1C_157/2017 - 2018-04-17 - Politische Rechte - Iniziativa popolare costituzionale elaborata Rafforzare i Comuni. Per un Ticino moderno, democratico e ben organizzato

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 157/2017

Sentenza del 17 aprile 2018

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Karlen, Fonjallaz, Eusebio, Chaix,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
1. Raoul Ghisletta,
2. Roberto Martinotti,
patrocinati dall'avv. Rosemarie Weibel,
ricorrenti,

contro

Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino, Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Iniziativa popolare costituzionale elaborata "Rafforzare
i Comuni. Per un Ticino moderno, democratico e ben organizzato",

ricorso contro il decreto del Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino del 14 febbraio 2017.

Fatti:

A.
Il 26 marzo 2013 è stata depositata l'iniziativa popolare costituzionale elaborata intitolata "Rafforzare i Comuni. Per un Ticino moderno, democratico e ben organizzato", volta a modificare la Costituzione ticinese, per quanto qui interessa, nel modo seguente:

Compiti pubblici Art. 15
1 Invariato
2 Il Cantone promuove la collaborazione con i Comuni e fra i Comuni, in modo da garantire al cittadino servizi efficienti ed accessibili.
3 Il Cantone promuove la solidarietà fra i Comuni con risorse finanziarie differenti, in funzione di uno sviluppo equilibrato del territorio cantonale.

Suddivisione Art. 16bis (nuovo articolo)
1 Il Cantone è diviso nei Comuni di Ascona, Bellinzona, Capriasca, Chiasso, Gambarogno, Leventina, Locarno, Lugano, Malcantone, Mendrisio, Riviera, Valle di Blenio, Vallemaggia, Valle Verzasca e Valle del Vedeggio.
2 La legge ne determina l'estensione, ritenuto il rispetto dei principi della contiguità territoriale e della razionalità amministrativa.

Quartieri Art. 16ter (nuovo articolo)
1 Ogni Comune è suddiviso in quartieri.
2 Il quartiere è un'entità territoriale, che tiene conto in particolare dei confini storici dei Comuni prima delle aggregazioni.
3 La legislazione comunale determina i quartieri e la loro estensione.

Organizzazione del Comune Art. 17
1 Il Comune ha quali organi il Consiglio comunale, il Municipio e le Commissioni di quartiere.
2 Il Municipio è l'organo esecutivo, che amministra e rappresenta il Comune.
3 Il Consiglio comunale è l'organo legislativo del Comune.
4 Le Commissioni di quartiere sono consultate dal Municipio per tutte le questioni che hanno un impatto rilevante sul territorio del quartiere. Esse possono formulare proposte o osservazioni all'indirizzo del Consiglio comunale.

Elezioni Art. 18
1 I membri del Municipio, del Consiglio comunale e delle Commissioni di quartiere sono eletti con voto proporzionale per un periodo quadriennale.
2 Il Municipio è composto da cinque a sette membri compreso il Sindaco che lo presiede.
3 Il Consiglio comunale è composto da trenta a sessanta membri.
4 Le Commissioni di quartiere sono composte da cinque a sette membri.
Dipendenti comunali e degli enti consortili Art. 19bis (nuovo articolo)
Le condizioni di lavoro dei dipendenti comunali e dei dipendenti dei consorzi sono regolate da contratti collettivi di lavoro di diritto pubblico.

Fusione e divisione di Comuni Art. 20
Abrogato

Iniziativa legislativa dei Comuni Art. 41 (...)

Referendum facoltativo Art. 42 (...)

Iniziativa popolare e referendum nei Comuni Art. 46bis (...)

Disposizioni transitorie relative ai Comuni Art. 96

1 Nel termine di 5 anni dall'entrata in vigore delle modifiche relative all'iniziativa «Rafforzare i Comuni. Per un Ticino moderno, democratico e ben organizzato» il Gran Consiglio adotta tutte le necessarie modifiche legislative. Il Gran Consiglio stanzia i necessari finanziamenti per implementare e facilitare le aggregazioni.
2 Il Consiglio di Stato può annullare le decisioni comunali che sono in contrasto con il processo di aggregazione dei Comuni previsto dall'iniziativa «Rafforzare i Comuni. Per un Ticino moderno, democratico e ben organizzato».
3 I dipendenti dei Comuni oggetto dei processi di aggregazione, come pure i dipendenti dei consorzi coinvolti nei processi di aggregazione, devono essere ricollocati a parità di condizioni nei nuovi Comuni o nei consorzi di Comuni.

B.
La proposta principale dell'iniziativa, contenuta nell'art. 16bis

, consiste nella creazione di 15 nuovi Comuni al posto dei 137 al momento del lancio dell'iniziativa e dei 130 all'adozione del contestato decreto.

L'iniziativa ha raccolto 11'271 firme valide e il 13 giugno 2013 la Cancelleria dello Stato ne ha decretato la riuscita. Il 30 gennaio 2017 la Commissione speciale Costituzione e diritti politici del Gran Consiglio ha formulato due rapporti, uno di maggioranza, volto a farla dichiarare irricevibile, l'altro di minoranza, tendente ad accertarne la ricevibilità. Con decreto del 14 febbraio 2017, pubblicato nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino n. 7/2017 del 17 febbraio 2017, il Gran Consiglio, aderendo al rapporto di maggioranza fondato in larga misura sulla DTF 142 I 216 (pubblicata anche nella RtiD I-2017 n. 4 pag. 23) relativa all'iniziativa popolare costituzionale elaborata "Avanti con le nuove città di Locarno e Bellinzona", ha dichiarato irricevibile l'iniziativa. Ha ritenuto ch'essa non rispetta la condizione della conformità al diritto superiore, segnatamente dell'art. 5 della Carta europea dell'autonomia locale, conclusa a Strasburgo il 15 ottobre 1985, approvata dall'Assemblea federale il 15 dicembre 2004, ratificata dalla Svizzera il 17 febbraio 2005 ed entrata in vigore per il nostro Paese il 1° giugno seguente (la Carta; RS 0.102), e solo parzialmente quello dell'unità della
materia.

C.
Avverso questo decreto Raoul Ghisletta, promotore, e Roberto Martinotti, tra i primi firmatari dell'iniziativa, presentano un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale per violazione del diritto di voto dei cittadini. Chiedono di annullare l'impugnato decreto e di dichiarare ricevibile l'iniziativa e di demandarla alla Commissione speciale Costituzione e diritti politici per l'esame di merito.

Il Consiglio di Stato, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, propone di respingere il ricorso, in quanto ammissibile. I ricorrenti non hanno replicato.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 142 II 363 consid. 1).

1.2. Esso giudica i ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari (art. 82 lett. c LTF). Questa norma permette agli aventi diritto di voto di criticare il fatto che un'iniziativa popolare è stata indebitamente sottratta allo scrutinio popolare, essendo stata dichiarata parzialmente o interamente irricevibile dall'autorità cantonale incaricata di esaminarla (sentenza 1C 844/2013 del 3 giugno 2016 consid. 1.2, non pubblicato in DTF 142 I 216).

1.3. Il diritto ticinese non prevede una procedura di controllo astratto di atti normativi, motivo per cui il ricorso al Tribunale federale è direttamente aperto in applicazione dell'art. 87 cpv. 1 LTF (DTF 143 I 1 consid. 1.2; 142 I 216 consid. 1.3 inedito).

1.4. La legittimazione dei ricorrenti, aventi diritto di voto nell'affare in causa (art. 89 cpv. 3 LTF), come pure la tempestività del gravame, presentato entro 30 giorni dalla pubblicazione nel Bollettino ufficiale del criticato decreto (art. 101 LTF), sono date.

1.5. Conformemente all'art. 95 lett. a , c, e d LTF, nel ricorso per violazione dei diritti politici si può far valere la lesione del diritto federale, dei diritti costituzionali cantonali, come pure delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari. Il Tribunale federale esamina liberamente queste censure (DTF 138 I 171 consid. 1.5 e rinvii).

Le esigenze in materia di motivazione previste dall'art. 42 cpv. 2 LTF e quelle - accresciute - prescritte dall'art. 106 cpv. 2 LTF valgono anche per i ricorsi secondo l'art. 82 lett. c LTF (DTF 143 I 1 consid. 1.4 pag. 5; 142 I 216 consid. 1.5 inedito). Come si vedrà, l'atto di ricorso in esame adempie solo in minima parte questi requisiti. Come rettamente rilevato dal Consiglio di Stato nella risposta, i ricorrenti si limitano infatti ad addurre il loro punto di vista, riprendendo in sostanza le tesi del rapporto di minoranza, contrapponendole semplicemente a quelle esposte nel rapporto di maggioranza, peraltro più articolato e dettagliato, senza tuttavia dimostrare l'incostituzionalità dell'impugnato decreto; né si confrontano, se non in maniera superficiale, con le considerazioni, contrarie alle loro tesi, esposte nella DTF 142 I 216.

2.

2.1. L'art. 86 Cost./TI dispone che se il numero di firme è raggiunto, il Gran Consiglio, entro un anno dalla pubblicazione nel Foglio ufficiale del risultato della domanda di iniziativa, ne esamina preliminarmente la ricevibilità, verificandone la conformità al diritto superiore, l'unità della forma e della materia e l'attuabilità. Secondo l'art. 87 Cost./TI, la domanda di iniziativa popolare può essere presentata in forma elaborata, come avvenuto nella fattispecie, oppure generica (cpv. 1), disponendo che nel primo caso, qualora la stessa sia ricevibile, viene sottoposta al voto popolare; il Gran Consiglio può presentare contemporaneamente un controprogetto sulla stessa materia (cpv. 2).

2.2. Il Tribunale federale ha già rilevato che il diritto ticinese non prescrive invece, espressamente e in termini chiari, che un'iniziativa ritenuta irricevibile debba essere sottratta al voto popolare. Nella prassi tuttavia, anche quando il menzionato esame della ricevibilità non era previsto dalla normativa cantonale, il Gran Consiglio non esitava a dichiarare improponibili le iniziative contrarie in particolare al diritto superiore, rifiutando di sottoporle al popolo (DTF 142 I 216 consid. 2.2 inedito e 1P.150/2003 del 5 dicembre 2003 consid. 3.2, in: RtiD I-2004 n. 48 pag. 159), procedura che i ricorrenti non contestano.

2.3. Secondo la costante prassi, di regola un'iniziativa popolare cantonale, indipendentemente dalla sua formulazione, deve rispettare le condizioni materiali che le sono imposte: in particolare non deve contenere nulla che contrasti con il diritto superiore sia esso cantonale, federale o internazionale (DTF 142 I 216 consid. 3.1 pag. 219; 139 I 292 consid. 5.4 pag. 295; BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, pag. 90 seg.).

In tale contesto giova rilevare che non sono soltanto le disposizioni cogenti del diritto internazionale che pongono limiti sostanziali alle iniziative cantonali: secondo l'art. 139 cpv. 3 Cost., una tale limitazione vale in effetti unicamente per le iniziative popolari concernenti la revisione parziale della Costituzione federale, norma non applicabile alle iniziative cantonali. Queste ultime devono invece essere compatibili senza riserve con il diritto superiore (DTF 142 I 216 consid. 3.1).

2.4. L'autorità chiamata a esaminare la validità materiale di un'iniziativa deve interpretarne i termini nel senso più favorevole agli iniziativisti; quando, applicando i metodi interpretativi riconosciuti (al riguardo vedi DTF 143 I 272 consid. 2.2.3 pag. 277), il testo di un'iniziativa si presti a un'interpretazione conforme al diritto superiore, essa dev'essere dichiarata valida e sottoposta al voto popolare. L'interpretazione conforme deve permettere di evitare, per quanto possibile, le dichiarazioni di nullità (DTF 142 I 216 consid. 3.2 pag. 219). Questo è il senso del detto "in dubio pro populo", non richiamato dai ricorrenti, secondo cui un testo che non ha un senso univoco dev'essere interpretato in maniera tale da favorire l'espressione del voto popolare in concretizzazione del principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 3 Cost.). Pertanto, quando soltanto una parte dell'iniziativa risulti irricevibile, la parte restante può nondimeno mantenere, in quanto tale, la sua validità, qualora costituisca un insieme coerente, possa ancora corrispondere alla volontà degli iniziativisti e rispetti di per sé il diritto superiore (DTF 142 I 216 consid. 3.3 pag. 220 e rinvii). Sull'eventuale validità parziale dell'iniziativa in
esamina si dirà in seguito (vedi consid. 6).

2.5. Secondo la giurisprudenza, il testo di un'iniziativa dev'essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini ai quali era rivolto. Di contro, l'interpretazione personale dei promotori e dei redattori dell'iniziativa non è determinante, soprattutto se essa è fornita a posteriori (DTF 142 I 216 consid. 3.4 pag. 220).

3.

3.1. Il Gran Consiglio ha dichiarato l'iniziativa in esame irricevibile aderendo al rapporto di maggioranza della Commissione della legislazione, che costituisce in sostanza la vera e propria motivazione della decisione impugnata (DTF 142 I 216 consid. 4.1.3 pag. 220). La Commissione ha udito il primo proponente, il ricorrente Raoul Ghisletta, ed esaminato il parere chiesto al consulente giuridico del Parlamento cantonale. Ha ritenuto, richiamando la DTF 142 I 216, che l'iniziativa non è conforme al diritto superiore perché viola l'art. 5 della Carta e il diritto costituzionale di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.). Su questo specifico punto, ha ritenuto ch'essa è più problematica che quella inerente ai poli urbani di Bellinzona e Locarno, poiché per diversi Comuni attuali sono ipotizzabili vari scenari aggregativi. Inoltre, nell'ambito della votazione popolare, numerosi cittadini dovrebbero pronunciarsi senza sapere a quale nuovo Comune verrebbe aggregato il loro.

3.2. I ricorrenti, sottolineato che la garanzia offerta dalla Carta comprende ed eccede il diritto di essere sentito previsto dall'art. 29 cpv. 2 Cost., si soffermano sulla questione di sapere se l'iniziativa lederebbe detta norma costituzionale, negandola.

L'assunto non dev'essere esaminato oltre. In effetti, al riguardo sia i ricorrenti sia il Parlamento cantonale disattendono che la questione è ormai superata, poiché è riconosciuto che la garanzia offerta dall'art. 5 della Carta comprende ed eccede il diritto di essere sentito previsto dalla norma costituzionale, siccome si riferisce espressamente alla consultazione della popolazione (DTF 142 I 216 consid. 7.7 pag. 227).

3.3. I ricorrenti sostengono, richiamando un'opinione dottrinale citata nel rapporto di minoranza relativa all'aggregazione dei Comuni avvenuta nel Cantone Glarona (MARTIN SCHAUB, Verfassungsrechtliche Aspekte der Glarner Gemeindefusion, in: AJP 2007 pag. 1306), che trattandosi di un unico progetto le varie componenti dello stesso non potrebbero essere valutate singolarmente. Essi non tentano tuttavia di spiegare perché quella fattispecie sarebbe simile a quella in esame. Nella DTF 142 I 216 il Tribunale federale ha infatti rilevato che il richiamo alla consultazione glaronese, sulla quale esso non si era espresso sulla sua compatibilità con il diritto superiore, non dimostrava l'incostituzionalità del decreto ticinese relativo all'analoga precedente iniziativa intesa ad aggregare i poli urbani del Sopraceneri, osservando che quel sistema si differenziava dal voto ticinese all'urna, considerazioni con le quali i ricorrenti, disattendendo il loro obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si confrontano del tutto e alle quali, per brevità, si rinvia (consid. 5 inedito; sulle specificità della "Landsgemeinde", sul fatto che durante la stessa gli aventi diritto di voto potevano formulare proposte d'emendamento e che in seguito a una
tale richiesta invece dell'annunciata e preliminarmente discussa creazione di dieci nuovi Comuni si è decisa la riduzione a tre, vedi ROMANA KRONENBERG, Die Gemeindestrukturreform im Kanton Glarus, 2011, n. 934 seg. pag. 302).

4.

4.1. Il Gran Consiglio non ha considerato determinante il fatto che, contrariamente all'iniziativa volta all'aggregazione dei poli urbani del Sopraceneri, quella in esame concerne tutti i comuni ticinesi e l'intero territorio cantonale e neppure la tesi secondo cui la fusione non sarebbe immediata perché la legge di applicazione dovrebbe determinare in un secondo tempo l'estensione dei nuovi comuni (nuovo art. 16bis cpv. 2 Cost./TI). Ha stabilito che queste differenze non consentono di prescindere dall'esigenza di una consultazione preliminare delle comunità locali coinvolte, poiché la votazione comporterà in ogni modo la decisione di scioglimento dei Comuni, che si imporrà immediatamente a ciascuna comunità locale.
Per esemplificare la problematica, ha rilevato che un avente diritto di voto di Balerna deciderebbe sia sul futuro del proprio Comune, che verrebbe sciolto non essendo previsto nell'elenco del nuovo art. 16bis cpv. 1 Cost./TI, sia su quello di tutti gli altri Comuni del Cantone, ritenuto che i votanti di tutti gli altri comuni ticinesi deciderebbero non solo del futuro del proprio Comune, ma anche di quello di Balerna e di tutti gli altri, senza che le rispettive comunità locali siano state preliminarmente consultate. Ha quindi considerato irrilevante il fatto ch'esse deciderebbero anche sul proprio futuro e non solo su quello altrui, decisivo essendo che si pronuncerebbero su quello di altre comunità, senza che le stesse, come stabilito nella DTF 142 I 216, siano state "preliminarmente" consultate.
Sempre seguendo il rapporto di maggioranza, il Parlamento cantonale nemmeno ha ritenuto l'argomento degli iniziativisti per cui, contrariamente all'iniziativa "Avanti con le nuove Città di Locarno e Bellinzona", la consultazione potrebbe avere luogo nel quadro dell'adozione della legislazione di applicazione delle nuove norme costituzionali. Ciò poiché l'eventuale accettazione del nuovo art. 16bis cpv. 1 Cost./TI imporrebbe automaticamente la dissoluzione dei Comuni che non vi sono elencati e non si saprebbe ancora a quale nuovo Comune essi verrebbero aggregati, senza una previa consultazione qualificata. Per di più, l'iniziativa "prometterebbe" un'eventuale futura consultazione riguardo a determinanti aspetti di applicazione della votazione, senza tuttavia fornire alcuna garanzia in merito: essa prevede del resto l'abrogazione dell'attuale art. 20 Cost./TI relativo alla fusione e divisione di Comuni e di riflesso della vigente Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre 2003 (LAggr). Non vi sarebbe quindi più, com'era il caso anche nell'ambito dell'altra iniziativa (DTF 142 I 216 consid. 8.3.1 pag. 228 seg.), alcuna base legale per indire votazioni consultive preliminari sull'attuazione dell'iniziativa,
visto che non è prevista dal futuro art. 16bis Cost./TI. Si aggiunge che la consultazione preliminare disposta dall'art. 5 della Carta non deve avere luogo unicamente sul "come", ma anche sul "se" aggregare un determinato Comune.

Per concludere ha stabilito che, considerate le carenze dell'iniziativa, l'unica soluzione prospettabile consisterebbe nella consultazione delle comunità locali prima ch'essa venga posta in votazione, ciò che tuttavia implicherebbe di adottare una base legale per procedervi. Considerati i costi e la complessità di una simile procedura, peraltro non richiesta dagli iniziativisti, e per evitare una disparità di trattamento rispetto all'iniziativa "Avanti con le Città di Locarno e Bellinzona", è stato ritenuto di non procedere in questo modo.

4.2. I ricorrenti fanno valere una violazione del diritto d'iniziativa e un'applicazione errata degli art. 4 cpv. 6 e 5 cpv. 1 della Carta. L'art. 4 cpv. 6 della Carta, relativo alla portata dell'autonomia locale, ha il seguente tenore: "Le collettività locali dovranno essere consultate per quanto possibile, in tempo utile ed in maniera opportuna nel corso dei processi di programmazione e di decisione per tutte le questioni che le riguardano direttamente." L'art. 5, concernente la tutela dei limiti territoriali delle collettività locali, dispone che "per ogni modifica dei limiti territoriali, le collettività locali interessate dovranno essere preliminarmente consultate, eventualmente mediante referendum, qualora ciò sia consentito dalla legge."

4.3. Al riguardo adducono che la Costituzione ticinese prevede la suddivisione del Cantone in Distretti, lasciando alla legge la determinazione dell'estensione e dei compiti loro attribuiti (art. 21 Cost./TI), per cui dovrebbe essere possibile proporre una riduzione dei Comuni, lasciando alla legge determinarne l'estensione.

Questo rilievo è ininfluente. In effetti, i ricorrenti né sostengono né cercano di dimostrare che la Carta si applicherebbe anche ai Distretti. Nella DTF 142 I 216 (consid. 7.4 pag. 225), il Tribunale federale ha infatti sottolineato che nel relativo messaggio del 19 dicembre 2003 del Consiglio federale e nella dichiarazione della Svizzera all'art. 12 cpv. 2 si precisa ch'essa, secondo il suo art. 13, si applica ai Comuni politici, ciò che i ricorrenti non contestano; la Carta non si applica del resto neppure ai comuni scolastici (sentenza 2C 756/2015 del 3 aprile 2017 consid 1.3.7 non pubblicato in DTF 143 I 272).

4.4. Essi aggiungono che tutti gli attuali Comuni diventerebbero poi Quartieri (nuovo art. 16ter Cost./TI), per cui, in seguito, la loro popolazione avrebbe un diritto a essere consultata su tutte le decisioni che avrebbero un impatto rilevante sul territorio.

Ora, la richiamata norma dispone soltanto che ogni Comune sarà suddiviso in quartieri (cpv. 1) e che il quartiere è "un'entità territoriale, che tiene conto in particolare dei confini storici dei Comuni prima delle aggregazioni" (cpv. 2). Con questo accenno i ricorrenti non dimostrano affatto che l'iniziativa rispetterebbe la Carta. La circostanza che il nuovo art. 16ter Cost./TI presti una particolare attenzione allo statuto dei Quartieri, nei quali sarebbero suddivisi i nuovi Comuni, e ne riorganizzerebbe le competenze, non è decisivo riguardo all'art. 5 della Carta, che ne tutela l'integrità territoriale, ritenuto che i nuovi Quartieri non avranno per nulla l'autonomia degli attuali Comuni, la loro futura organizzazione interna essendo ininfluente sotto questo profilo.

4.5. Certo, i ricorrenti insistono sul fatto che il voto sull'iniziativa oggetto della DTF 142 I 216 comportava l'aggregazione immediata dei Comuni dei poli urbani del Sopraceneri, ciò che al loro dire rappresenterebbe un atto amministrativo, mentre quella in esame costituirebbe un progetto di riordino dell'intero Cantone, che non sarebbe di applicabilità diretta e pertanto assimilabile a un atto legislativo, che non imporrebbe il rispetto del diritto di essere sentito ai sensi dell'art. 29 cpv. 2 Cost., essendo sostituto dal diritto di voto. Anche questa tesi è già stata rigettata nel quadro dell'esame dell'iniziativa "Avanti con le nuove città di Locarno e Bellinzona". Neppure in questo contesto i ricorrenti si confrontano con le relative considerazioni esposte nella DTF 142 I 216 (consid. 6.4).

Del resto, come illustrato in quella sentenza, anche la dottrina sottolinea che, indipendentemente dalla scelta dell'atto d'aggregazione e della sua natura giuridica, l'obbligo imposto dall'art. 5 della Carta di consultare previamente le collettività locali dev'essere imperativamente rispettato e non può essere semplicemente raggirato (consid. 7.7 pag. 227).

5.

5.1. I ricorrenti rilevano poi che l'iniziativa "Avanti con le nuove Città di Locarno e Bellinzona" concerneva soltanto una parte del Cantone e che i cittadini domiciliati in altri Comuni avrebbero quindi votato sull'aggregazione dei poli urbani del Sopraceneri senza conoscerne l'opinione. Per converso, quella in discussione intende riorganizzare l'intero territorio cantonale, riducendo il numero dei comuni e indicando solo il nome di quelli nuovi, delegandone l'estensione alla legge. Non vi sarebbe quindi una disparità di trattamento, poiché a decidere sul principio della riorganizzazione globale di tutti i Comuni sarebbero tutti gli aventi diritto di voto degli stessi, né la votazione comporterebbe una loro aggregazione automatica, visto che la definizione della loro estensione avverrà in seguito, in sede legislativa. I cittadini non deciderebbero quindi su una fusione coatta di alcuni, ma di tutti i Comuni, quindi "per sé stessi"; non sarebbero pertanto solo consultati, ma potrebbero anche decidere. Insistono sul fatto che, contrariamente all'altra iniziativa, in quella in discussione nella votazione verrebbero definiti unicamente i nomi dei 15 nuovi Comuni, per cui si sarebbe in presenza di una consultazione sul principio
dell'aggregazione.
La tesi, infondata, che l'iniziativa in discussione non comporterebbe l'immediata aggregazione dei Comuni, ma necessiterebbe di un processo di implementazione, non è comunque decisiva. Determinante è che nell'ipotesi di una sua accettazione i Comuni attuali scomparirebbero, senza essere stati preliminarmente consultati. Al riguardo i ricorrenti parrebbero misconoscere che l'art. 5 della Carta si riferisce all'integrità territoriale dei Comuni e pertanto a misure che minacciano direttamente, come l'iniziativa in esame, la loro esistenza, ciò che impone una consultazione qualificata dei loro cittadini prima dell'aggregazione: un'iniziativa volta ad attuare aggregazioni comunali senza preliminarmente consultare la popolazione interessata viola il diritto superiore (DTF 142 I 216 consid. 7.1 pag. 223; in questo senso anche RAMONA PEDRETTI, Die Vereinbarkeit von kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl 2017 pag. 299 segg., 319 seg., 323). Il voto espresso dalla popolazione di tutti i Comuni nell'ambito della votazione sull'iniziativa in esame non può quindi essere qualificato quale consultazione ai sensi della Carta, poiché coinciderebbe con la decisione sulla loro dissoluzione, senza prevedere, volutamente, una
loro consultazione preventiva. L'elettorato cantonale non può quindi esprimersi, in un secondo tempo e con cognizione di causa, tenendo conto anche del precedente voto positivo o negativo dei singoli Comuni sulla loro aggregazione (DTF 142 I 216 consid. 7.2 pag. 224, 7.6 pag. 227 e 8.1 e 82 pag. 228).

5.2. Riguardo all'abrogazione o alla modifica della LAggr e all'assenza di una base legale per procedere a votazioni preventive nei Comuni, i ricorrenti aggiungono semplicemente, accennando al relativo messaggio, che già sulla base della previgente Legge sulla fusione e separazione dei Comuni del 6 marzo 1945 sarebbero state organizzate votazioni consultive.

Essi disattendono tuttavia che dette votazioni si fondavano per l'appunto sulle citate leggi cantonali. Ora, come rettamente osservato dal Gran Consiglio, l'accettazione dell'iniziativa litigiosa comporta l'abrogazione del vigente art. 20 Cost./TI, che costituisce la base legale della LAggr, la quale non sarebbe pertanto più applicabile, nemmeno per analogia (DTF 142 I 216 consid. 8.3.1 pag. 228). Né, disattendendo il loro obbligo di motivazione (art. 42 LTF), in tale ambito essi si confrontano con la tesi contraria ritenuta nella DTF 142 I 216 e posta a fondamento dell'impugnato decreto, secondo cui in assenza di una base legale i Comuni e il Gran Consiglio non possono organizzare votazioni consultive (consid. 8.3.2 e 8.3.3 pag. 229 seg.) Contrariamente al loro generico assunto, l'iniziativa litigiosa non si differenzia poi sostanzialmente, su questo punto, dall'altra oggetto del citato giudizio.

5.3. Sempre con riferimento all'assenza di una base legale per poter consultare preliminarmente le comunità locali, i ricorrenti rilevano semplicemente che la maggioranza della Commissione ha ritenuto, tra l'altro, che la consultazione preliminare, peraltro neppure richiesta dagli iniziativisti, sarebbe troppo complessa e costosa.

5.3.1. Essi non tentano di confutare questa conclusione, né la contestano dimostrandone l'arbitrarietà. Si limitano ad addurre, in maniera del tutto generica e infondata, che la consultazione avverrebbe nell'ambito del voto sull'iniziativa, cui partecipano gli aventi diritto di voto di tutti i Comuni, mentre quella sul "come" avverranno le aggregazioni avrebbe luogo nel contesto della definizione dell'estensione dei nuovi Comuni. Accennano poi, manifestamente a torto, che con questo argomento il Gran Consiglio avrebbe implicitamente ritenuto che una consultazione preliminare sarebbe impossibile, mentre esso ha soltanto rilevato che la procedura volta a istituire una base legale per procedere alla necessaria consultazione preliminare sarebbe stata complessa e costosa, tesi che essi non criticano. Anzi, condividendola implicitamente, ritengono che proprio per questi motivi sussisterebbe un interesse pubblico a non effettuarla prima del voto sul principio della creazione dei nuovi 15 Comuni, ma semmai soltanto in seguito in relazione alla legge di applicazione.

5.3.2. Al loro dire, procedere diversamente, imponendo una votazione preliminare, significherebbe rendere impossibile ogni iniziativa di riorganizzare i Comuni del Cantone, violando in tal modo il diritto dei cittadini di chiedere una modifica costituzionale in tal senso. La critica chiaramente non regge. Sarebbe infatti sufficiente, allo scopo di decidere sull'eventuale aggregazione e sulle relative modifiche territoriali, che l'iniziativa prevedesse due consultazioni: una prima preliminare e di principio nei Comuni toccati dalla proposta di aggregazione e una seconda quando tutti i cittadini aventi diritto di voto e interessati dall'iniziativa sono informati sull'esito della prima in ogni singolo ente locale.

5.4. Decisivo è comunque il fatto che i ricorrenti parrebbero misconoscere che in caso di un voto favorevole all'iniziativa in discussione gli attuali Comuni, senza che i loro cittadini siano stati previamente consultati, sparirebbero. Nell'ipotesi in cui da una votazione preliminare dovesse per contro risultare che determinati Comuni si opporrebbero al prospettato riordino istituzionale, gli aventi diritto di voto degli altri enti pubblici potrebbero tenerne conto e pronunciarsi con cognizione di causa nel quadro della successiva votazione.

6.

6.1. Il Legislativo cantonale ha infine osservato che il requisito dell'unità della forma, quello del rango, come pure quello dell'attuabilità sono rispettati. Riguardo a quello dell'unità della materia ha invece ritenuto che il nuovo art. 19bis Cost./TI, per il quale le condizioni di lavoro dei nuovi dipendenti comunali e dei consorzi sono regolate da contratti collettivi di lavoro di diritto pubblico, lo rispetta solo parzialmente. Sulla base di più argomentazioni e in particolare che questo tema è già risolto dal nuovo art. 96 cpv. 3 Cost./TI, secondo cui questi dipendenti devono essere ricollocati a parità di condizioni nei nuovi Comuni o nei Consorzi, ha concluso che l'unità della materia potrebbe essere rispettata procedendo allo stralcio della proposta norma.

6.2. Rilevato che l'iniziativa viola il diritto superiore, il quesito non dev'essere esaminato oltre. Ciò a maggior ragione poiché quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, i ricorrenti sono tenuti, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 142 III 364 consid.2.4 in fine pag. 368; 138 I 97 consid. 4.1.4 pag. 100). In concreto essi non le contestano singolarmente.

7.
In quanto ammissibile, il ricorso dev'essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF; DTF 133 I 141 consid. 4.1).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.

3.
Comunicazione alla patrocinatrice dei ricorrrenti e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio.

Losanna, 17 aprile 2018

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Merkli

Il Cancelliere: Crameri

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 87 Vorinstanzen bei Beschwerden gegen Erlasse - 1 Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
¹	Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
²	Soweit das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht, findet Artikel 86 Anwendung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin, vom 14. Dezember 1997 KV/TI Art. 87 - 1 Die Volksinitiative kann in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs oder der allgemeinen Anregung eingereicht werden.
¹	Die Volksinitiative kann in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs oder der allgemeinen Anregung eingereicht werden.
²	Im ersten Fall wird sie dem Volk zur Abstimmung unterbreitet; der Grosse Rat kann gleichzeitig einen Gegenvorschlag zur gleichen Materie unterbreiten.
³	Im zweiten Fall muss der Grosse Rat einen Vorschlag im Sinne des Begehrens ausarbeiten, der dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden muss; er kann zur gleichen Materie einen Gegenvorschlag unterbreiten.
⁴	Die Initiative auf Teilrevision kann zurückgezogen werden.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 139 Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung - 1 100 000 Stimmberechtigte können innert 18 Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung ihrer Initiative eine Teilrevision der Bundesverfassung verlangen.
¹	100 000 Stimmberechtigte können innert 18 Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung ihrer Initiative eine Teilrevision der Bundesverfassung verlangen.
²	Die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung kann die Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs haben.
³	Verletzt die Initiative die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts, so erklärt die Bundesversammlung sie für ganz oder teilweise ungültig.
⁴	Ist die Bundesversammlung mit einer Initiative in der Form der allgemeinen Anregung einverstanden, so arbeitet sie die Teilrevision im Sinn der Initiative aus und unterbreitet sie Volk und Ständen zur Abstimmung. Lehnt sie die Initiative ab, so unterbreitet sie diese dem Volk zur Abstimmung; das Volk entscheidet, ob der Initiative Folge zu geben ist. Stimmt es zu, so arbeitet die Bundesversammlung eine entsprechende Vorlage aus.
⁵	Eine Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs wird Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet. Die Bundesversammlung empfiehlt die Initiative zur Annahme oder zur Ablehnung. Sie kann der Initiative einen Gegenentwurf gegenüberstellen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
¹	Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
²	Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein.
³	Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein.
⁴	Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
¹	Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
²	Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
³	Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
⁴	Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin, vom 14. Dezember 1997 KV/TI Art. 20 - 1 Ohne die Zustimmung ihrer Bürgerinnen und Bürger und die Genehmigung durch den Grossen Rat sind die Gemeinden nicht befugt, sich mit anderen Gemeinden zusammenzuschliessen oder sich aufzuteilen.14
¹	Ohne die Zustimmung ihrer Bürgerinnen und Bürger und die Genehmigung durch den Grossen Rat sind die Gemeinden nicht befugt, sich mit anderen Gemeinden zusammenzuschliessen oder sich aufzuteilen.14
²	Der Kanton fördert den Zusammenschluss von Gemeinden.
³	Unter den vom Gesetz vorgesehenen Voraussetzungen kann der Grosse Rat den Zusammenschluss von zwei oder mehreren Gemeinden oder die Aufteilung von Gemeinden beschliessen.15
⁴	Unter Vorbehalt der Genehmigung des Grossen Rates vereinbaren die Gemeinden direkt Änderungen ihrer Grenzen und Gebietsabtretungen, soweit diese von untergeordneter Bedeutung sind.16

SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin, vom 14. Dezember 1997 KV/TI Art. 21 - 1 Der Kanton ist in die acht Bezirke Mendrisio, Lugano, Locarno, Vallemaggia, Bellinzona, Riviera, Blenio und Leventina eingeteilt.
¹	Der Kanton ist in die acht Bezirke Mendrisio, Lugano, Locarno, Vallemaggia, Bellinzona, Riviera, Blenio und Leventina eingeteilt.
²	Das Gesetz legt deren Gebiet und Aufgaben fest und trägt dabei dem Territorium, der Bevölkerungszahl sowie der Dezentralisierung der Verwaltung und der Gerichtsbehörden Rechnung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.