinweisen).

2.4. Die Beschwerdeführerin bringt nicht vor, sie sei durch das Vorhaben gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen. Es geht ihr um die Durchsetzung öffentlicher Anliegen im hoheitlichen Aufgabenbereich. Ihre Beschwerdebefugnis beurteilt sich somit nach den soeben erwähnten Grundsätzen. Die Beschwerdeführerin hat nicht dargelegt, dass vom umstrittenen Vorhaben bedeutende Immissionen ausgehen, die einen grossen Teil der Einwohner betreffen könnten. Solche sind auch nicht ersichtlich, zumal das Umbauvorhaben am nördlichen Siedlungsrand, an peripherer Lage des Gemeinde- und Siedlungsgebiets, verwirklicht werden soll. Die Beschwerdeführerin beruft sich auch ausschliesslich auf Vorschriften, die nicht in erster Linie dem Schutz der Bewohner in der Umgebung, sondern vorab demjenigen der Bewohner des geplanten Gebäudes selber dienen (Art. 22 USG, Art. 31 LSV). In der Unterkunft sollen sich bis zu 40 Asylsuchende aufhalten. Bei einer Bevölkerung von über 10'000 Personen entspricht dies nur einem geringen Anteil der Einwohnerschaft. Unter diesen Umständen kann die legitimationsbegründende Schwelle nicht als erreicht gelten. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.

3.
Da die Beschwerdeführerin keine Vermögensinteressen vetritt, sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 2 und 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Stadtrat Brugg, dem Departement Gesundheit und Soziales des Kantons Aargau, dem Regierungsrat des Kantons Aargau, dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. Juli 2014

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Stohner

SR 814.41 Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) OPB Art. 31 Permis de construire dans des secteurs exposés au bruit - 1 Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:
¹	Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:
^a	la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit, ou
^b	des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit.27
²	Si les mesures fixées à l'al. 1 ne permettent pas de respecter les valeurs limites d'immission, le permis de construire ne sera délivré qu'avec l'assentiment de l'autorité cantonale et pour autant que l'édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant.
³	Le coût des mesures est à la charge des propriétaires du terrain.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
¹	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
²	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.30

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.