9C_538/2023 - 2024-09-16 - Assurance-maladie

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

9C 538/2023

Arrêt du 16 septembre 2024

IIIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mmes les Juges fédéraux Parrino, Président,
Stadelmann, Moser-Szeless, Beusch et Scherrer Reber.
Greffière : Mme Perrenoud.

Participants à la procédure
1. A.________ SA,
2. B.________,
tous les deux représentés par M e Philippe Ducor, avocat,
recourants,

contre

Conseil d'État du canton de Fribourg,
route des Arsenaux 41, 1700 Fribourg,
intimé.

Objet
Assurance-maladie,

recours contre l'ordonnance du Conseil d'État du canton de Fribourg du 6 juillet 2023 (842.1.15).

Faits :

A.
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire au sens de l'art. 55a LAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021, et de son ordonnance d'exécution (ordonnance du 23 juin 2021 sur la fixation de nombres maximaux de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires [ONMaxMéd, RS 832.107]), le Conseil d'État du canton de Fribourg a adopté le 6 juillet 2023 l'ordonnance concernant la limitation de l'admission des médecins à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins (OLAM; RSF 842.1.15). Cette ordonnance, qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2023, prévoit notamment que:
Art. 2 Principes
1 Jusqu'au 30 juin 2025, l'offre de médecins calculée conformément à l'article 2 de l'ordonnance fédérale du 23 juin 2021 sur la fixation des nombres maximaux de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires correspond à une couverture économique répondant aux besoins au sens de l'article 9 de l'ordonnance fédérale.
2 Font l'objet du calcul de l'offre en vue de limiter leur admission à pratiquer à charge de l'AOS [assurance obligatoire des soins] les médecins qui:
a) exercent à titre indépendant ou dépendant;
b) sont employés d'une institution de soins ambulatoires dispensés par des médecins selon l'article 35 al. 2 let. n LAMal; ou qui
c) exercent dans le domaine ambulatoire d'un hôpital.
Art. 3 Fixation du nombre maximal
1 Sur la base du calcul des nombres maximaux effectué conformément à l'article 2 al. 2, seuls sont concernés par la limitation d'admission les médecins au bénéfice d'un titre postgrade en radiologie, dont le nombre est limité à 60.5 équivalents plein temps.

B.
A.________ SA et B.________ interjettent un recours en matière de droit public contre cette ordonnance, en concluant à son annulation.
Le Conseil d'État du canton de Fribourg conclut au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral de la santé publique a renoncé à se déterminer.
A.________ SA et B.________ ont encore déposé des observations.

Considérant en droit :

1.

1.1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 148 I 160 consid. 1).

1.2. Selon l'art. 82 let. b LTF, le recours en matière de droit public est ouvert à l'encontre des actes normatifs cantonaux. Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal (art. 87 al. 1 LTF), comme c'est le cas dans le canton de Fribourg.

1.3. L'ordonnance attaquée est un acte normatif au sens de l'art. 82 let. b LTF. Il s'agit en effet d'un acte général (destiné à s'appliquer à un nombre indéterminé de personnes) et abstrait (se rapportant à un nombre indéterminé de situations) qui affecte d'une façon quelconque la situation juridique des particuliers, notamment en leur imposant une obligation de faire, de s'abstenir ou de tolérer ou en réglant de toute autre manière et de façon obligatoire leur relation avec l'État, ou encore qui a trait à l'organisation des autorités (ATF 136 II 415 consid. 1.1; cf. aussi arrêt 9C 183/2024 du 6 mai 2024 consid. 1.1 et la référence).
Faute de pouvoir faire l'objet d'un recours sur le plan cantonal, l'ordonnance contestée est directement attaquable par un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 82 let. b et 87 al. 1 LTF), lequel a du reste été formé en temps utile (art. 101 LTF, en relation avec les art. 44 al. 1 et 46 al. 1 let. b LTF). L'ordonnance querellée ne peut par ailleurs pas faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif fédéral (art. 53 al. 1 LAMal; ATF 145 V 128 consid. 1 et l'arrêt cité).

2.

2.1. L'art. 89 al. 1 LTF confère la qualité pour former un recours en matière de droit public à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Lorsque l'acte attaqué est un acte normatif, l'intérêt personnel requis peut être simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de vraisemblance que la partie recourante puisse se voir un jour appliquer les dispositions contestées (ATF 148 I 160 consid. 1.4; 147 I 308 consid. 2.2). Quant à l'intérêt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intérêt de fait étant suffisant. En revanche, un intérêt général tendant à une application correcte du droit n'est pas recevable (ATF 141 I 78 consid. 3.1; 136 I 49 consid. 2.1 et les références).

2.2. En l'occurrence, A.________ SA (dont le but est notamment l'exploitation d'un centre de radiologie et d'imagerie médicale) - en particulier sa succursale C.________ SA, à U.________ - est touchée par la restriction introduite par l'ordonnance du 6 juillet 2023, dans la mesure où celle-ci est susceptible de limiter, voire de supprimer ses possibilités d'engager des médecins spécialistes en radiologie dans le domaine ambulatoire (cf. arrêt 9C 422/2014 du 23 décembre 2014 consid. 2.3, non publié in ATF 140 V 574). De même, le docteur B.________, spécialiste en radiologie, est également touché dans ses intérêts juridiquement protégés. Le 21 juillet 2023, le Service de la santé publique (SSP) de l'État de Fribourg l'a en effet informé qu'il n'était plus possible d'obtenir une admission à pratiquer la radiologie, à moins d'un départ d'un radiologue (cf. le ch. II des dispositions transitoires de la modification du 19 juin 2020 de la loi sur l'assurance-maladie [Admission des fournisseurs de prestations], RO 2021 413; cf. aussi arrêt 9C 481/2023 du 28 mai 2024 consid. 1.3.3).

3.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes cantonales, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de l'acte normatif litigieux aux droits fondamentaux, à condition que ceux-ci soient invoqués et motivés conformément aux exigences découlant de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 148 I 160 consid. 2 et la référence). Lors de cet examen, le Tribunal fédéral s'impose toutefois une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et à la proportionnalité. Dans ce contexte, il est décisif que la norme mise en cause puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les dispositions du droit supérieur invoquées (cf. ATF 145 I 73 consid. 2). Le Tribunal fédéral n'annule dès lors une norme cantonale que lorsque celle-ci ne se prête à aucune interprétation conforme à la Constitution fédérale ou à la Convention européenne des droits de l'homme (ATF 140 V 574 consid. 3). Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, ainsi que des circonstances concrètes dans lesquelles ladite norme sera
appliquée (ATF 144 I 306 consid. 2; 140 I 2 consid. 4).
Le juge ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme au droit supérieur. Les explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition contestée doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard des droits fondamentaux en cause dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler contraire aux droits fondamentaux ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (cf. ATF 148 I 160 consid. 2; 145 I 73 consid. 2; 140 I 2 consid. 4).

4.

4.1. Les recourants se prévalent d'une violation de la liberté économique (art. 27 Cst.) et du principe de la légalité (art. 5 Cst.) en lien avec le principe de la séparation des pouvoirs. Sous l'angle de la violation des principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité, ils font valoir que le Conseil d'État du canton de Fribourg n'était pas compétent pour édicter l'acte attaqué. Ils affirment à cet égard que la réglementation contestée ne repose sur aucune loi formelle. En effet, selon eux, l'art. 55a LAMal (dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021, applicable en l'occurrence) et l'ONMaxMéd ne constituent pas une réglementation de droit fédéral directement applicable, de sorte que cette réglementation ne confère aucune compétence formelle aux gouvernements cantonaux. Quant au droit cantonal fribourgeois, il ne contiendrait aucune base légale formelle permettant au Conseil d'État du canton de Fribourg de limiter le nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires au moyen de l'acte attaqué.

4.2. Dans sa réponse au recours, le Conseil d'État du canton de Fribourg fait valoir qu'il était compétent pour adopter l'ordonnance attaquée. Il expose que cette ordonnance adoptée en se fondant sur l'art. 55a LAMal constitue un droit d'exécution cantonal autonome ne nécessitant pas de bases légales formelles supplémentaires. Par ailleurs, l'ordonnance litigieuse reposerait également sur une base légale cantonale, à savoir l'art. 2 al. 2 de la loi d'application du 24 novembre 1995 de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LALAMal; RSF 842.1.1).

5.

5.1. Le principe de la légalité, prévu à l'art. 5 al. 1 Cst., exige que les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. Hormis en droit pénal et fiscal où il a une signification particulière, le principe de la légalité n'est pas un droit constitutionnel du citoyen. Il s'agit d'un principe constitutionnel qui ne peut pas être invoqué en tant que tel, mais seulement en relation avec la violation, notamment, du principe de la séparation des pouvoirs, de l'égalité, de l'interdiction de l'arbitraire ou la violation d'un droit fondamental spécial (ATF 140 I 381 consid. 4.4; 134 I 322 consid. 2.1).

5.2. Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti - au moins implicitement - par toutes les constitutions cantonales. Dans le canton de Fribourg, il l'est par l'art. 85 Cst./FR. Il impose le respect des compétences établies par le droit constitutionnel en interdisant à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. Il interdit en particulier au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient figurer dans une loi, cette attribution revenant au pouvoir législatif. L'exécutif cantonal doit en principe se limiter à adopter des dispositions d'exécution, comme la Constitution fribourgeoise le prévoit d'ailleurs expressément (art. 111 al. 2 Cst./FR; ATF 138 I 196 consid. 4.1 et les références), à moins qu'il ne puisse se fonder sur une délégation législative adoptée par le législateur cantonal ou découlant directement de la constitution cantonale (cf. ATF 147 I 478 consid. 3.1.1 et les références). Le contenu du principe de la séparation des pouvoirs, en tant que droit constitutionnel cantonal au sens de l'art. 95 let. c LTF, découle ainsi en premier lieu du droit cantonal. Le Tribunal fédéral examine à cet égard librement l'interprétation des normes constitutionnelles cantonales pertinentes,
mais vérifie uniquement sous l'angle restreint de l'arbitraire si les règles de répartition des compétences fixées par des normes cantonales de rang inférieur ont été respectées (cf. ATF 147 I 478 consid. 3.1.1; voir également ATF 149 I 329 consid. 5.2).

5.3.

5.3.1. Afin d'empêcher l'augmentation du nombre des fournisseurs de prestations et la hausse des coûts de la santé qui y est liée, le législateur a adopté l'art. 55a LAMal (initialement entré en vigueur le 1er janvier 2001 [RO 2000 2305], prévu pour une durée de trois ans, puis prolongé jusqu'au 31 décembre 2011, modifié à plusieurs reprises [RO 2005 2353, 2008 3165 et 2009 5339] et réintroduit au 1er juillet 2013; RO 2013 2065, RO 2016 2265, puis RO 2019 1211). Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021 (RO 2021 413), l'art. 55a LAMal prévoit notamment que les cantons limitent, dans un ou plusieurs domaines de spécialité ou dans certaines régions, le nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la charge de l'assurance obligatoire des soins (al. 1) et que le Conseil fédéral définit les critères et les principes méthodologiques pour fixer les nombres maximaux (al. 2). Par la modification de la LAMal entrée en vigueur le 1er juillet 2021, il s'agit de renforcer la qualité et l'économicité des prestations à la charge de l'assurance obligatoire des soins en augmentant les exigences envers les fournisseurs de prestations et en donnant également aux cantons un instrument plus efficace pour maîtriser
l'offre (cf. Message du 9 mai 2018 concernant la modification de la loi fédérale sur l'assurance-maladie [Admission des fournisseurs de prestations], FF 2018 3264).

5.3.2. Faisant usage de la compétence prévue à l'art. 55a al. 2 LAMal (dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021), le Conseil fédéral a édicté l'ONMaxMéd. Cette ordonnance prévoit que la fixation par les cantons des nombres maximaux de médecins visés à l'art. 55a LAMal se fonde sur le calcul de l'offre de médecins et du taux de couverture des besoins par région et pose les critères et principes applicables. Les cantons sont tenus de diviser, pour chaque domaine de spécialisation médicale, l'offre de médecins (art. 2 ONMaxMéd) par le taux de couverture par domaine de spécialisation médicale pour la région correspondante (art. 3 ONMaxMéd), afin d'obtenir les nombres maximaux nécessaires à une couverture économique des besoins sur leur territoire (art. 5 al. 1 ONMaxMéd). L'art. 8 ONMaxMéd pose les bases de calcul pour déterminer notamment l'offre de médecins au sens de l'art. 2, le besoin en prestations médicales au sens de l'art. 3 et les domaines de spécialisation médicale au sens de l'art. 4. Le système peut être aménagé par les cantons, qui peuvent en particulier prévoir que les nombres maximaux s'appliquent à l'entier ou à une partie de leur territoire (art. 6 al. 1 ONMaxMéd). Quant à l'art. 9 ONMaxMéd, il prévoit,
sous le titre marginal "Disposition transitoire", que les cantons peuvent disposer que, jusqu'au 30 juin 2025 au plus tard, l'offre de médecins calculée conformément à l'art. 2 correspond, par domaine de spécialisation médicale et par région, à une couverture économique répondant aux besoins. La disposition transitoire est valable jusqu'au 30 juin 2025 au plus tard. À partir du 1er juillet 2025, la méthode prévue par l'ONMaxMéd devra être appliquée dans son intégralité (cf. arrêt 9C 481/2023 précité consid. 2.1).

5.3.3. En résumé, la révision de la LAMal entrée en vigueur le 1er juillet 2021 a prévu une méthode de calcul du nombre maximal de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires, qui se décompose en trois phases temporelles qui se succèdent et durant lesquelles la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons n'est pas la même. Durant la première phase de deux ans, qui s'est terminée le 30 juin 2023, les cantons pouvaient continuer à appliquer le droit en vigueur (cf. al. 1 des dispositions transitoires de la modification de la LAMal du 19 juin 2020, RO 2021 413). Pendant la deuxième phase, qui se terminera le 30 juin 2025, les nombres maximaux peuvent être arrêtés par les cantons conformément à l'art. 9 ONMaxMéd, qui leur laisse de l'autonomie à cet égard. Malgré cette marge de manoeuvre, les principes qui permettent de limiter le nombre de fournisseurs de prestations sont définis dans le droit fédéral. À compter du 1er juillet 2025 (troisième phase), le modèle de régression de l'offre en prestations médicales ambulatoires, défini par le Département fédéral de l'intérieur (DFI) et applicable pour l'ensemble de la Suisse (cf. art. 3 ONMaxMéd), devra être respecté (cf. aussi arrêt 9C 481/2023 précité
consid. 2.1).

5.4. Pour concrétiser la législation fédérale, le Conseil d'État du canton de Fribourg a adopté l'OLAM le 6 juillet 2023, en se fondant sur l'art. 55a LAMal et l'ONMaxMéd. L'art. 3 al. 1 OLAM prévoit que seuls sont concernés par la limitation d'admission les médecins au bénéfice d'un titre postgrade en radiologie; il en limite le nombre à 60.5 équivalents plein temps. L'ordonnance cantonale, qui est entrée en vigueur avec effet rétroactif au 1er juillet 2023, porte effet jusqu'au 30 juin 2025 (cf. art. 9 OLAM).

5.5. À l'appui d'une violation des principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité, les recourants allèguent que dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021 (RO 2021 413), l'art. 55a LAMal ne constitue plus une réglementation directement applicable devant être concrétisée par des règlements cantonaux d'exécution et ne nécessitant pas de base légale cantonale supplémentaire. Ils font valoir à cet égard que tant l'art. 55a LAMal que l'ONMaxMéd ne confèrent aucune compétence formelle aux gouvernements cantonaux, mais "renvoient en réalité aux règles de compétence internes des cantons en ce qui concerne l'autorité cantonale habilitée à édicter les règles relatives à la clause du besoin".

5.5.1. Selon la jurisprudence, la réglementation de droit fédéral relative à la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire, tant au moment de son introduction, le 1er janvier 2001 (art. 55a LAMal [RO 2000 2305, RO 2005 2353, 2008 3165, puis RO 2009 5339] et ordonnance du 3 juillet 2002 sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire [OLAF, RO 2002 2549]) que lors de sa réintroduction, le 1er juillet 2013 (art. 55a LAMal [RO 2013 2065] et ordonnance du 3 juillet 2013 sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire [OLAF, RO 2013 2255]), est une réglementation directement applicable. Celle-ci peut être exécutée par les cantons et ne doit être que concrétisée par des règlements d'exécution correspondants, la transposition de la réglementation fédérale en droit cantonal constituant du droit d'exécution dépendant (ATF 140 V 574 consid. 5.2.5; 130 I 26 consid. 5.3.2). Sur la base de la réglementation de droit fédéral, il appartenait aux cantons de décider si les fournisseurs de prestations concernés par le régime
de la limitation, qui obtenaient une autorisation d'exercer leur profession, pouvaient également pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins (ATF 140 V 574 consid. 5.2.5; arrêt 9C 219/2010 du 13 septembre 2010 consid. 5.3). Le nombre maximum de médecins pour le canton et le domaine de spécialité concernés était arrêté par le Conseil fédéral à l'annexe 1 de l'OLAF (RO 2013 2065, puis 2013 2255). L'OLAF a été abrogée le 30 juin 2021.

5.5.2. Depuis le 1er juillet 2021, le nombre maximum de médecins par canton et domaine de spécialité n'est plus fixé par le Conseil fédéral. Il doit être déterminé par les cantons, en se fondant sur les critères et les principes méthodologiques définis par le Conseil fédéral (art. 55a al. 1 et 2 LAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021 [RO 2021 413]; cf. aussi arrêt 9C 481/2023 précité consid. 2.1). Dans ce contexte, se pose la question de savoir si l'art. 55a LAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021 (RO 2021 413), constitue toujours une réglementation directement applicable qui doit être concrétisée par des règlements cantonaux d'exécution et qui ne nécessite pas de base légale cantonale supplémentaire. À cet égard, les recourants allèguent que dans son Message du 9 mai 2018, le Conseil fédéral a indiqué que l'art. 55a LAMal et les dispositions qu'il pourra édicter sur la base de l'art. 55a al. 2 LAMal ne seront plus directement applicables et qu'il appartiendra dorénavant au droit cantonal de fixer de manière autonome, dans le cadre du droit fédéral, les conditions de la limitation du nombre de médecins (FF 2018 3294, ch. 2). Le Conseil d'État fribourgeois fait pour sa part valoir à juste
titre que le projet du Conseil fédéral a été considérablement modifié par le Parlement. En effet, en ce qu'il prévoyait que la limitation du nombre de médecins fournissant des prestations ambulatoires à la charge de l'assurance obligatoire des soins par les cantons et la fixation par le Conseil fédéral des principes méthodologiques pour ce faire étaient potestatives, le projet initial du Conseil fédéral (FF 2018 3305) octroyait une grande marge de manoeuvre aux cantons. La loi adoptée par le Parlement le 19 juin 2020 (RO 2021 413) a en revanche diminué cette autonomie. D'une part, elle impose aux cantons de limiter le nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la charge de l'assurance obligatoire des soins dans au moins un domaine de spécialité ou dans certaines régions (art. 55a al. 1 LAMal). D'autre part, elle oblige le Conseil fédéral à définir les critères et les principes méthodologiques pour fixer les nombres maximaux (art. 55a al. 2 LAMal), ce qu'il a fait en adoptant l'ONMaxMéd (consid. 5.3.2 supra). Dans le cadre des délibérations parlementaires, il a en effet été décidé d'obliger les cantons à limiter le nombre de médecins (cf. BO 2019 N 1435 ss) et de limiter leur compétence pour fixer les nombres
maximaux, en ce sens qu'ils devront se fonder sur les critères et les principes méthodologiques qui devront être définis par le Conseil fédéral. Si la question de laisser au Conseil fédéral la compétence de fixer les nombres maximaux, dont il a bénéficié jusqu'au 30 juin 2021 (consid. 5.5.1 supra), a été abordée, il a en revanche été décidé que les cantons doivent désormais être compétents en la matière (cf. BO 2018 N 2162 ss).
Dans ce contexte, on rappellera que conformément à la disposition transitoire contenue à l'art. 9 ONMaxMéd, les cantons conservent toutefois une certaine autonomie jusqu'au 30 juin 2025, puisqu'ils peuvent disposer, jusqu'à cette date au plus tard, que l'offre de médecins calculée conformément à l'art. 2 correspond, par domaine de spécialisation médicale et par région, à une couverture économique répondant aux besoins. Malgré cela, l'art. 55a LAMal et l'ordonnance du Conseil fédéral qui s'y rapporte constituent la base légale des restrictions concrètement ordonnées par le canton. À partir du 1er juillet 2025, en revanche, le modèle de régression de l'offre en prestations médicales ambulatoires, défini par le DFI (cf. art. 3 ONMaxMéd), devra être respecté, d'où une perte d'autonomie supplémentaire pour les cantons (consid. 5.3.2 et 5.3.3 supra).

5.5.3. Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre que l'ordonnance adoptée par le Conseil d'État du canton de Fribourg le 6 juillet 2023 est une ordonnance dépendante d'exécution, qui se limite à préciser une loi formelle qui contient déjà le principe et les éléments essentiels de la clause du besoin. En effet, l'art. 55a LAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021 (RO 2021 413), constitue toujours une réglementation directement applicable qui doit être concrétisée par des règlements cantonaux d'exécution et qui ne nécessite pas de base légale cantonale formelle supplémentaire. Pour cette raison, c'est en vain que les recourants affirment que l'ordonnance litigieuse contrevient à l'art. 93 al. 2 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2014 (RS 131.219; Cst./FR), selon lequel les règles de droit d'importance doivent être édictées sous forme de loi. De même, la question de savoir si l'OLAM porte une restriction grave à la liberté économique des médecins peut être laissée indécise. Dans ce contexte, on rappellera que la limitation de l'admission à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins a pour but de freiner l'augmentation des coûts de la santé et, partant, des primes
d'assurance-maladie. Il est en effet de notoriété publique que cette augmentation représente un problème financier grave pour les assurés. Aussi, de jurisprudence constante, le Tribunal fédéral considère que la clause du besoin instaurée par l'art. 55a LAMal poursuit un but de politique sociale admissible au regard de la liberté économique, étant précisé que les médecins en pratique privée ne sauraient déduire de la liberté économique le droit de fournir des prestations à la charge de l'assurance-maladie sociale en quantité illimitée (ATF 141 V 557 consid. 7.1; 140 V 574 consid. 5.2.2; 130 I 26 consid. 4.5 et 6.2). Cette jurisprudence demeure valable sous l'empire de l'art. 55a LAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021 (RO 2021 413). Quoi qu'en disent les recourants, la "restriction grave" à l'un de leurs droits fondamentaux dont ils se prévalent est prévue par une loi au sens de l'art. 36 al. 1 , 2e phrase, Cst.. Conformément à l'art. 190 Cst., le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer l'art. 55a LAMal. Le recours est mal fondé.

6.
Vu l'issue du litige, les frais de la présente procédure sont mis à la charge des recourants qui succombent (art. 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 8'000 fr., sont mis à la charge des recourants.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à l'Office fédéral de la santé publique.

Lucerne, le 16 septembre 2024

Au nom de la IIIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Parrino

La Greffière : Perrenoud

SR 832.10 Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal) LAMal Art. 55^a Limitation du nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires - 1 Les cantons limitent, dans un ou plusieurs domaines de spécialité ou dans certaines régions, le nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la charge de l'assurance obligatoire des soins. Lorsqu'un canton limite le nombre de médecins, il prévoit:
¹	Les cantons limitent, dans un ou plusieurs domaines de spécialité ou dans certaines régions, le nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la charge de l'assurance obligatoire des soins. Lorsqu'un canton limite le nombre de médecins, il prévoit:
^a	que les médecins ne sont admis que jusqu'à concurrence du nombre maximal déterminé;
^b	que le nombre de médecins suivants est limité au nombre maximal déterminé:
^b1	les médecins qui exercent dans le domaine ambulatoire d'un hôpital,
^b2	les médecins qui exercent dans une institution visée à l'art. 35, al. 2, let. n.
²	Le Conseil fédéral définit les critères et les principes méthodologiques pour fixer les nombres maximaux. Il tient compte en particulier des flux de patients entre les cantons et des régions d'approvisionnement en soins ainsi que de l'évolution générale du taux d'activité des médecins.
³	Avant de fixer les nombres maximaux de médecins, le canton entend les fédérations des fournisseurs de prestations, des assureurs et des assurés. Il se coordonne avec les autres cantons pour les fixer.
⁴	Les fournisseurs de prestations, les assureurs et leurs fédérations respectives communiquent gratuitement aux autorités cantonales compétentes qui en font la demande, en plus des données collectées en vertu de l'art. 59a, les données nécessaires pour fixer les nombres maximaux de médecins.
⁵	En cas de limitation des admissions à pratiquer dans un canton, les médecins suivants peuvent continuer de pratiquer:
^a	les médecins qui ont été admis à pratiquer et qui ont fourni des prestations ambulatoires à la charge de l'assurance obligatoire des soins avant l'entrée en vigueur des nombres maximaux;
^b	les médecins qui exerçaient dans le domaine ambulatoire d'un hôpital ou dans une institution visée à l'art. 35, al. 2, let. n, avant l'entrée en vigueur des nombres maximaux, s'ils poursuivent leur activité dans le domaine ambulatoire du même hôpital ou dans la même institution.
⁶	Lorsque, dans un canton, les coûts annuels par assuré dans un domaine de spécialité augmentent davantage que les coûts annuels des autres domaines de spécialité dans ce canton ou que la moyenne suisse des coûts annuels dans le domaine de spécialité en question, le canton peut prévoir qu'aucune nouvelle admission à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins n'est délivrée dans ce domaine de spécialité.

SR 832.10 Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal) LAMal Art. 35 - 1 ...99
¹	...99
²	Les fournisseurs de prestations sont:100
^a	les médecins;
^b	les pharmaciens;
^c	les chiropraticiens;
^d	les sages-femmes;
^dbis	les infirmiers ainsi que les organisations qui les emploient;
^e	les personnes prodiguant des soins sur prescription ou sur mandat médical ainsi que les organisations qui les emploient;
^f	les laboratoires;
^g	les centres de remise de moyens et d'appareils diagnostiques ou thérapeutiques;
^h	les hôpitaux;
ⁱ	les maisons de naissance;
^k	les établissements médico-sociaux;
^l	les établissements de cure balnéaire;
^m	les entreprises de transport et de sauvetage;
ⁿ	les institutions de soins ambulatoires dispensés par des médecins.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 44 Début - 1 Les délais dont le début dépend d'une communication ou de la survenance d'un événement courent dès le lendemain de celles-ci.
¹	Les délais dont le début dépend d'une communication ou de la survenance d'un événement courent dès le lendemain de celles-ci.
²	Une communication qui n'est remise que contre la signature du destinataire ou d'un tiers habilité est réputée reçue au plus tard sept jours après la première tentative infructueuse de distribution.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 46 Suspension - 1 Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
¹	Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
^a	du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus;
^b	du 15 juillet au 15 août inclus;
^c	du 18 décembre au 2 janvier inclus.
²	L'al. 1 ne s'applique pas:
^a	aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles;
^b	à la poursuite pour effets de change;
^c	aux questions relatives aux droits politiques (art. 82, let. c);
^d	à l'entraide pénale internationale ni à l'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^e	aux marchés publics.20

SR 832.10 Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal) LAMal Art. 53 Recours au Tribunal administratif fédéral - 1 Les décisions des gouvernements cantonaux visées aux art. 39, 45, 46, al. 4, 47, 47b, al. 2, 48, al. 1 à 3, 51, 54 et 55 peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif fédéral.184
¹	Les décisions des gouvernements cantonaux visées aux art. 39, 45, 46, al. 4, 47, 47b, al. 2, 48, al. 1 à 3, 51, 54 et 55 peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif fédéral.184
^1bis	Les organisations d'assureurs d'importance nationale ou régionale qui, conformément à leurs statuts, ont pour but de défendre les intérêts de leurs membres dans le cadre de l'application de la présente loi, ont qualité pour recourir contre les décisions prises par les gouvernements cantonaux en vertu de l'art. 39.185
²	La procédure de recours est régie par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral186 et la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)187. Les exceptions suivantes sont réservées:
^a	les preuves et faits nouveaux ne peuvent être présentés que s'ils résultent de l'acte attaqué; toute conclusion nouvelle est irrecevable;
^b	les art. 22a et 53 PA ne sont pas applicables;
^c	le délai fixé par le Tribunal administratif fédéral pour le dépôt d'une réponse est de 30 jours au plus; il ne peut être prolongé;
^d	un échange ultérieur d'écritures au sens de l'art. 57, al. 2, PA n'a lieu qu'exceptionnellement;
^e	le grief de l'inopportunité ne peut être invoqué comme motif de recours contre les décisions au sens de l'art. 39.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie.
¹	La liberté économique est garantie.
²	Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.