2C_379/2011 - 2011-11-16 - Finances publiques et droit fiscal

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C 379/2011

Urteil vom 16. November 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichter Seiler,
Gerichtsschreiber Winiger.

Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Oberrieden, 8942 Oberrieden, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich, Abteilung Gemeindefinanzen, Feldstrasse 40, 8090 Zürich,
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8001 Zürich.

Gegenstand
Steuerkraftabschöpfung 2009,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich vom 23. März 2011.

Sachverhalt:

A.
Das Gemeindeamt des Kantons Zürich stellte mit Verfügung vom 10. Juni 2009 die massgeblichen Finanzdaten für den interkommunalen Steuerkraftausgleich für das Jahr 2009 der Gemeinde Oberrieden fest. Die Verfügung blieb unangefochten. Gestützt auf die festgestellten Finanzdaten auferlegte das Gemeindeamt des Kantons Zürich mit Verfügung vom 7. August 2009 der Gemeinde Oberrieden eine Steuerkraftabschöpfung für das Jahr 2009 im Betrag von Fr. 6'994'330.--.

B.
Hiergegen gelangte die Gemeinde Oberrieden erfolglos mit Rekurs an die Direktion der Justiz und des Innern bzw. mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. Mai 2011 beantragt die Gemeinde Oberrieden beim Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. März 2011 sei aufzuheben und der Betrag der Steuerkraftabschöpfung neu auf Fr. 4'896'657.-- festzulegen. Eventuell wird beantragt, die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückzuweisen.

Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich beantragen die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich sowie die Eidgenössische Steuerverwaltung verzichten auf eine Stellungnahme. Die Gemeinde Oberrieden hält in ihrer Replik an den gestellten Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
1.1 Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Verwaltungsgerichts ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich zulässig (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG); eine Ausnahme gemäss Art. 83 BGG liegt nicht vor.

1.2 Der angefochtene Entscheid verpflichtet die Beschwerdeführerin zur Ablieferung der Steuerkraftabschöpfung von Fr. 6'994'330.-- für das Jahr 2009 an die kantonale Staatskasse. Sie ist dadurch in qualifizierter Weise in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt und aufgrund von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 46 f.; Urteil 2C 366/2009 vom 3. März 2010 E. 2.4).

1.3 Soweit sich die Beschwerdeführerin überdies auf die in Art. 50 Abs. 1 BV geschützte Gemeindeautonomie beruft, ist sie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ohne Weiteres zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert. Es genügt hierfür, dass sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin berührt ist. Ob ihr die beanspruchte Autonomie tatsächlich zukommt, ist alsdann eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f. mit Hinweisen; vgl. E. 2 hiernach).

1.4 Auf die fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist - unter Vorbehalt der nachfolgenden Einschränkungen - grundsätzlich einzutreten.

1.5 Der angefochtene Entscheid stützt sich auf kantonales öffentliches Recht. Vor Bundesgericht kann die Verletzung kantonaler verfassungsmässiger Rechte sowie kantonaler Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung gerügt werden (Art. 95 lit. c und d BGG), die Verletzung übrigen kantonalen Rechts jedoch nur insoweit, als sie zugleich eine Verletzung von Bundesrecht (mit Einschluss der Verletzung der Bundesverfassung), von Völkerrecht oder interkantonalem Recht darstellt (Art. 95 lit. a , b und e BGG, vgl. Urteil 2C 572/2010 vom 23. März 2011 E. 2.1). Das Bundesgericht prüft dabei die Verletzung von Grundrechten nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).

1.6 Die Beschwerdeführerin macht einen Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV) sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) geltend. Letzterem kommt in der vorliegenden Konstellation neben dem hier ebenfalls angerufenen Willkürverbot indessen keine selbständige Tragweite zu (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 46; 134 I 153 E. 4 S. 156 ff.), weshalb auf die diesbezüglichen Ausführungen nicht näher einzugehen ist.

2.
Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV). Dabei setzt die Anerkennung eines geschützten kommunalen Autonomiebereichs voraus, dass zum einen der Vollzug der in Frage stehenden Vorschriften den Gemeinden übertragen ist und zum anderen die Art der zu regelnden Materie überhaupt Raum für ein Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden lässt (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f. mit Hinweisen). Diese beiden Kriterien sind beim hier in Frage stehenden Gesetz vom 11. September 1966 über die Staatsbeiträge an die Gemeinden und den Finanzausgleich (des Kantons Zürich; Finanzausgleichsgesetz; LS 132.1; im Folgenden: FAG/ZH) offensichtlich nicht erfüllt: Es geht in der Sache um einen Interessenkonflikt zwischen einander gleichgeordneten Rechtssubjekten, dessen verbindliche Regelung naturgemäss einem übergeordneten Organ vorbehalten sein muss. Deshalb sind die einschlägigen Vorschriften von den kantonalen Behörden und nicht von den betroffenen Gemeinden zu handhaben. Diesen Letzteren kann in Bezug auf die finanziellen Ausgleichsleistungen kein Selbstbestimmungsrecht zukommen (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 46). Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, die ausserordentlich hohe (einmalige) Steuerkraftausgleichszahlung habe zu
finanziellen Schwierigkeiten bei der Erfüllung von autonomen Aufgabenbereichen und damit zu einem Eingriff in ihre Finanzautonomie geführt. Namentlich sei sie gezwungen gewesen, zur Finanzierung ihrer gesetzlich zugewiesenen Aufgaben das Eigenkapital im Umfang von rund zwei Millionen Franken zu reduzieren. Mit dieser Argumentation verkennt die Beschwerdeführerin allerdings, dass die Finanzautonomie der Gemeinden nicht absolut gilt, sondern nur innerhalb der vom übergeordneten Recht festgelegten Grenzen besteht. Insofern stellt die Steuerkraftabschöpfung als solches keinen Eingriff in den Autonomiebereich dar, zumal die Erfüllung der Gemeindeaufgaben hierdurch nicht unmittelbar betroffen ist (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 3d S. 220). Mangels eines geschützten Autonomiebereichs ist die Rüge der Verletzung von Art. 50 BV unbegründet.

Im Folgenden bleibt nunmehr zu prüfen, ob und inwieweit der angefochtene Entscheid gegen das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot verstösst.

3.
3.1 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Bemessung einer Steuerkraftabschöpfung im Rahmen des Finanzausgleichs unter unterschiedlich finanzstarken Gemeinden des Kantons Zürich. Hierfür wurde ein Ausgleichsfonds eingerichtet, an welchen Gemeinden mit einer überdurchschnittlichen Steuerkraft ihren Beitrag leisten (§ 14 FAG/ZH). Ablieferungspflichtig sind Gemeinden, deren Steuerkraft pro Einwohner das Kantonsmittel um mehr als 15 Prozent übersteigt (§ 15 Abs. 1 FAG/ZH). Die Beitragshöhe der Gemeinden bestimmt sich nach Massgabe ihrer absoluten Steuerkraft. Dabei handelt es sich um den auf einen Steuerfuss von 100 Prozent umgerechneten Ertrag der allgemeinen Gemeindesteuern und der Quellensteuern des jeweils letzten Jahres, deren Ergebnisse bekannt sind (§ 39 Abs. 1 FAG/ZH und § 10 Abs. 1 der Verordnung vom 29. November 1978 [des Kantons Zürich] zum Finanzausgleichsgesetz [LS 132.11]; im Folgenden: FAV/ZH). Ersterer ergibt sich aus dem Brutto-Soll der per Ende des letzten Jahres vorläufig abgerechneten Steuern; dieser Betrag wird ergänzt durch den Mehr- oder Minderertrag zwischen der definitiven Steuerabrechnung des vorangegangenen Jahres und der dieser vorangegangenen vorläufigen Steuerabrechnung (§ 10 Abs. 2 FAV/ZH).
Die Quellensteuer wird in gleicher Weise erfasst (§ 10 Abs. 3 FAV/ZH). Zum Bruttoertrag sind sodann die Soll-Änderungen aus früheren Jahren und die Einnahmen aus Steuerausscheidungen mit anderen Gemeinden hinzuzurechnen; abzuzählen sind hingegen Abzüge (Skonti, Herabsetzungen, Erlasse, Abschreibungen und Zinsausgaben) sowie die im Ausscheidungsverfahren ausbezahlten Nettobeiträge (§ 10 Abs. 4 FAV/ZH). Die Gemeinden melden den kantonalen Behörden bis Mitte März die für die Berechnung der absoluten Steuerkraft erforderlichen Angaben (§ 11 FAV/ZH in der zum Verfügungszeitpunkt in Kraft stehenden Fassung [GS I 107 ff., 109]). Die Direktion der Justiz und des Innern eröffnet den Gemeinden mittels Festsetzungsverfügung bis spätestens 31. Juli die massgeblichen Finanzdaten, namentlich die absolute Steuerkraft des Vorjahres (§ 17 FAG/ZH bzw. § 12 FAV/ZH). Diese rekursfähige Verfügung bildet die Grundlage für die bis Ende September erfolgende Berechnung der geschuldeten Steuerkraftabschöpfung, welche ihrerseits in Form einer Verfügung eröffnet wird (§ 17 FAG/ZH). Gemäss § 17 Satz 3 FAG/ZH berichtigt die für das Gemeindewesen zuständige Direktion "die Festsetzung nachträglich im Zusammenhang mit der Rechnungsprüfung durch die Bezirksräte".

3.2 Strittig ist im vorliegenden Verfahren die Höhe der Steuerkraftabschöpfung zu Lasten der Beschwerdeführerin für das Jahr 2009. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der am 7. August 2009 verfügte Steuerabschöpfungsbetrag von Fr. 6'994'330.-- sei zu berichtigen, da sich die zugrunde liegenden Finanzdaten seit Erlass der Festsetzungsverfügung vom 10. Juni 2009 zu ihren Ungunsten geändert hätten. Konkret seien sowohl eine Steuerrückforderung im Betrag von Fr. 4'605'613.95 als auch eine Reduktion der Einnahmen aus der Quellensteuer im Betrag von Fr. 3'438'143.-- unberücksichtigt geblieben. Die genannten Mindererträge sind betragsmässig nicht bestritten. Uneinigkeit besteht jedoch darüber, ob die Ausfälle nachträglich bei der Berechnung des Abschöpfungsbetrages im Rahmen der Verfügung vom 7. August 2009 hätten berücksichtigt werden müssen. Mit anderen Worten ist die Frage der korrekten buchhalterischen Abgrenzung der vorerwähnten Ertragsausfälle zu klären. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin hat sich die Abschöpfungsforderung für das Jahr 2009 um Fr. 3'503'427.-- erhöht, weil die vorgenannten Ertragsminderungen zu Unrecht unberücksichtigt geblieben seien.

4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes gemäss Art. 8 Abs. 1 BV geltend. Sie stützt sich dabei auf die im Schrifttum postulierte sog. Finanzgleichheit im Sinne einer Analogie zum allgemeinen Gleichheitsgebot ab (vgl. ANNA PIPPIG, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Finanzausgleichs, 2002, S. 226 f., S. 231 f.). Demnach sollen Gemeinden in Bezug auf ihre Finanzverhältnisse nach Massgabe ihrer Gleichheit bzw. Ungleichheit behandelt werden. Das aus der Finanzgleichheit abzuleitende Gebot der Sachgerechtigkeit verlange die vollständige Erfassung der massgeblichen Faktoren, die Unbeeinflussbarkeit der Vergleichsmassstäbe sowie die Vergleichbarkeit der zahlenmässigen Grundlagen (PIPPIG, a.a.O., S. 242 f.).

4.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung verlangt das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird; es ist verletzt, wenn rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlassen werden, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 136 II 120 E. 3.3.2 S. 127 mit Hinweisen).

4.3 Wie die Vorinstanz zu Recht erkannt hat, bezieht sich die Bemessung des Steuerkraftausgleichs stets auf eine in der Vergangenheit liegende Rechnungsperiode. Massgebend sind dabei die zu einem bestimmten Zeitpunkt fixierten Finanzdaten. Es liegt in der Natur der Sache, dass sich zwischen diesen vorläufigen und den erst später vorliegenden definitiven Abrechnungen der Steuereinnahmen Differenzen ergeben können. Die nachträglich eingetretenen Differenzen werden bei der Steuerkraftberechnung in den Folgejahren berücksichtigt. Dieses Vorgehen führt einerseits zum vollständigen - wenn auch teilweise verzögerten - Einbezug aller massgeblichen Faktoren auf der Einnahmenseite, andererseits ermöglicht es die Vergleichbarkeit der zahlenmässigen Grundlagen, indem die Bemessungsbasis vereinheitlicht wird. So gesehen dient die Abstrahierung bzw. Objektivierung mittels Stichdatum geradezu der Verwirklichung des Gleichbehandlungsgebotes, indem die tatsächlichen Finanzverhältnisse der einzelnen Gemeinden - wenn auch provisorisch - vergleichbar werden.

Die Beschwerdeführerin macht nunmehr geltend, aufgrund der tiefen Steuerertragslage im Jahr 2010 habe sie von vornherein keine Steuerkraftabschöpfung für diese Steuerperiode leisten müssen. Somit sei die Kompensationsmöglichkeit weggefallen. Der Entlastungsmechanismus (Berücksichtigung des Mehr- oder Minderertrages zwischen der definitiven Steuerabrechnung des vorangegangenen Jahres und der dieser vorangegangenen vorläufigen Steuerabrechnung im Sinne von § 10 Abs. 2 FAV/ZH) wirke vorliegend gegen die Beschwerdeführerin, indem sie die im Jahr 2009 zu viel geleisteten Ausgleichsbeiträge im Jahr 2010 nicht zu ihren Gunsten habe verrechnen können. Deshalb sei sie im Vergleich zu den auch im Jahr 2010 ausgleichspflichtigen Gemeinden ohne sachlichen Grund und damit in Verletzung des Finanzgleichheitsgebotes benachteiligt worden.

Mit dieser Argumentation übersieht die Beschwerdeführerin jedoch, dass beim interkommunalen Finanzausgleich grundsätzlich eine periodische Betrachtungsweise angezeigt ist. Insbesondere liegt kein rechtliches Dauerverhältnis vor. Insofern ist unter dem Aspekt der Gleichbehandlung von Beginn weg nur ein Vergleich im Rahmen der jeweiligen Steuerperiode zulässig. Die massgebende Vergleichsgrösse bildet somit die Behandlung der anderen ausgleichspflichtigen Gemeinden in Bezug auf das Jahr 2009; der von der Beschwerdeführerin herangezogene periodenübergreifende Vergleich geht in Folge dessen an der Sache vorbei. In Bezug auf das Jahr 2009 ist keine Ungleichbehandlung ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin zu Recht auch nicht geltend gemacht. Zu berücksichtigen ist weiter, dass es der Beschwerdeführerin - wie jeder anderen Gemeinde - im Anschluss an die als fehlerhaft bezeichnete Festsetzungsverfügung vom 10. Juni 2009 freistand, ein Rechtsmittel zu ergreifen, was diese jedoch unterliess (vgl. E. 6 hiernach). Im Übrigen erschliesst sich aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht mit der nötigen Klarheit (vgl. E. 1.5 hiervor), ob sich die gesunkene Steuerkraft des Jahres 2010, welche letztlich zum Wegfall der
Ausgleichspflicht geführt hat, aufgrund der Verrechnung der für das Vorjahr zu hoch in Rechnung gestellten Erträge ergab oder ob hierfür externe Gründe bestehen. Schliesslich gilt es festzuhalten, dass ohnehin sachliche Gründe für das dem interkommunalen Finanzausgleich zugrunde liegende Konzept, wonach die Ausgleichsbeiträge aufgrund der provisorischen Steuererträge zu einem bestimmten Stichtag bemessen werden, gegeben sind (vgl. E. 4.4 hiernach), weshalb von vornherein keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes vorliegen würde.

4.4 Die Beschwerdeführerin macht in Anlehnung an die Literatur geltend, das Prinzip der Finanzgleichheit beinhalte auch ein Gebot der Zeitgerechtigkeit, verstanden im Sinne einer permanenten inhaltlichen Anpassung und Erneuerung des Finanzausgleichsrechts an die tatsächlichen Bedingungen (PIPPIG, a.a.O., S. 263 ff.). Dieses Gebot sei verletzt, indem nicht die aktuellsten Finanzdaten, sondern diejenigen im Zeitpunkt des Stichtages zur Bemessung des Abschöpfungsbeitrages für das Jahr 2009 verwendet worden seien. Materielle Gleichheit zwischen den Gemeinden lasse sich jedoch nur erzielen, wenn die relevanten Wertungen aufgrund der aktuellen Verhältnisse vorgenommen werden. Im Lichte des Gleichheitsgebotes sei namentlich § 17 Satz 3 FAG/ZH zu lesen. Diese Norm verlange "in maiore ad minus" nicht nur bei der Prüfung der Jahresrechnung durch den Bezirksrat eine Anpassung der Bezugsverfügung, sondern bereits dann, wenn zwischen der Festsetzungsverfügung und dem Bezug klar werde, dass die Finanzkraft der ablieferungspflichtigen Gemeinde nicht den ursprünglichen Annahmen entspreche.

Es trifft zu, dass die Festlegung eines bestimmten Stichtages in einem Spannungsverhältnis zum Gebot der Zeitgerechtigkeit steht und naturgemäss mit einer gewissen Pauschalierung einhergeht, welche im Einzelfall zu einer periodenbezogenen Mehrbelastung führen kann. Allerdings gebietet die Dynamik der Finanzverhältnisse bzw. das Gebot der Rechtssicherheit, Einfachheit, Planbarkeit und Transparenz des Finanzausgleichssystem die Festsetzung eines verbindlichen Stichtages bzw. einer Rechnungsperiode für die Berechnung des Abschöpfungsbetrages. Pauschalierung bzw. Schematisierung sind bei Finanzausgleichssystemen praktisch unvermeidlich und verfassungsrechtlich zulässig (vgl. Urteil 2C 572/2010 vom 23. März 2011 E. 5.5.4 mit Hinweis). Insbesondere ist es auch in anderen Verhältnissen mit finanziellen Auswirkungen (Steuern, Subventionen) nicht selten, dass Leistungen nach den Verhältnissen an einem bestimmten Stichtag oder nach denjenigen des Vorjahres bemessen werden. Eine exakt zeitgerechte Bemessung wäre zudem höchst unpraktikabel, da häufig infolge von Rechtsmittelverfahren der genaue Steuerbetrag erst etliche Jahre später feststeht. Das im Sinne der Beschwerdeführerin verstandene Gebot der Zeitgerechtigkeit mag eine
Idealvorstellung sein, es kann aber nicht als geltendes Verfassungsrecht betrachtet werden. Zu berücksichtigen ist sodann, dass dem kantonalen Gesetzgeber unter dem Aspekt von Art. 8 BV ein grosser Gestaltungsfreiraum zuzugestehen ist (BGE 135 I 130 E. 6.2 S. 137 mit Hinweisen). Namentlich ist § 17 FAG/ZH bzw. dessen Auslegung durch die Vorinstanz, wonach nachträgliche Korrekturen der rechtskräftig festgesetzten Finanzdaten nur im Zusammenhang mit der Rechnungsprüfung durch den Bezirksrat, nicht aber auf einfaches Begehren der betroffenen Gemeinde zulässig sind, unter Gleichheitsaspekten nicht zu beanstanden, zumal sachliche Gründe für die Festlegung eines verbindlichen Stichtages sprechen und die Regelung für alle Gemeinden gleichermassen gilt. Somit erweist sich die Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes gemäss Art. 8 Abs. 1 BV als unbegründet.

5.
Die Beschwerdeführerin erachtet den vorinstanzlichen Entscheid in verschiedener Hinsicht als willkürlich.

5.1 Wer das Willkürverbot anruft, muss dartun, dass und inwiefern der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 135 IV 43 E. 4.2 S. 48; 133 III 393 E. 6 S. 397). Es genügt nicht, bloss die eigene Auffassung darzulegen und zu behaupten, die entgegengesetzte Auffassung sei willkürlich, ohne darzulegen, worin die offensichtliche Unhaltbarkeit der angefochtenen Entscheidung liegen soll (BGE 133 II 396 E. 3.2 S. 400). Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 134 II 124 E. 4.1 S. 133 mit Hinweisen).

5.2 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, allein der Umstand, dass sie eine Steuerkraftabschöpfung zu leisten habe, die im Betrag von über zwei Millionen Franken keinerlei Grundlage in den tatsächlichen Finanzverhältnissen der Gemeinde habe, laufe in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider. Indessen beschränken sich die Ausführungen der Beschwerdeführerin im Wesentlichen auf eine Darlegung der eigenen Auffassung. Entgegen ihrer Auffassung versteckt sich die Vorinstanz "nicht hinter einer den realen Sachverhalt ausblendenden formellen Gesetzeshörigkeit". Vielmehr legte diese im Einzelnen dar, inwiefern die Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin unzutreffend ist. Wie die vorstehenden Erwägungen gezeigt haben, erweist sich der angefochtene Entscheid auch im Ergebnis als haltbar. Von einer geradezu stossenden Ungerechtigkeit kann somit nicht gesprochen werden.

5.3 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, das Zürcher Steueramt habe sich bei der Rückforderung der Quellensteuer unbegründet sehr viel Zeit gelassen und müsse demzufolge den Umstand vertreten, dass die Festsetzung der Finanzdaten per 10. Juni 2009 zu hoch ausgefallen sei. Indessen schreibt das einschlägige kantonale Recht vor, dass die definitive Abrechnung der Quellensteuer zuhanden der Gemeinden jeweils im zweiten und dritten Quartal des Nachjahres erfolgen soll (vgl. Rz. 99 der Weisung der Finanzdirektion [des Kantons Zürich] zur Durchführung der Quellensteuer für ausländische Arbeitnehmer vom 30. September 2005 [Zürcher Steuerbuch Teil 1 Nr. 28/051]). Diese Vorgabe wurde vorliegend eingehalten, indem die definitive Quellensteuerabrechnung am 22. Juni 2009 der Beschwerdeführerin mitgeteilt wurde. Hinzu kommt, dass die Mitteilung während der Rekursfrist der Festsetzungsverfügung vom 10. Juni 2009 zu liegen kam und es, wie bereits erwähnt, der Beschwerdeführerin offen stand, gegen die Festsetzungsverfügung fristgerecht zu rekurieren (vgl. E. 6 hiernach). In Folge dessen geht der Vorwurf des willkürlichen Handelns fehl.

6.
Schliesslich ist der Schluss der Vorinstanz nicht zu beanstanden, die Beschwerdeführerin habe die Rekursfrist gegen die Festsetzungsverfügung vom 10. Juni 2009 ungenutzt verstreichen lassen, womit diese in Rechtskraft erwachsen sei: Zum Verfügungszeitpunkt waren der Gemeinde die Folgen der Steuerrückforderung vom Mai 2009 bereits bekannt, derweil ihr die definitive Quellensteuerabrechnung vom 22. Juni 2009 während der laufenden Rekursfrist zugestellt worden ist. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin musste ihr klar gewesen sein, welche Bedeutung die Festsetzungsverfügung bzw. die im selben Zeitraum bekannt gewordenen Ertragsminderungen auf die Berechnung der Abschöpfung haben würde. Die festgelegten Finanzdaten sind demnach unangefochten in Rechtskraft erwachsen, weshalb sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auch aus diesem Grund als unbegründet erweist.

7.
Die Beschwerde ist somit als unbegründet abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Gerichtskosten (Art. 65 BGG) sind entsprechend dem Verfahrensausgang und mit Blick auf die betroffenen Vermögensinteressen (Art. 66 Abs. 4 BGG) der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Der Kanton Zürich erhält keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 20'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeindeamt, der Direktion der Justiz und des Innern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich sowie der Eidgenössischen Steuerverwaltung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. November 2011
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Winiger

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 50 - 1 L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
¹	L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
²	La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes.
³	Ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
¹	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
²	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
³	Son montant est fixé en règle générale:
^a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
⁴	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
^a	des prestations d'assurance sociale;
^b	des discriminations à raison du sexe;
^c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
^d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés24.
⁵	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.