1A.124/2005 - 2005-06-17 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - plan d'affectation cantonal (parc éolien du Crêt-Meuron)

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1A.124/2005 /col

Arrêt du 17 juin 2005
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Zimmermann.

Parties
Office fédéral de l'énergie, 3003 Berne,
recourant,

contre

Walter Hanselmann et consorts,
intimés, représentés par Me Marie Tissot,
avocate,
Département de la gestion du territoire,
Château, 2001 Neuchâtel 1,
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,
case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1,

Eole-Res SA,
agissant par Me Sven Engel, avocat,
Conseil communal de Fontaines, 2046 Fontaines,
Conseil communal des Hauts-Geneveys,
2208 Les Hauts-Geneveys.
parties intéressées,

Objet
plan d'affectation cantonal (parc éolien du Crêt-Meuron),

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du 31 mars 2005.

Faits:
A.
Le 20 décembre 2001, le Département de la gestion du territoire du canton de Neuchâtel (ci-après: le Département cantonal) a adopté un plan d'affectation cantonal (ci-après: le plan) portant sur la création d'un parc d'éoliennes sur le territoire des communes de Fontaines et des Hauts-Geneveys. Le périmètre du plan, d'une surface de 111,5 ha., englobe une partie du site du Crêt-Meuron, classé dans la zone de crêtes et de forêts. Le plan, auquel est annexé un règlement d'application, un rapport de conformité au sens de l'art. 47 OAT et une notice d'impact sur l'environnement, prévoit la création de sept éoliennes d'une hauteur maximale de 93m.
Mis à l'enquête publique du 11 au 31 janvier 2002, ce projet a suscité l'opposition de la Fédération suisse pour la protection et l'aménagement du paysage, de l'Association patrimoine suisse, de Walter Hanselmann et dix-sept consorts (ci-après: Hanselmann et consorts).
Le 18 février 2003, le Département cantonal a rendu trois décisions séparées rejetant les oppositions.
Par arrêt du 31 mars 2005, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel a admis les recours formés par Hanselmann et consorts contre les décisions du 18 février 2003, qu'il a annulées. Le Tribunal administratif a retenu que le plan devait répondre à des exigences au moins aussi sévères que celles relatives à l'octroi d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT (consid. 5). Après avoir admis que le projet était imposé par sa destination (consid. 6), il a procédé à la pesée des intérêts en présence. Se fondant sur le principe que le développement des énergies renouvelables devait se faire en harmonie avec la protection de l'environnement et du paysage, le Tribunal administratif a conclu que l'intérêt public lié à la promotion de la production d'électricité d'origine éolienne n'était pas assez important pour prévaloir sur la nécessité de protéger le site du Crêt-Meuron (consid. 7 à 10).
B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Office fédéral de l'énergie (ci-après: l'OFEN) demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 31 mars 2005. Il invoque l'art. 3 de la loi fédérale sur l'énergie, du 26 juin 1998 (LEne; RS 730.0), et reproche au Tribunal administratif d'avoir mal apprécié les intérêts publics en jeu.
Il n'a pas été demandé de réponse au recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 58 consid. 1 p. 60; 130 I 312 consid. 1 p. 317; 130 II 249 consid. 2 p. 250, et les arrêts cités).
1.1 Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, mis en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance et qui sont fondées sur le droit fédéral - ou qui auraient dû l'être - pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 131 II 58 consid. 1.1 p. 60; 129 II 183 consid. 3.1 p. 186; 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49, et les arrêts cités).
Aux termes de l'art. 34 al. 1 et 3 LAT, le recours de droit administratif est recevable contre les décisions relatives à l'indemnisation de restrictions apportées au droit de propriété selon l'art. 5 LAT, ou concernant des autorisations de construire fondées sur l'art. 24 LAT. Les autres décisions prises en dernière instance cantonale, fondées sur la LAT, sont définitives sous réserve du recours de droit public. La jurisprudence admet toutefois que les plans d'affectation puissent être entrepris par la voie du recours de droit administratif, à condition qu'il n'existe aucun motif d'irrecevabilité tiré des art. 99 à 102 OJ ou de la législation spéciale et que le plan en question présente, en raison de son contenu spécifique, les traits d'une décision au sens de l'art. 5 PA et qu'il mette en jeu le droit fédéral directement applicable (ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 18 consid. 4c/cc p. 25; 123 II 88 consid. 1a p. 91, et les arrêts cités), s'agissant notamment des dispositions sur la protection de l'environnement ou de la nature (ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 123 II 231 consid. 2 p. 234; 121 II 72 consid. 1b p. 75, et les arrêts cités).
1.2 Le plan litigieux définit de manière précise le lieu d'implantation des éoliennes. Complété par un règlement d'application qui règle dans les détails les modalités de création et d'exploitation du parc éolien projeté, il met en jeu l'application des dispositions du droit public de la Confédération, soit celles de la LAT (et spécialement l'art. 24 de cette loi), ainsi que de la LPN. D'un point de vue matériel, il présente ainsi les traits d'une décision au sens de l'art. 5 PA. Le recours est recevable à cet égard.
1.3 La qualité pour agir par la voie du recours de droit administratif est reconnue, selon l'art. 103 OJ, à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); aux départements fédéraux ou, lorsque le droit fédéral le prévoit, à la division compétente de l'administration s'il s'agit notamment, comme en l'espèce, de décisions prises en dernière instance cantonale (let. b); à toute personne, organisation ou autorité à laquelle la législation fédérale accorde le droit de recours (let. c).
L'OFEN ne prétend pas agir à l'instar d'une personne privée, selon l'art. 103 let. a OJ (cf. à ce propos ATF 131 II 58 consid. 1.3 p. 61/62). Quant à la législation invoquée, elle ne lui confère pas la qualité pour recourir selon l'art. 103 let. c OJ. Dans le domaine de la LAT, cette faculté est réservée à l'Office du développement territorial (art. 48 al. 4 OAT, mis en relation avec l'art. 34 al. 1 LAT). Dans le domaine de la LPN et de la LPE, c'est l'Office fédéral pour la protection de l'environnement, de la forêt et du paysage qui est compétent (cf. les art. 12b al. 2 et 25c LPN; art. 56 al. 1 LPE). Quant à l'art. 26 LEne, s'il attribue à l'OFEN la compétence de recourir contre les décisions des autorités cantonales, c'est uniquement lorsque celles-ci ont statué en application de la LEne. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce. Si le Tribunal administratif a pris en compte, dans la pesée des intérêts à laquelle il a procédé, celui lié à l'approvisionnement énergétique par des sources renouvelables que la LEne entend promouvoir (art. 3 al. 1 let. b LEne), il n'en a pas pour autant fondé l'arrêt attaqué sur cette loi, selon les dispositions qu'elle prévoit.
Contrairement à ce qu'il soutient, l'OFEN ne saurait fonder sa qualité pour agir sur l'art. 103 let. b OJ. En effet cette disposition se rapporte aux Départements - ce que l'OFEN n'est pas - et aux divisions de l'administration fédérale, lorsque le droit fédéral le prévoit. En l'occurrence, l'art. 9 de l'ordonnance sur l'organisation du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, du 6 décembre 1999 (Org DETEC; RS 172.217.1), définissant les attributions de l'OFEN, ne confie pas à celui-ci la tâche de recourir devant les tribunaux, comme c'est le cas, par exemple, de l'IMES (ATF 130 II 137 consid. 1.1 p. 140) ou de l'OFAS (ATF 129 V 450).
1.4 Le recours est ainsi irrecevable, faute de qualité pour agir. Cela exclut la possibilité d'inviter l'OFEN à se déterminer sur le sort des recours formés parallèlement contre le même arrêt (causes 1A.122 et 1A.134/2005), au titre de partie intéressée. En effet, l'art. 110 OJ réserve cette possibilité uniquement à l'autorité administrative fédérale qui aurait eu qualité pour agir au sens de l'art. 103 let. b OJ, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (cf. ATF 124 II 409 consid. 2 p. 420). Il convient de statuer sans frais, ni dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Il est statué sans frais, ni dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à l'Office recourant, à la mandataire des intimés, au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage ainsi qu'aux parties intéressées Eole-Res S.A., Conseil communal de Fontaines et Conseil communal des Hauts-Geneveys.
Lausanne, le 17 juin 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier:

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 47 Informazione nei confronti dell'autorità cantonale preposta all'approvazione
¹	L'autorità che emana i piani di utilizzazione informa l'autorità cantonale preposta all'approvazione (art. 26 cpv. 1 LPT) su come i piani di utilizzazione tengono conto degli scopi e dei principi della pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), dei suggerimenti provenienti dalla popolazione (art. 4 cpv. 2 LPT), dei piani settoriali e delle concezioni della Confederazione (art. 13 LPT), del piano direttore (art. 8 LPT) e delle esigenze poste dall'ulteriore diritto federale, in particolare dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente.
²	In particolare, indica le riserve di utilizzazione presenti nelle zone edificabili esistenti e le misure da adottare, nonché i tempi entro cui adottarle, per poter sfruttare tali riserve oppure per poterle edificare in modo conforme alla destinazione della zona.75

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 730.0 Legge federale sull'energia del 30 settembre 2016 (LEne) - Decreto sull'energia LEne Art. 3 Valori indicativi in materia di consumo - 1 Per il consumo medio annuo pro capite di energia è perseguita, rispetto al livello del 2000, una riduzione pari al 16 per cento entro il 2020 e al 43 per cento entro il 2035.
¹	Per il consumo medio annuo pro capite di energia è perseguita, rispetto al livello del 2000, una riduzione pari al 16 per cento entro il 2020 e al 43 per cento entro il 2035.
²	Per il consumo medio annuo pro capite di elettricità è perseguita, rispetto al livello del 2000, una riduzione pari al 3 per cento entro il 2020 e al 13 per cento entro il 2035.

SR 730.0 Legge federale sull'energia del 30 settembre 2016 (LEne) - Decreto sull'energia LEne Art. 3 Valori indicativi in materia di consumo - 1 Per il consumo medio annuo pro capite di energia è perseguita, rispetto al livello del 2000, una riduzione pari al 16 per cento entro il 2020 e al 43 per cento entro il 2035.
¹	Per il consumo medio annuo pro capite di energia è perseguita, rispetto al livello del 2000, una riduzione pari al 16 per cento entro il 2020 e al 43 per cento entro il 2035.
²	Per il consumo medio annuo pro capite di elettricità è perseguita, rispetto al livello del 2000, una riduzione pari al 3 per cento entro il 2020 e al 13 per cento entro il 2035.

SR 730.0 Legge federale sull'energia del 30 settembre 2016 (LEne) - Decreto sull'energia LEne Art. 3 Valori indicativi in materia di consumo - 1 Per il consumo medio annuo pro capite di energia è perseguita, rispetto al livello del 2000, una riduzione pari al 16 per cento entro il 2020 e al 43 per cento entro il 2035.
¹	Per il consumo medio annuo pro capite di energia è perseguita, rispetto al livello del 2000, una riduzione pari al 16 per cento entro il 2020 e al 43 per cento entro il 2035.
²	Per il consumo medio annuo pro capite di elettricità è perseguita, rispetto al livello del 2000, una riduzione pari al 3 per cento entro il 2020 e al 13 per cento entro il 2035.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
¹	I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
²	I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti:
^a	le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5);
^b	la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile;
^c	le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82
³	L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 5 Compensazione e indennizzo - 1 Il diritto cantonale prevede un'adeguata compensazione di vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti da pianificazioni secondo la presente legge.
¹	Il diritto cantonale prevede un'adeguata compensazione di vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti da pianificazioni secondo la presente legge.
^1bis	I vantaggi derivanti da pianificazioni sono compensati con un'aliquota del 20 per cento almeno. La compensazione diventa esigibile se il fondo è edificato o alienato. Il diritto cantonale imposta la compensazione in modo da compensare quantomeno il plusvalore derivante dall'assegnazione durevole del terreno a una zona edificabile.13
^1ter	Il prodotto è utilizzato per misure di cui al capoverso 2 o per altre misure pianificatorie di cui all'articolo 3 in particolare ai capoversi 2 lettera a e 3 lettera abis.14
^1quater	Per il calcolo della tassa, dal vantaggio derivante da pianificazioni in occasione di un azzonamento è dedotto l'importo che è utilizzato entro un congruo termine per l'acquisto di un edificio agricolo sostitutivo per la gestione in proprio.15
^1quinquies	Il diritto cantonale può rinunciare alla riscossione della tassa se:
^a	la tassa è dovuta da un ente pubblico; o
^b	il prodotto della tassa prevedibile è insufficiente rispetto alle spese di riscossione.16
^1sexies	In caso di imposta sugli utili da sostanza immobiliare, la tassa pagata è dedotta dall'utile quale parte delle spese.17
²	Per le restrizioni della proprietà equivalenti a espropriazione, derivanti da pianificazioni secondo la presente legge, è dovuta piena indennità.
³	I Cantoni possono prescrivere che il pagamento di indennità per restrizioni della proprietà sia menzionato nel registro fondiario.

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 24
¹	È punito con una pena detentiva sino a un anno o con una pena pecuniaria chiunque intenzionalmente e senza averne il diritto:83
^a	distrugge o danneggia in modo grave una rarità naturale o un monumento protetti giusta la presente legge, un luogo storico protetto, un paesaggio naturale protetto oppure un biotopo protetto;
^b	dissoda, sotterra o annienta altrimenti la vegetazione ripuale ai sensi dell'articolo 21.
^c	distrugge o danneggia in modo grave una rarità naturale o antichità sotterrate di pregio scientifico86 (art. 724 cpv. 1 Codice civile svizzero, CC87).
^d	...
²	Se l'autore ha agito per negligenza, la pena è della multa sino a 40 000 franchi.89

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 48 Compiti e competenze dell'ARE
¹	L'ARE si pronuncia sui progetti d'incidenza territoriale della Confederazione.
²	Esso elabora fondamenti per la coordinazione delle attività d'incidenza territoriale della Confederazione, per la collaborazione con i Cantoni e per il promovimento della pianificazione del territorio nei Cantoni.
³	Esso dirige l'organo di coordinamento interno all'amministrazione istituito dal Consiglio federale.
⁴	Esso è autorizzato, nell'ambito della pianificazione territoriale, a presentare ricorso secondo le disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria.76

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 12^b
¹	L'autorità comunica ai Comuni e alle organizzazioni la propria decisione secondo l'articolo 12 capoverso 1 mediante notifica scritta o pubblicazione nel Foglio federale o nell'organo ufficiale del Cantone. La pubblicazione dura di norma 30 giorni.
²	Nelle procedure di opposizione previste dal diritto federale o cantonale, anche le domande devono essere pubblicate secondo il capoverso 1.

SR 814.01 Legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (Legge sulla protezione dell'ambiente, LPAmb) - Legge sulla protezione dell'ambiente LPAmb Art. 56 Ricorso delle autorità - 1 L'Ufficio federale può impugnare le decisioni delle autorità cantonali in applicazione della presente legge e delle sue disposizioni d'esecuzione con i rimedi giuridici del diritto federale e del diritto cantonale.130
¹	L'Ufficio federale può impugnare le decisioni delle autorità cantonali in applicazione della presente legge e delle sue disposizioni d'esecuzione con i rimedi giuridici del diritto federale e del diritto cantonale.130
²	Lo stesso diritto spetta ai Cantoni per controversie riguardanti gli effetti provenienti da Cantoni vicini.
³	...131

SR 730.0 Legge federale sull'energia del 30 settembre 2016 (LEne) - Decreto sull'energia LEne Art. 26 Contributo d'investimento per impianti idroelettrici - 1 È possibile beneficiare di un contributo d'investimento per:
¹	È possibile beneficiare di un contributo d'investimento per:
^a	la costruzione di nuovi impianti idroelettrici con una potenza di almeno 1 MW;
^b	gli ampliamenti considerevoli di impianti che, dopo l'ampliamento, hanno una potenza di almeno 300 kW;
^c	i rinnovamenti considerevoli di impianti che, dopo il rinnovamento, hanno una potenza di almeno 300 kW.
²	Non sussiste alcun diritto a un contributo d'investimento per la parte di un impianto che serve al pompaggio-turbinaggio. Il Consiglio federale può prevedere deroghe in caso di bisogno comprovato di capacità di stoccaggio supplementari per poter integrare energie rinnovabili.
³	Il contributo d'investimento ammonta:
^a	al massimo al 60 per cento dei costi d'investimento computabili, per gli impianti di cui al capoverso 1 lettere a e b;
^b	al massimo al 40 per cento dei costi d'investimento computabili, per gli impianti di cui al capoverso 1 lettera c.
⁴	I limiti inferiori di potenza di cui al capoverso 1 non si applicano agli impianti accessori.
⁵	Il Consiglio federale può esentare altri impianti idroelettrici dal rispetto dei limiti inferiori di potenza di cui al capoverso 1, se:
^a	sono ubicati in sezioni di corsi d'acqua già sfruttate; o
^b	non implicano ulteriori interventi in corsi d'acqua naturali o preziosi sotto il profilo ecologico.