C-4560/2008 - 2009-12-17 - Sprache, Kunst und Kultur - Filmförderung, Herstellungsbeitrag

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung III
C-4560/2008
{T 0/2}

Urteil vom 17. Dezember 2009

Besetzung
Richter Alberto Meuli (Vorsitz), Richter Stefan Mesmer, Richter Michael Peterli,
Gerichtsschreiber Jean-Marc Wichser.

Parteien
X._______ AG,
vertreten durch Fürsprecher Thomas Tribolet, Zinggstrasse 16, 3007 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

Eidgenössisches Departement des Innern, Inselgasse 1, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand
Filmförderung, Herstellungsbeitrag.

Sachverhalt:

A.
A.a Mit Verfügung vom 12. Mai 2007 wies das Bundesamt für Kultur (nachfolgend BAK) das Gesuch der X._______ AG vom 2. Februar 2007 um finanzielle Unterstützung in der Höhe von Fr. 500'000.-- für die Herstellung des Spielfilms "Y._______" ab. Diesen abschlägigen Bescheid begründete das BAK im Wesentlichen damit, dass der Bund für die Herstellung von Filmprojekten Finanzhilfen entrichten könne, wobei die entsprechende Verordnung des EDI über die Filmförderung (FiFV, SR 443.113) die Kriterien für die Gewährung von Finanzhilfen der selektiven Filmförderung präzisiere. Diese Kriterien seien die künstlerische Qualität des Projekts und die kreative Eigenständigkeit der Filmschaffenden, der Wille, mit dem Projekt ein Publikum zielgerichtet und wirksam anzusprechen, die Gewährleistung einer professionellen Durchführung des Projekts, ein wirtschaftlicher Effekt für das unabhängige schweizerische Filmschaffen und ein Beitrag an die kulturpolitischen Ziele Vielfalt, Kontinuität, Austausch und Zusammenarbeit. Bei der Prüfung der Unterstützungsgesuche lasse sich das BAK von Fachkommissionen beraten, wenn es ihm an Sachkenntnis mangelt. Wo ständige Fachkommissionen bestehen, würden diese zur materiellen Prüfung des Dossiers beigezogen. Im vorliegenden Fall sei der Ausschuss "Spielfilm" zuständig gewesen, welcher das präsentierte Projekt mit 3 zu 2 Stimmen abgelehnt habe, weil es den erwähnten gesetzlichen Kriterien nicht genügt habe. Das BAK schliesse sich der Beurteilung der Fachkommission an (act. 1/1).
A.b Gegen den Entscheid des BAK vom 12. Mai 2007 erhob die X._______ AG Beschwerde beim Eidgenössischen Departement des Innern (nachfolgend EDI oder Vorinstanz) und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückweisung der Sache an das BAK zur Neubeurteilung (act. 1/11). Dabei machte sie im Wesentlichen formelle Mängel bei der Entscheidfindung geltend; der Präsident des Begutachtungsausschusses "Spielfilm" sei zwar wegen eines eigenen, konkurrierenden Projekts in den Ausstand getreten, habe aber im Vorfeld der Sitzung den zu begutachtenden Spielfilm geprüft und ein internes Papier ("analyse comparative") verfasst, welches er an die Mitglieder des Ausschusses zugesandt und diese damit angesichts von darin enthaltenen Wertungen beeinflusst habe (act. 1/9).
A.c Nachdem das BAK am 17. September 2007 ausführlich zur Beschwerde Stellung genommen hatte (vgl. act. 1/12), teilte es dem EDI mit Schreiben vom 11. Oktober 2007 mit, dass der zu begutachtende Film bereits gedreht sei, ohne dass die X.______ AG ein Gesuch um vorzeitige Drehbewilligung gestellt hätte, so dass ihr Rechtsschutzinteresse dahin gefallen sei (act. 1/14).
Mit Eingabe vom 12. November 2007 widersprach die X._______ AG dieser Ansicht, indem sie vorbrachte, dass sie einen Anspruch auf ein korrektes Verfahren bei der Beurteilung ihres Beitragsgesuchs habe, und sich die Fragen zu den Ausstandsregeln jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen stellen könne. Was die Dreharbeiten anbelange, habe sich das Personal bereit erklärt, auf einen erheblichen Teil seines Lohnes zu verzichten, weshalb die X._______ AG sich trotz starker Verschuldung dazu entschieden habe, diese Arbeiten fortzuführen, zumal sie mit einem Verfahren von einem Jahr gerechnet habe. Wegen der Unterfinanzierung sei sie grundsätzlich berechtigt, eine Unterstützung durch den Bund zu erhalten (act. 1/15).
Das BAK wies mit seiner Duplik vom 10. Dezember 2007 darauf hin, dass nach der unbewilligten Aufnahme der Dreharbeiten die Zusprechung eines Bundesbeitrages nicht mehr möglich sei, und bezweifelte das Bestehen eines Interesses der X._______ AG am Entscheid über die Ausstandsfrage (act. EDI 3).

B.
Mit Entscheid vom 5. Juni 2008 trat das EDI auf die Beschwerde der X._______ AG nicht ein. Dabei führte es im Wesentlichen aus, dass die Filmherstellerin das Risiko der Finanzierung des Films "Y._______" auf sich genommen und den Film im Einverständnis mit der Filmcrew inzwischen realisiert habe, ohne das BAK oder das EDI zu verständigen. Damit sei die Zusprechung von Herstellungsbeiträgen nicht mehr möglich, da ein nachträglicher Ausgleich unterfinanzierter Filme ohne Einverständnis der Behörden, mit den Dreharbeiten zu beginnen, nicht zulässig sei. Damit fehle ein aktuelles Rechtsschutzinteresse, und es könne nur noch geprüft werden, ob ein Ausnahmefall vorliege, also ob sich die aufgeworfene Frage der behaupteten Verletzung der Ausstandsregelung jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könne, ob an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse bestehe und ob eine rechtzeitige verwaltungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre, eine Fragestellung, welche etwa im Bewilligungswesen vorkommen könne. In der vorliegenden Konstellation seien die Voraussetzungen des Verzichts auf das aktuelle Rechtsschutzinteresse jedoch nicht erfüllt. Es könne nicht gesagt werden, dass die aufgeworfene Frage nie rechtzeitig entschieden werden könnte (act. 1/2).

C.
Mit Eingabe vom 7. Juli 2008 liess die X._______ AG (nachfolgend die Beschwerdeführerin) beim Bundesverwaltungsgericht eine Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 5. Juni 2008 einreichen und die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz beantragen. Dabei machte sie im Wesentlichen geltend, dass trotz fehlendem aktuellen und praktischen Interesse ein Anspruch auf materielle Behandlung ihrer Beschwerde durch die Vorinstanz bestehe, da die kumulativen Voraussetzungen in casu erfüllt seien. Erstens handle es sich um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung. So gehöre die Einhaltung der Ausstandsregeln in einem Verfahren zu einem Grundrecht, denn die Gewährleistung einer gleichen und gerechten Behandlung im Verfahren sei verfassungsmässig geschützt. Es bestehe damit ein hinreichendes öffentliches Interesse an der Beurteilung dieser Frage. Zweitens könne sich die Frage der Ausgestaltung der Ausstandspflicht jederzeit wieder stellen. Es würden pro Jahr eine Vielzahl von Unterstützungsgesuchen eingereicht. Wird ein solches Gesuch abgelehnt, würden die Gesuchsteller es vorziehen, statt einem mehrjährigen Gerichtsverfahren auf die Realisierung des Filmwerks zu verzichten oder dieses trotz Lohneinbussen und Verschuldung trotzdem zu produzieren (act. 1).

D.
Mit Vernehmlassung vom 16. September 2008 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass vom Grundsatz, dass mit den Dreharbeiten nicht begonnen werden könne, bevor der Entscheid über die Gewährung einer Finanzhilfe ergangen sei, nur ausnahmsweise auf Gesuch hin abgewichen werden könne. Da die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall kein solches Gesuch gestellt habe, sei das Recht auf einen Förderungsbeitrag verwirkt. Fehle ein aktuelles Rechtsschutzinteresse, so müssten gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kumulativ drei Voraussetzungen erfüllt sein, damit trotzdem auf eine Beschwerde eingetreten werden könne. Da die Vorinstanz in casu die Erfüllung einer der drei Voraussetzungen geprüft und verneint habe, erübrigte es sich, die Erfüllung der übrigen Kriterien zu untersuchen. Geprüft habe die Vorinstanz nämlich nur die Frage, ob eine rechtzeitige verwaltungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre. Dies habe sie deshalb verneint, weil die Ausstandsregelung durchaus Gegenstand einer materiellen Überprüfung in einem Beschwerdeverfahren hätte sein können, sofern die Beschwerdeführerin ein Gesuch um vorzeitige Aufnahme der Dreharbeiten gestellt, die Ausstandsfrage dann auch aufgeworfen und bei negativem Entscheid des BAK diesen an das EDI weitergezogen hätte. So aber habe sie es sich selbst zuzuschreiben, wenn auf die Beschwerde nicht habe eingetreten werden können und sie die Möglichkeit einer rechtzeitigen verwaltungsrechtlichen Überprüfung der Streitfrage verscherzt habe (act. 3).

E.
Mit Replik vom 20. Oktober 2008 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen und ihrer Begründung fest. Zudem machte sie im Wesentlichen geltend, dass das BAK zwar in Ausnahmefällen eine vorzeitige Drehbewilligung erteilen könne, aber diese in der Praxis nur für Dokumentarfilme und nicht für Spielfilme gewähre, was auch der internen Richtlinie des BAK "Praktische Hinweise zur selektiven Filmförderung" vom 23. September 2008 entnommen werden könne. Vorliegend habe die Beschwerdeführerin bei Gesuchstellung offengelegt, dass der Drehbeginn im Sommer 2007 sei. Aufgrund der vertraglichen Verpflichtungen wäre es undenkbar gewesen, ein mehrjähriges Beschwerdeverfahren abzuwarten. Eine rechtzeitige verwaltungsgerichtliche Überprüfung sei deshalb im Einzelfall kaum möglich, womit diese Voraussetzung erfüllt sei. Die Erfüllung der anderen beiden Voraussetzungen sei von der Vorinstanz nicht ernsthaft bestritten worden (act. 5).

F.
Mit Duplik vom 13. Januar 2009 bestätigte auch die Vorinstanz ihren Antrag und die in der angefochtenen Verfügung sowie in ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde dargelegte Begründung. Zudem nahm sie zu ihrer Praxis betreffend Beginn der Dreharbeiten dahingehend ausführlich Stellung, dass vor dem formellen Entscheid über die Gewährung einer Finanzhilfe grundsätzlich nicht mit den Dreharbeiten begonnen werden dürfe, ob es sich um Dokumentarfilme oder Spielfilme handle. Nur wenn rechtzeitig vor Drehbeginn ein entsprechendes und begründetes Gesuch gestellt werde und das BAK dieses Gesuch bewilligt habe, könne vorzeitig, also vor dem Entscheid über die Finanzhilfe, ausnahmsweise mit den Dreharbeiten begonnen werden. Die Angaben über den Zeitpunkt des Drehbeginns im Formular um einen Subventionsbeitrag könne das separate Gesuch um vorzeitigen Drehbeginn nicht ersetzen. Eine vorzeitige Drehbewilligung sei auch bei Dokumentarfilmen nur in zwei ganz spezifischen und dringlichen Situationen (bei einmaligen, unwiederbringlichen Ereignissen oder beim Einholen von Aussagen wichtiger Protagonisten, welches später nicht mehr möglich ist) ausnahmsweise nicht erforderlich (act. 12).

G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

H.
Den mit Zwischenverfügung vom 29. Oktober 2008 vom Instruktionsrichter geforderten Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- ist von der Beschwerdeführerin innert der gesetzten Frist einbezahlt worden (act. 6, 8).
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Dazu gehören die Beschwerdeentscheide des EDI im Bereiche der Filmförderung, dies in Verbindung mit Art. 33 Bst. d VGG und Art. 32 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2001 über Filmproduktion und Filmkultur (FiG, SR 443.1). Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt in casu nicht vor.

2.
Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Verwaltungsakt vom 5. Juni 2008 des EDI, welcher eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG darstellt. Die Beschwerdeführerin hat frist- und formgerecht (Art. 50 und 52 VwVG) Beschwerde erhoben. Sie hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen, ist durch den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung (Art. 48 Abs. 1 lit. a , b und c VwVG). Nachdem auch der vom Bundesverwaltungsgericht geforderte Kostenvorschuss fristgerecht geleistet wurde, ist auf das ergriffene Rechtsmittel einzutreten.

3.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 VwVG).

4.
Die Vorinstanz ist im Rahmen von Art. 32 Abs. 2 FiG auf die Verwaltungsbeschwerde der X._______ AG gegen die ablehnende Verfügung des BAK vom 12. Juni 2007 betreffend Subvention des Films "Y._______" nicht eingetreten, weil nach ihrem Dafürhalten weder ein aktuelles Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG mehr bestanden habe noch ausnahmsweise, trotz Fehlen des aktuellen Rechtsschutzinteresses, auf die Beschwerde im Sinne der Rechtsprechung habe eingetreten werden können.
Im vorliegenden Fall wird allerdings von keiner Seite ernsthaft bestritten, dass der Beschwerdeführerin ein aktuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse an der Beschwerde gegen die Abweisung ihres Gesuchs um Subventionierung ihres schon längst fertig produzierten Filmes fehlt. Die Beschwerdeführerin macht vielmehr geltend, die von der Rechtsprechung entwickelten formellen und kumulativen Voraussetzungen für den ausnahmsweise Verzicht auf ein aktuelles Rechtsschutzinteresse seien im vorliegenden Falle erfüllt, so dass die Vorinstanz auf ihre Beschwerde gegen die Abweisung ihres Subventionsgesuches hätte eintreten müssen. Insbesondere könne sich die von ihr geltend gemachte Verletzung der im öffentlichen Interesse stehenden Ausstandsregeln in Zukunft immer wieder stellen. Zudem wäre eine rechtzeitige Überprüfung der Frage im vorliegenden Fall kaum möglich gewesen. Die Vorinstanz ihrerseits vertritt die Ansicht, dass eine der Voraussetzungen - ohne auf die anderen einzugehen - nicht erfüllt sei, nämlich, dass eine rechtzeitige verwaltungsgerichtliche Überprüfung durch richtiges und rechtzeitiges Handeln im vorliegenden Fall eben doch möglich gewesen wäre respektive in einem anderen Beschwerdeverfahren möglich wäre. Dies ist im Folgenden zu prüfen.

4.1 Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG verlangt, dass die beschwerdeführende Partei ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung geltend machen kann. Dabei muss sie ein aktuelles und praktisches Interesse an der Überprüfung des Entscheids nachweisen. Wenn der behauptete, durch den Entscheid erlittene Nachteil auch bei Gutheissung der Beschwerde nicht mehr behoben wird, fehlt es an einem aktuellen praktischen Interesse, zum Beispiel weil der angefochtene Entscheid bereits vollumfänglich Wirkung entfaltet hat. Dieses Erfordernis soll sicherstellen, dass das Gericht über konkrete und nicht bloss theoretische Fragen entscheidet, und dient letzthin der Prozessökonomie (André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 49 Rz. 2.70; Isabelle Häner in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler, Kommentar zum VwVG, Zürich 2008, Art. 48 N 21; Vera Marantelli-Sonanini/Said Huber in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 2009, Art. 48 N 15; BGE 131 I 153 E. 1.2).
Im vorliegenden Fall wird zu Recht auch von der Beschwerdeführerin nicht bestritten, dass sie - im Sinne von Lehre und Rechtsprechung zu Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG - kein aktuelles praktisches Interesse mehr an der Aufhebung der Verfügung des BAK vom 12. Juni 2007 hat, da sie ihren Film ohne die Subventionierung durch den Bund bereits realisiert hat und deshalb keinen Herstellungsbeitrag mehr beanspruchen kann.
4.2
4.2.1 Wie sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Vorinstanz jedoch richtigerweise ausführen, wird in der Rechtsprechung auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses dann verzichtet, wenn sich die aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen und ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine (höchst)richterliche Prüfung stattfinden könnte (BGE 131 II 670 E. 1.2 mit Hinweisen). Dass zudem an der Beantwortung der erwähnten Fragen angesichts ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse bestehen soll, wie die Lehre ergänzend anführt (vgl. Marantelli-Sonanini/Huber a.o. Art. 48 N 15), ist nun in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesgerichts wohl implizite mit dem Begriff grundsätzliche Frage abgedeckt.
4.2.2 Die Frage der Einhaltung von Ausstandsregeln bei der Zusprechung von Filmsubventionen ist zwar von öffentlichem Interesse respektive eine grundsätzliche Frage, was auch von der Vorinstanz nicht ernsthaft bestritten wird.
4.2.3 Ob sich die aufgeworfene Frage aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, hängt davon ab, wie man diese Frage eingrenzt. Immerhin ist das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung davon ausgegangen, dass es an dieser Voraussetzung fehlt etwa bei Beschwerden, mit denen die Verfassungs- und Konventionswidrigkeit der Anordnung oder Erstreckung einer inzwischen dahingefallenen Untersuchungshaft gerügt wird, denn das Vorliegen von Haftgründen ist vielmehr im Einzelfall nach den konkreten Umständen zu prüfen, welche eben nicht gleich sind, sondern von verschiedenen persönlichen und verfahrensspezifischen Faktoren abhängen (BGE 125 I 394 E. 1b, BGE 110 Ia 140 E. 2b). In einem Fall von Kindesentführung konnte der Vater nicht mehr die formelle Verletzung des rechtlichen Gehörs rügen, da die Rückführung des Kindes zu dessen Mutter bereits vollzogen war; die behauptete Verletzung dieses verfassungsmässigen Rechts hätte sich laut Bundesgericht nicht mehr wieder unter gleichen Umständen ereignen können (BGE 120 Ia 165 E. 1b).
Im vorliegenden Fall könnte sich die aufgeworfene Frage der Verletzung einer Ausstandsregel jedenfalls nicht mehr im Zusammenhang mit dem in Frage stehenden Film "Y._______" stellen. Hingegen könnte die Frage theoretisch dann wieder auftauchen, wenn der Präsident des Begutachtungsausschusses in einem anderen, von der Beschwerdeführerin unterbreiteten Filmvorhaben wegen eines Interessenkonflikts wieder in den Ausstand treten und sich im Vorfeld in irgendeiner Weise zum (konkurrierenden) Film - und sei es wie hier beschränkt auf die Eintretensfrage bei Zweiteingaben nach einer Überarbeitung des Projekts - äussern würde. Ob dies genügt, um von "ähnlichen Umständen" auszugehen, kann jedoch letztendlich offen bleiben. Denn umstritten und zunächst zu prüfen ist die im Einzelfall vorhandene Möglichkeit der rechtzeitigen richterlichen Überprüfung.

4.3
4.3.1 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung vom 16. September 2008 (vgl. act. 3) und in ihrer Duplik (vgl. act. 12) aus, dass gemäss Art. 11 Abs. 3 FiFV ausnahmsweise mit den Dreharbeiten vor der Zusprechung einer Finanzhilfe begonnen werden könne, wenn dies das BAK auf entsprechendes schriftliches Gesuch hin erlaube. Die Beschwerdeführerin hätte also im Rahmen des eingeleiteten Subventionsverfahrens noch die Möglichkeit gehabt, ein solches Gesuch um vorgängigen Beginn der Dreharbeiten zu stellen; dies wäre laut Vorinstanz auch im Beschwerdeverfahren möglich gewesen. Jedenfalls hätte sie die angebliche Verletzung der Ausstandsregeln materiell prüfen können, wenn die Beschwerdeführerin den Film inzwischen nicht bereits ohne Ausnahmebewilligung gedreht hätte. So aber habe sie es selbst zuzuschreiben, wenn die richterliche Überprüfung der Frage nicht möglich wurde. Die aufgeworfene Frage könne nämlich durchaus rechtzeitig geprüft werden, wenn die formellen Bedingungen (kein vorzeitiger Beginn der Dreharbeiten vor der Ausnahmebewilligung) erfüllt seien.
Die Beschwerdeführerin vertritt dazu die Auffassung, dass die Filmprojekte bei Gesuchseinreichung in der Praxis meist bereits weit fortgeschritten seien und diese angesichts der mehrjährigen Beschwerdeverfahren dank dem Einverständnis des Personals mit massiven Einkommenseinbussen vor dem Entscheid trotzdem realisiert würden. Der behördliche Entscheid könne nicht abgewartet werden, so dass eine rechtzeitige verwaltungsgerichtliche Überprüfung der aufgeworfenen Ausstandsfrage kaum je möglich wäre. Eine Möglichkeit, für Spielfilme eine Erlaubnis für einen vorzeitigen Beginn der Dreharbeiten zu erhalten, sieht sie im Übrigen unter Verweis auf Art. 11 Abs. 3 und 4 FiFV und dem Merkblatt "Praktische Hinweise zur selektiven Filmförderung" des BAK nicht.
4.3.2 Zunächst kann hinsichtlich des Einwands der Beschwerdeführerin, für Spielfilme könne ein vorzeitiger Beginn der Dreharbeiten nicht gewährt werden, auf die schlüssigen Ausführungen der Vorinstanz in ihrer Duplik (vgl. act. 12) verwiesen werden. Weder Art. 11 Abs. 3 und 4 FiFV noch dem erwähnten Merkblatt ist zu entnehmen, dass die Erlaubnis auf vorzeitigen Beginn der Dreharbeiten auf die Dokumentarfilme beschränkt ist. Es gibt bei Dokumentarfilmen lediglich ganz spezielle, dringende Konstellationen, die es zeitlich nicht erlauben, die Ausnahmebewilligung nach Art. 11 Abs. 3 FiFV um vorzeitigen Drehbeginn einzuholen, nämlich bei einmaligen, unwiederbringlichen Ereignissen und wenn Aussagen von wichtigen Protagonisten später nicht mehr eingeholt werden können (Art. 11 Abs. 4 FiFV). Ansonsten gilt sowohl für Dokumentar- als auch für Spielfilme das Erfordernis, vor dem Beginn der Dreharbeiten um die Ausnahmeerlaubnis nach Art. 11 Abs. 3 FiFV zu ersuchen, und die realistische Möglichkeit, dass diese auch gewährt würde, wenngleich vielleicht beschränkt auf nicht weiter aufschiebbare Dreharbeiten.
4.3.3 Kann der vorzeitige Drehbeginn auf Gesuch hin gewährt werden, ist auch im Lichte der Rechtsprechung nicht einzusehen, wieso die richterliche Überprüfung einer behaupteten Ausstandsverletzung in der Filmförderung nie rechtzeitig möglich wäre.
So hat das Bundesgericht die fehlende rechtzeitige Überprüfungsmöglichkeit nur in spezifischen Konstellationen bejaht, in welchen eine rechtzeitige (höchst)richterliche Beurteilung offensichtlich nicht möglich war, so etwa in BGE 131 II 670, in welchem Fall das Gericht erkannte, dass seuchenpolizeiliche Sofortmassnahmen (im Zusammenhang mit der Vogelgrippe) kurz vor der Durchführung einer weitgehend bereits vorbereiteten Messeveranstaltung in der Regel nicht rechtzeitig vom Gericht überprüft werden könnte. In BGE 128 II 34 (E. 1b) hatte das Bundesgericht diese Voraussetzung ebenfalls als erfüllt betrachtet, weil es als unwahrscheinlich beurteilte, dass das Gericht je in der Lage wäre, vor Ablauf der streitbetroffenen Kontingentsperiode über die Verteilung der Anteile am Zollkontingent für Schlachtvieh zu entscheiden. Dasselbe galt betreffend die Frage eines Demonstrationsverbots anlässlich des Weltwirtschaftsforums in Davos (BGE 127 I 164 E. 1a).
Der vorliegend zu beurteilende Subventionsfall trägt nicht die Merkmale dieser Kasuistik, zumal eine richterliche Überprüfung von der Sache her durchaus möglich ist, entweder wenn der Gesuchsteller den Beschwerdeentscheid abwartet oder dann aus wirtschaftlichen oder anderen Gründen ein Gesuch um vorzeitigen Beginn der Dreharbeiten stellt.

4.4 Aus diesen Erwägungen folgt, dass die Beschwerde abzuweisen ist.

5.
5.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG kostenpflichtig. Die Verfahrens-kosten sind gemäss dem Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) zu bestimmen. Sie werden auf Fr. 2'500.-- festgelegt und mit dem einbezahlten Kostenvorschuss verrechnet.

5.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene Kosten zusprechen. Allerdings steht der obsiegenden Vorinstanz gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE keine Parteientschädigung zu.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt und mit dem von ihr einbezahlten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

3.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)

die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Alberto Meuli Jean-Marc Wichser

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand:

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 443.1 Bundesgesetz vom 14. Dezember 2001 über Filmproduktion und Filmkultur (Filmgesetz, FiG) - Filmgesetz FiG Art. 32 Verfahren und Rechtsmittel - 1 Das Verfahren und die Rechtsmittel richten sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Das Verfahren und die Rechtsmittel richten sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	...30
³	In Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen über Finanzhilfen ist die Rüge der Unangemessenheit unzulässig.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 50 - 1 Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen.
¹	Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen.
²	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 52 - 1 Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung der angefochtenen Verfügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der Beschwerdeführer sie in Händen hat.
¹	Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung der angefochtenen Verfügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der Beschwerdeführer sie in Händen hat.
²	Genügt die Beschwerde diesen Anforderungen nicht oder lassen die Begehren des Beschwerdeführers oder deren Begründung die nötige Klarheit vermissen und stellt sich die Beschwerde nicht als offensichtlich unzulässig heraus, so räumt die Beschwerdeinstanz dem Beschwerdeführer eine kurze Nachfrist zur Verbesserung ein.
³	Sie verbindet diese Nachfrist mit der Androhung, nach unbenutztem Fristablauf auf Grund der Akten zu entscheiden oder, wenn Begehren, Begründung oder Unterschrift fehlen, auf die Beschwerde nicht einzutreten.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 48 - 1 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 49 - Der Beschwerdeführer kann mit der Beschwerde rügen:
^a	Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens;
^b	unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes;
^c	Unangemessenheit; die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat.

SR 443.113 Verordnung des EDI vom 21. April 2016 über die Filmförderung (FiFV) FiFV Art. 11 Vorzeitiger Drehbeginn - 1 Wird für ein Filmprojekt ein Gesuch um einen Herstellungsbeitrag eingereicht, so darf mit den Dreharbeiten nicht begonnen werden, bevor der Entscheid über die Gewährung der Finanzhilfe ergangen ist. Eine Nichtbeachtung dieser Vorschrift hat die Verwirkung des Förderungsbeitrages zur Folge. Das Bundesamt für Kultur (BAK) kann in begründeten Fällen Ausnahmen gewähren, wenn ein entsprechendes schriftliches Gesuch rechtzeitig vor Drehbeginn gestellt worden ist.
¹	Wird für ein Filmprojekt ein Gesuch um einen Herstellungsbeitrag eingereicht, so darf mit den Dreharbeiten nicht begonnen werden, bevor der Entscheid über die Gewährung der Finanzhilfe ergangen ist. Eine Nichtbeachtung dieser Vorschrift hat die Verwirkung des Förderungsbeitrages zur Folge. Das Bundesamt für Kultur (BAK) kann in begründeten Fällen Ausnahmen gewähren, wenn ein entsprechendes schriftliches Gesuch rechtzeitig vor Drehbeginn gestellt worden ist.
²	Bei Dokumentarfilmen braucht es keine Genehmigung für vorzeitige Dreharbeiten; die Dreharbeiten erfolgen auf eigenes Risiko.
³	Wird für einen Dokumentarfilm um einen Herstellungsbeitrag ersucht, so ist im Gesuch anzugeben, welcher Anteil der Dreharbeiten bereits vorgenommen wurde. Die entsprechenden Kosten und die Art und Weise der Finanzierung sind separat auszuweisen. Eine Nichtbeachtung dieser Vorschrift hat die Verwirkung des Förderungsbeitrages zur Folge.
⁴	Um einen Herstellungsbeitrag für einen Dokumentarfilm kann nur ersucht werden, solange noch kein Rohschnitt vorliegt.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 63 - 1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
¹	Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
²	Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht.
³	Einer obsiegenden Partei dürfen nur Verfahrenskosten auferlegt werden, die sie durch Verletzung von Verfahrenspflichten verursacht hat.
⁴	Die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter erhebt vom Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten. Zu dessen Leistung ist dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist anzusetzen unter Androhung des Nichteintretens. Wenn besondere Gründe vorliegen, kann auf die Erhebung des Kostenvorschusses ganz oder teilweise verzichtet werden.102
^4bis	Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt:
^a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 100-5000 Franken;
^b	in den übrigen Streitigkeiten 100-50 000 Franken.103
⁵	Der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühren im Einzelnen.104 Vorbehalten bleiben Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005105 und Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010106.107

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 64 - 1 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen.
¹	Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen.
²	Die Entschädigung wird in der Entscheidungsformel beziffert und der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann.
³	Einer unterliegenden Gegenpartei kann sie je nach deren Leistungsfähigkeit auferlegt werden, wenn sich die Partei mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt hat.
⁴	Die Körperschaft oder autonome Anstalt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, haftet für die einer unterliegenden Gegenpartei auferlegte Entschädigung, soweit sich diese als uneinbringlich herausstellt.
⁵	Der Bundesrat regelt die Bemessung der Entschädigung.108 Vorbehalten bleiben Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005109 und Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010110.111

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 7 Grundsatz - 1 Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten.
¹	Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten.
²	Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen.
³	Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten.
⁴	Sind die Kosten verhältnismässig gering, so kann von einer Parteientschädigung abgesehen werden.
⁵	Artikel 6a ist sinngemäss anwendbar.7

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
^1bis	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden.14
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 15 16
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201617 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

BGG:	42 82
FiFV:	11
FiG:	32
VGG:	31 32 33
VGKE:	7
VwVG:	5 48 49 50 52 63 64