1C_346/2023 - 2024-12-16 - Procedura amministrativa - Öffentlichkeitsprinzip; Gesuch um Zugang zu amtlichen Akten

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 346/2023

Urteil vom 16. Dezember 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV, Dienst für Informationsaustausch in Steuersachen SEI, Eigerstrasse 65, 3003 Bern.

Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip; Gesuch um Zugang zu amtlichen Akten,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 30. Mai 2023 (A-3241/2021).

Sachverhalt:

A.
Die B.________ ersuchte die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) am 18. Januar 2021 um Zugang zur ungeschwärzten Version der Aktennotiz vom 19. August 2016 über den Austausch zwischen der ESTV und den indischen Behörden, die den Abschnitt "Progress on 7 (c) " enthalte, sowie zum Abkommen zwischen der Schweiz und der Republik Indien, das in dieser Aktennotiz erwähnt werde. Die ESTV teilte der B.________, Dr. A.________, mit Schreiben vom 5. Februar 2021 sowie E-Mail vom 19. Februar 2021 mit, dass sie den Zugang zur Aktennotiz vom 19. August 2016 ablehne. Darüber hinaus existierten keine Dokumente, weshalb das Gesuch diesbezüglich als erledigt zu betrachten sei.
A.________ reichte am 25. Februar 2021 einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Nachdem keine Einigung erzielt werden konnte, erliess der EDÖB am 18. Mai 2021 die Empfehlung an die ESTV, an der vollständigen Verweigerung des Zugangs zur Aktennotiz sowie an ihrem Bescheid, mangels weiterer vorhandener Dokumente keinen Zugang gewähren zu können, festzuhalten.
Am 25. Mai 2021 verlangte A.________ von der ESTV den Erlass einer Verfügung, da er mit der Empfehlung des EDÖB nicht einverstanden sei. Mit Verfügung vom 14. Juni 2021 wies die ESTV den Zugang zur ungeschwärzten Version der Aktennotiz ab.

B.
Gegen diese Verfügung erhob A.________ mit Eingabe vom 14. Juli 2021 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht.
Am 25. Februar 2022 beantragte er, das Bundesverwaltungsgericht habe ihm eine Zusammenfassung der wichtigsten Punkte der Aktennotiz vom 19. August 2016 zuzustellen und ihm nach Erhalt der Zusammenfassung eine zusätzliche Frist von 20 Tagen zur ergänzenden Stellungnahme einzuräumen. Die Instruktionsrichterin wies diesen prozessualen Antrag mit Verfügung vom 3. März 2022 ab.
Mit Urteil vom 30. Mai 2023 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A.________ ab.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. Juli 2023 gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei insoweit aufzuheben, als ihm der Zugang zur vollständigen und ungeschwärzten Version der Aktennotiz vom 19. August 2016 verweigert worden sei, bzw. sei das Urteil insoweit abzuändern, als ihm der Zugang zu gewähren sei, eventualiter unter der Strafdrohung nach Art. 292 StGB für den Fall einer unberechtigten Offenlegung gegenüber Dritten; alternativ sei ihm vor Ort Einsicht zu gewähren. Subeventualiter sei die Sache zur materiellen Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht verweist auf das angefochtene Urteil. Die ESTV beantragt im Rahmen ihrer Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen. Der Beschwerdeführer äussert sich dazu punktuell, worüber die anderen Verfahrensbeteiligten in Kenntnis gesetzt wurden.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten sind eine Zwischenverfügung und ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG), wobei die Zwischenverfügung gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar ist, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirkt.

1.2. Gemäss Art. 83 lit. a BGG ist die Beschwerde unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt. Dieser Ausschlussgrund ist vorliegend nicht anwendbar, da es nicht um eine Anordnung mit vorwiegend politischem Charakter, d.h. einen eigentlichen "acte de gouvernement", geht (vgl. BGE 137 I 371 E. 1.2; Urteil 1C 321/2021 vom 7. Juni 2023 E. 1.1 mit Hinweisen).

1.3. Der Beschwerdeführer hat an den vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Adressat der angefochtenen Entscheide sowie als vom verweigerten Zugang direkt Betroffener zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.4. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Einzugehen ist zunächst auf die mit der Beschwerde ebenfalls angefochtene, selbständig eröffnete Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. März 2022.

2.1. Gemäss der angefochtenen Zwischenverfügung hat der Beschwerdeführer am 25. Februar 2022 den prozessualen Antrag gestellt, ihm sei eine Zusammenfassung der wichtigsten Punkte der Aktennotiz vom 19. August 2016 zuzustellen und anschliessend eine zusätzliche Frist von 20 Tagen zur ergänzenden Stellungnahme anzusetzen. Das Bundesverwaltungsgericht wies das Gesuch mit der Begründung ab, dieses betreffe die gleiche Frage, die auch in der Hauptsache zu beurteilen sei und decke sich mit dem Streitgegenstand des hängigen Beschwerdeverfahrens. Eine Gutheissung des Gesuchs würde den Entscheid in der Hauptsache daher in unzulässiger Weise vorwegnehmen.

2.2. Inwiefern sich die Zwischenverfügung auf den Inhalt des Endentscheids auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG), braucht vorliegend nicht erörtert zu werden, da sich die Beschwerde insoweit ohnehin als unbegründet erweist: Bereits aus dieser Zwischenverfügung geht hervor, dass die ESTV dem Bundesverwaltungsgericht unter anderem die ungeschwärzte Version der streitgegenständlichen Aktennotiz vom 19. August 2016 eingereicht hat. Dieser Umstand bestätigt sich denn auch mit Blick auf die vom Bundesgericht eingeholten Vorakten und die Vernehmlassung der ESTV und wird vom Beschwerdeführer nicht bestritten. Dessen Rüge, die Vorinstanz habe entscheidrelevante Beweismittel nicht berücksichtigt und damit den Untersuchungsgrundsatz verletzt, zielt damit ins Leere. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz nicht ausdrücklich auf den Inhalt der Aktennotiz eingegangen ist oder diesen zusammengefasst hat. Wie sie erwogen hat, hätte sie damit deren Inhalt offengelegt und den Entscheid in der Hauptsache vorweggenommen. Dass es darum nicht gehen könne, räumt der Beschwerdeführer selber ein. Inwiefern er in der Folge nicht in der Lage gewesen sein soll, die wesentlichen Überlegungen der Vorinstanz nachzuvollziehen und deren Verfügung sachgerecht anzufechten
(vgl. BGE 150 III 1 E. 4.5; 149 V 156 E. 6.1), erschliesst sich nicht. Auch eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist daher zu verneinen.

3.
Hinsichtlich des angefochtenen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Mai 2023 ist zunächst auf die massgebliche Rechtsgrundlage einzugehen.

3.1. Die Vorinstanz erwog, die im Abkommen vom 2. November 1994 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Indien zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen (DBA CH-IN; SR 0.672.942.31) statuierte Geheimhaltungspflicht sei an Art. 26 Abs. 2 OECD-Musterabkommen angelehnt, der als Auslegungshilfe herangezogen werden könne. Jedoch lasse sich aus dieser Bestimmung nicht ohne Weiteres ableiten, dass der Zugang zu Aktennotizen über den bilateralen Austausch zur Amtshilfepraxis verboten wäre. Sie liess letztlich offen, ob sich der vorliegende Sachverhalt unter die Spezialbestimmung subsumieren liesse und der Zugang deswegen zu verweigern wäre (vgl. Art. 4 lit. a des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3]), da dieser auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ zu verwehren sei.

3.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, Art. 26 Abs. 2 DBA CH-IN stelle keine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ dar, weshalb diese Norm vorliegend nicht zur Anwendung gelange. Mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen braucht hier - entsprechend den vorinstanzlichen Erwägungen - nicht näher auf diese Frage eingegangen zu werden (vgl. BGE 142 II 313 E. 3.4).

4.
Weiter rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ.

4.1. Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") geändert (BGE 142 II 313 E. 3.1; 133 II 209 E. 2.1 mit Hinweisen).
Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann namentlich aus einem der in Art. 7 Abs. 1 BGÖ genannten Gründe eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, so insbesondere, wenn durch seine Gewährung die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können (lit. d). Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte. Insbesondere sollen durch eine allfällige Publikation von Informationen die aktuellen und künftigen Verhandlungspositionen der Schweiz nicht geschwächt werden (vgl. auch Art. 8 Abs. 4 BGÖ; Urteile 1C 321/2021 vom 7. Juni 2023 E. 5.1; 1C 462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.3 mit Hinweisen, in: ZBl 121/2020 S. 386). Analoges gilt, wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern könnten. Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des betroffenen anderen Staates voraus. Schliesslich muss die befürchtete Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaftes Risiko
für deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich der Nachteil nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt (BGE 142 II 313 E. 4.2 mit Hinweisen; Urteil 1C 222/2018 vom 21. März 2019 E. 4.1, in: ZBl 121/2020 S. 372 und JdT 2019 I S. 132).

4.2. Die ESTV hat in ihrer diesem Verfahren zugrunde liegenden Verfügung vom 14. Juni 2021 den Charakter der streitgegenständlichen Aktennotiz und deren Kontext ausführlich dargelegt. Sie hielt namentlich fest, am 15. Juni 2016 habe in Neu-Delhi ein politisches Treffen zwischen der Schweiz und der Republik Indien auf Stufe Staatssekretär stattgefunden. Der Inhalt dieses "high level"-Treffens sei in einem veröffentlichten "Joint Statement" festgehalten worden. In der Folge habe am 18. und 19. August 2016 ein Arbeitsbesuch in Bern stattgefunden, dessen Inhalt in der fraglichen Aktennotiz vom 19. August 2016 festgehalten worden sei. Diese Aktennotiz stelle das konsolidierte Ergebnis eines Arbeitstreffens auf Stufe "competent authorities" dar. Sie sei gemeinsam redigiert worden und stelle nicht exklusiv die Perspektive der ESTV dar; sie sei mithin von schweizerischer und indischer Urheberschaft. Im Rahmen dieses Arbeitstreffens seien verschiedene praxisbezogene Amtshilfethemen diskutiert worden, die den Informationsaustausch zwischen den Partnern verbessern sollten.

4.3.

4.3.1. Der Beschwerdeführer moniert, es sei nicht ersichtlich, weshalb Indien ein Interesse an der vertraulichen Behandlung der Aktennotiz habe. Die Vorinstanz verwies in ihrem Urteil auf die Vernehmlassung der ESTV, die unter anderem auf den Bericht "Joint OECD/Global Forum Guide on the Protection of Confidentiality of Information Exchanged for Tax Purposes" hingewiesen habe, um die Geheimhaltung der Aktennotiz zu begründen. Dieser Bericht sei von der OECD im Jahr 2012 als Sammlung guter Praxisbeispiele herausgegeben worden. Aus der Zusammenstellung gehe hervor, dass die Staaten einen vertraulichen Rahmen benötigten, um die Verbesserung der Amtshilfepraxis, die Koordination und die Optimierung der bilateralen Zusammenarbeit diskutieren zu können. Dies gelte als Vorbedingung für eine effektive Umsetzung der Amtshilfe. Mit dieser Argumentation setzt sich der Beschwerdeführer nicht auseinander. In ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht führt die ESTV zudem aus, für eine vertrauensvolle und effiziente Zusammenarbeit im Bereich der internationalen Amtshilfe in Steuersachen sei es von zentraler Bedeutung, dass die Partnerstaaten der Schweiz davon ausgehen könnten, dass die Korrespondenz zwischen ihnen und der Schweiz und
entsprechend auch Aktennotizen zu bilateralen Arbeitstreffen im Grundsatz vertraulich behandelt würden. Ohne diesen Grundsatz würde die Zusammenarbeit erheblich gestört. Für sie sei es im vorliegenden Fall, auch aufgrund vergangener Erfahrungen mit Partnerstaaten, deshalb evident, dass Indien von einer Geheimhaltung der fraglichen Aktennotiz ausgehe und der Offenlegung ebendieser nicht zustimmen würde. Der EDÖB erachtete in seiner Empfehlung vom 18. Mai 2021 als von der ESTV plausibel dargelegt, dass auch Indien ein substanzielles Interesse an der Geheimhaltung der Aktennotiz habe und eine einseitige Offenlegung des gemeinsam erstellten Dokuments zu Verstimmungen und einer ernsthaften Beeinträchtigung der bilateralen Beziehungen führen könne.
Dass die Vorinstanz in unbegründeter oder willkürlicher Weise zum Schluss gelangt ist, Indien wolle die Aktennotiz vertraulich behandeln, ist vor diesem Hintergrund zu verneinen.

4.3.2. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, das Risiko, dass der Schweiz aufgrund der Veröffentlichung der Aktennotiz im Global Forum eine Herabstufung drohe und damit aussenpolitische Interessen oder internationale Beziehungen beeinträchtigt würden, sei rein theoretisch.
Die ESTV führte in ihrer Verfügung aus, jeder Verstoss gegen den anerkannten internationalen Standard - und folglich auch ein Verstoss gegen Vertraulichkeitsbestimmungen - schlage sich direkt in der Peer Review Benotung nieder. In ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht wiederholte sie, ein negativer Peer-Input werde vom Global Forum immer registriert. Bereits aus einer schlechteren Benotung eines einzelnen Beurteilungselements könne sich eine erhebliche Beeinträchtigung aussenpolitischer Interessen ergeben. Mit seinem Vorbringen, Indien stelle zahlreiche Amtshilfeersuchen an die Schweiz und sei ebenfalls auf ein gutes Verhältnis und die Kooperation der Schweiz angewiesen; insofern sei zu erwarten, dass die Veröffentlichung dieser Aktennotiz höchstens zu einem zwischenstaatlichen Austausch ohne weitere negativen Folgen führen würde, vermag der Beschwerdeführer nicht das Gegenteil aufzuzeigen. Dasselbe gilt, soweit der Beschwerdeführer ausführt, eine allfällige Beeinträchtigung wäre aufgrund der fehlenden Bedeutung der Aktennotiz nicht erheblich. Dabei ist vorliegend nicht massgebend, ob die Aktennotiz technische Details bzw. keine Details zu Einzelfällen oder zu konkreten Rechtshilfeersuchen enthält. Relevant ist vielmehr, dass
die im Grundsatz vertrauliche Behandlung der Korrespondenz zwischen der Schweiz und ihren Partnerstaaten sowie der gemeinsamen Aktennotizen zu bilateralen Arbeitstreffen gemäss den plausiblen Ausführungen der ESTV als anerkannte Staatenpraxis zu gelten hat. Dass der Zugang gestützt auf schweizerisches Recht gewährt würde, ändert daran - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - nichts. Auch aus seinem Vorbringen, es sei nicht ersichtlich, weshalb nur gerade der geschwärzte, nicht aber der ungeschwärzte Teil der Aktennotiz nationale Interessen gefährden solle, kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten. Gemäss der Empfehlung des EDÖB hat die ESTV dem Beschwerdeführer keinen Zugang zur Aktennotiz gewährt und hat es zuvor noch kein Zugangsgesuch gegeben.

4.3.3. Schliesslich ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz weitgehend auf die Verfügung der ESTV abgestellt hat. Nach der Rechtsprechung liegt es in der Natur von Entscheiden mit politischem und insbesondere aussenpolitischem Gehalt, dass sie der justiziellen Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen. Die gerichtlichen Instanzen üben bei der Überprüfung der politischen Opportunität des Entscheids eine gewisse Zurückhaltung, sofern der Entscheid insgesamt zumindest nachvollziehbar und sachlich ist. Die Exekutivbehörden müssen ihren Beurteilungsspielraum pflichtgemäss nutzen (vgl. BGE 142 II 313 E. 4.3; Urteil 1C 462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.4).
Der Entscheid über die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ weist eine wesentliche politische Komponente auf (vgl. Urteil 1C 321/2021 vom 7. Juni 2023 E. 5.5.2), was der Beschwerdeführer nicht bestreitet. In der Zurückhaltung der Vorinstanz ist vorliegend daher keine von diesem genannte Rechtsverletzung zu sehen (Art. 29 Abs. 2 und Art. 30 Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 12 Abs. 1 VwVG). Ausserdem kann sich die Vorinstanz im Rahmen der Begründung auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken, ohne dadurch den Anspruch auf rechtliches Gehör zu verletzen (BGE 143 III 65 E. 5.2). Inwiefern eine Rechtsverletzung im Umstand begründet sein soll, dass die Vorinstanz die Empfehlung des EDÖB wiedergegeben hat, ohne anschliessend konkret darauf einzugehen, erschliesst sich ebenfalls nicht. Soweit der Beschwerdeführer sodann auch im Rahmen seiner Beschwerde gegen das Urteil rügt, die Vorinstanz habe die streitgegenständliche Aktennotiz zu Unrecht nicht berücksichtigt, wird auf obige Erwägung 2 verwiesen. Eine Rechtsverletzung ist demnach auch insofern zu verneinen.

4.3.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanzen die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ zu Recht bejaht haben.

4.4.

4.4.1. Eine eigentliche Interessenabwägung ist daher nicht vorzunehmen. Vielmehr ist grundsätzlich davon auszugehen, dass der Gesetzgeber diese bereits vorweggenommen hat, indem er in Art. 7 Abs. 1 BGÖ in abschliessender Weise die Gründe aufzählt, aus denen das Geheimhaltungs- das Transparenzinteresse überwiegen kann (BGE 144 II 77 E. 3; Urteile 1C 235/2021 vom 17. März 2022 E. 3.3; 1C 500/2020 vom 11. März 2021 E. 3.1; 1C 222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.3). Seine Rüge, die Vorinstanz habe es in Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör unterlassen, seine Interessen und die Interessen der Öffentlichkeit genau zu definieren und eine Interessenabwägung vorzunehmen, zielt vor diesem Hintergrund ins Leere. Letzteres gilt folglich auch insoweit, als der Beschwerdeführer rügt, seine und die Auskunftsinteressen der Schweizer Bevölkerung würden überwiegen; es bestehe ein Anspruch darauf zu erfahren, auf welcher Basis ausländische Amtshilfeersuchen in Steuersachen gestellt würden, wie mit gestohlenen Bankkundendaten aus der Schweiz verfahren werde und was diesbezüglich entschieden werde, was aufgrund des Schweizer Bankgeheimnisses umso mehr gelte; zudem habe er selber ein berufliches Interesse an der Einsichtnahme. Im Übrigen hat
bereits die ESTV in ihrer Stellungnahme an die Vorinstanz vom 20. Oktober 2021 festgehalten, die bundesgerichtliche Rechtsprechung aus dem Jahr 2018 sei als Ausgangspunkt für die Bearbeitung der Amtshilfeverfahren aus Indien zu sehen. Die streitgegenständliche Aktennotiz enthalte diesbezüglich keine relevanten Informationen mehr. Auch aus dem blossen Zeitablauf oder dem Vergleich des Umgangs mit Aktennotizen durch andere Eidgenössische Departemente vermag der Beschwerdeführer vorliegend nichts zu seinen Gunsten abzuleiten.

4.4.2. Die vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen milderen Mittel der Zugangsgewährung vor Ort oder unter Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB verfangen vorliegend nicht. Das Öffentlichkeitsprinzip gewährleistet die Information der Öffentlichkeit, also die kollektive Information: Wird einer Person Zugang zu einem Dokument gewährt, hat dieses als öffentlich zugänglich zu gelten (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ; Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ], in: BBl 2003 2001, 2005). Aus dem Grundsatz des gleichen Zugangs für jede Person gemäss Art. 2 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) folgt auch, dass eine Beschränkung des Zugangs auf einzelne Personen oder einen bestimmten Personenkreis grundsätzlich nicht möglich ist. Entweder ist das Dokument nach den Regeln des Öffentlichkeitsgesetzes zugänglich, dann hat jede Person den gleichen Anspruch auf Zugang zu diesem Dokument, oder das Dokument ist (ganz oder teilweise) nicht zugänglich, dann besteht generell kein Anspruch auf Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz (Erläuterungen des Bundesamts für Justiz vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, S. 3). Ein Ausnahmefall, in dem der Zugang mit Auflagen oder Bedingungen zu verbinden ist, ist vorliegend nicht dargetan. Im Übrigen wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten bereits gemäss Art. 6 Abs. 2 BGÖ und Art. 4 VBGÖ insbesondere mittels Einsichtnahme vor Ort gewährt. Insofern hält die ESTV in ihrer Vernehmlassung zu Recht fest, es sei nicht ersichtlich, inwiefern eine Einsichtnahme vor Ort ein milderes Mittel darstelle.

4.4.3. Die Verweigerung des Zugangs zur Aktennotiz vom 19. August 2016 erweist sich vor diesem Hintergrund auch als verhältnismässig.

5.
Nach diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Die ESTV hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. Dezember 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 152.3 Legge federale del 17 dicembre 2004 sul principio di trasparenza dell'amministrazione (Legge sulla trasparenza, LTras) - Legge sulla trasparenza LTras Art. 4 Riserva di disposizioni speciali - Restano salve le disposizioni speciali previste in altre leggi federali, che:
^a	dichiarano segrete determinate informazioni; o
^b	prevedono condizioni divergenti da quelle previste dalla presente legge per l'accesso a determinate informazioni.

SR 152.3 Legge federale del 17 dicembre 2004 sul principio di trasparenza dell'amministrazione (Legge sulla trasparenza, LTras) - Legge sulla trasparenza LTras Art. 7 Eccezioni - 1 Il diritto di accesso a un documento ufficiale è limitato, differito o negato se può:
¹	Il diritto di accesso a un documento ufficiale è limitato, differito o negato se può:
^a	ledere in modo considerevole la libera formazione dell'opinione e della volontà di un'autorità soggetta alla presente legge, di un altro organo legislativo o amministrativo o di un'autorità giudiziaria;
^b	perturbare l'esecuzione appropriata di misure concrete di un'autorità;
^c	compromettere la sicurezza interna o esterna della Svizzera;
^d	compromettere gli interessi della politica estera o le relazioni internazionali della Svizzera;
^e	compromettere i rapporti tra la Confederazione e i Cantoni o tra i Cantoni;
^f	compromettere gli interessi della politica economica o monetaria della Svizzera;
^g	comportare la rivelazione di segreti professionali, di fabbricazione o d'affari;
^h	far sì che vengano divulgate informazioni fornite liberamente da terzi a un'autorità che ne ha garantito il segreto.
²	Il diritto di accesso è altresì limitato, differito o negato se può ledere la sfera privata di terzi; eccezionalmente può tuttavia prevalere l'interesse pubblico all'accesso.

SR 152.3 Legge federale del 17 dicembre 2004 sul principio di trasparenza dell'amministrazione (Legge sulla trasparenza, LTras) - Legge sulla trasparenza LTras Art. 6 Principio della trasparenza - 1 Ogni persona ha il diritto di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro contenuto da parte delle autorità.
¹	Ogni persona ha il diritto di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro contenuto da parte delle autorità.
²	Può consultare i documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia. Rimane salva la legislazione in materia di diritti d'autore.
³	Se un documento ufficiale è pubblicato in un organo della Confederazione o su una pagina internet della Confederazione, il diritto di consultazione di cui ai capoversi 1 e 2 è considerato adempiuto.

SR 152.3 Legge federale del 17 dicembre 2004 sul principio di trasparenza dell'amministrazione (Legge sulla trasparenza, LTras) - Legge sulla trasparenza LTras Art. 8 Casi particolari - 1 Non sussiste il diritto di accesso ai documenti ufficiali della procedura di corapporto.
¹	Non sussiste il diritto di accesso ai documenti ufficiali della procedura di corapporto.
²	I documenti ufficiali possono essere resi accessibili soltanto allorché la decisione politica o amministrativa per la quale costituiscono la base è stata presa.
³	Il Consiglio federale può eccezionalmente disporre che documenti ufficiali della procedura di consultazione degli Uffici non vengano resi accessibili nemmeno dopo la decisione.
⁴	L'accesso a documenti ufficiali concernenti posizioni relative a negoziati in corso o futuri è in ogni caso escluso.
⁵	L'accesso ai rapporti di valutazione dell'efficienza dell'Amministrazione federale e dell'efficacia delle sue misure è garantito.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
¹	Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
²	Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.
³	Ogni accusato ha segnatamente diritto a:
^a	essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico;
^b	disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa;
^c	difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia;
^d	interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;
^e	farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 12 - L'autorità accerta d'ufficio i fatti e si serve, se necessario, dei seguenti mezzi di prova:
^a	documenti;
^b	informazioni delle parti;
^c	informazioni o testimonianze di terzi;
^d	sopralluoghi;
^e	perizie.

SR 152.31 Ordinanza del 24 maggio 2006 sul principio di trasparenza dell'amministrazione (Ordinanza sulla trasparenza, OTras) - Ordinanza sulla trasparenza OTras Art. 4 Consultazione sul posto - (art. 6 cpv. 2 LTras)
¹	La consultazione ha luogo presso l'autorità competente per il disbrigo della domanda di accesso ai documenti ufficiali richiesti.
²	L'autorità può limitarsi ad autorizzare il richiedente a consultare una copia del documento ufficiale.
³	L'identità del richiedente può essere verificata all'entrata degli edifici dell'autorità in applicazione del diritto di polizia negli edifici federali esercitato dalla Confederazione secondo l'articolo 62f della legge federale del 21 marzo 19975 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.