1C_42/2014 - 2014-09-16 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_42/2014

Arrêt du 16 septembre 2014

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Aemisegger et Chaix.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________ SA, représentée par Me Sabine Simkhovitch-Dreyfus, avocate,
recourante,

contre

Helvetia Nostra, représentée par Me Pierre Chiffelle, avocat,
intimée,

Municipalité d'Ormont-Dessous, chemin de Planchamp 2, 1863 Le Sépey.

Objet
permis de construire, art. 8 ORS,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton de Vaud, Cour de droit administratif
et public, du 11 décembre 2013.

Faits :

A.
Le 9 avril 2013, la société A.________ SA (ci-après: la constructrice) a déposé une demande d'autorisation de construire portant sur trois chalets sur la parcelle n° 1679 de la commune d'Ormont-Dessous, le long du chemin des Cartiers à proximité du col des Mosses. La parcelle, acquise en 2007, présente une superficie totale de 21'164 m² et est occupée en grande partie, au sud-est, par une aire forestière. Elle fait l'objet d'un plan de quartier adopté le 26 juin 1990 (ci-après: PLQ) et approuvé par le Conseil d'Etat vaudois le 18 juillet 1990, qui définit dans la partie nord-ouest cinq périmètres d'implantation permettant la construction de 19 chalets destinés "principalement à l'habitation secondaire". Mis à l'enquête publique le 12 juin 2013, le projet a suscité l'opposition d'Helvetia Nostra, qui dénonçait une incompatibilité avec l'art. 75b Cst.

B.
Le 26 juillet 2013, la Municipalité d'Ormont-Dessous a rejeté l'opposition et accordé le permis de construire, considérant que l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires (RS 702) permettait la réalisation de projets fondés sur un plan de quartier antérieur au 11 mars 2012.

C.
Par arrêt du 11 décembre 2013, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a admis le recours formé par Helvetia Nostra et annulé la décision du 26 juillet 2013. Les chalets projetés constituaient des résidences secondaires alors que la commune comprenait déjà plus de 20% de ce type de logements. Le plan de quartier avait été adopté 23 ans avant la demande de permis de construire et ne définissait pas précisément la conception des bâtiments. La constructrice n'avait acquis le terrain qu'en 2007 et n'avait donc pas participé à un processus continu d'aménagement. Enfin, une partie des périmètres d'implantation paraissait devenue inconstructible en raison de l'étendue de l'aire forestière. Le projet ne pouvait dès lors bénéficier du régime de l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires.

D.
A.________ SA forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal, de lever l'opposition d'Helvetia Nostra et d'ordonner la délivrance du permis de construire.
La Cour de droit administratif et public se réfère à son arrêt, sans répondre au recours. Helvetia Nostra conclut au rejet du recours et à la constatation que le permis de construire est nul, subsidiairement annulé. La Municipalité d'Ormont-Dessous conclut en substance à l'admission du recours en expliquant notamment pour quelles raisons la demande de permis de construire n'a pas été déposée auparavant. L'Office fédéral du développement territorial (ODT) conclut au rejet du recours. Les parties ont déposé des écritures complémentaires, persistant dans leurs conclusions.

Considérant en droit :

1.
Le recours est dirigé contre une décision finale de dernière instance cantonale rendue en droit public de l'aménagement du territoire et des constructions. Il est recevable au regard des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d LTF et a été formé dans le délai fixé à l'art. 100 al. 1 LTF. La recourante, qui se voit définitivement refuser une autorisation de construire sur sa parcelle, a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

2.
La recourante invoque l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires (ci-après, l'ordonnance). Elle relève que les deux conditions posées par cette disposition (date d'approbation antérieure au 11 mars 2012 et définition des éléments essentiels de l'autorisation de construire) seraient en l'occurrence satisfaites: le plan de quartier remonte au 26 juin 1990 et réglerait tous les éléments essentiels, y compris l'affectation à la résidence secondaire. La recourante avait acquis la parcelle en fonction de l'existence du PLQ, et il n'existait alors aucune urgence à construire. Le projet, qui concerne la partie de la parcelle non concernée par l'extension de la zone forestière, permettrait un développement mesuré, conformément au PLQ et à l'art. 8 de l'ordonnance.

2.1. Helvetia Nostra considère que cette dernière disposition ne respecterait pas l'art. 75b Cst. puisqu'elle porterait atteinte au principe de l'arrêt immédiat de toute construction de résidences secondaires dans les communes concernées, en donnant trop de poids à la protection de la bonne foi. Helvetia Nostra met également en doute la compétence du Conseil fédéral pour définir par voie d'ordonnance le champ d'application de la disposition constitutionnelle. Ces questions n'ont toutefois pas à être résolues dans le cas d'espèce. En effet, qu'il soit ou non applicable, l'art. 8 de l'ordonnance ne permettrait pas la réalisation litigieuse.

2.2. En vigueur depuis le 11 mars 2012, l'art. 75b Cst. interdit toute construction de résidences secondaires dans les communes où la proportion de 20% est déjà atteinte (ATF 139 II 243). Les permis délivrés après le 11 mars 2012 sont annulables, alors que ceux délivrés après le 1 er janvier 2013 sont nuls (même arrêt, consid. 11 p. 259). L'art. 8 de l'ordonnance aménage une exception à cette interdiction pour les résidences secondaires autorisées "sur la base d'un plan d'affectation spécial lié à un projet", si (a) le plan a été approuvé avant le 11 mars 2012 et (b) s'il règle les "éléments essentiels de l'autorisation de construire tels que l'emplacement, la disposition, la dimension et l'aspect des constructions et des installations, ainsi que leur mode et l'indice d'utilisation". Cette disposition tend à protéger la bonne foi du propriétaire, lorsque celui-ci peut se prévaloir d'une mesure de planification antérieure suffisamment précise pour équivaloir à une autorisation de construire.

2.3. En l'occurrence, le plan de quartier "Au Cartier" porte sur un secteur constitué essentiellement par la parcelle n° 1527. Il définit plusieurs périmètres à l'intérieur desquels les bâtiments nouveaux peuvent être implantés avec, pour chacun de ces périmètres, une surface brute de plancher maximum. Les chalets ne figurent sur le plan qu'à titre indicatif, le règlement prévoyant une distance minimale de 3,5 m entre bâtiments. Il en va de même des gabarits, le règlement mentionnant simplement un nombre de niveaux à ne pas dépasser. Les trois chalets prévus dans la demande d'autorisation de construire diffèrent d'ailleurs de ceux qui figurent dans le PLQ: les surfaces d'accès sont différentes, les bâtiments sont moins larges et les distances (12,8 m) nettement supérieures. S'agissant de l'esthétique, le règlement se limite à des principes (homogénéité, harmonie et intégration). En définitive, le plan ne précise ni l'implantation définitive des bâtiments, ni leurs surfaces et hauteurs, ni leur aspect extérieur. Quant à l'affectation à la résidence secondaire, il ne s'agit que d'un principe susceptible d'exceptions (art. 3 du règlement). L'appréciation de la cour cantonale selon laquelle le plan de quartier n'est pas suffisamment
précis au regard des exigences de l'art. 8 de l'ordonnance, ne prête dès lors pas le flanc à la critique.

2.4. A cela s'ajoute qu'au moment de la demande de permis de construire, le plan datait de quelque 23 ans. Or, le droit fédéral impose à l'autorité d'adapter les plans d'affectation en cas de modification des circonstances (art. 21 al. 2 LAT) : la zone à bâtir se définit en effet selon une perspective à quinze ans (cf. art. 15 let. b LAT; ATF 131 II 728 consid. 2.6 p. 734), au-delà de laquelle un réexamen est nécessaire. Outre la durée considérable écoulée depuis son adoption, l'évolution des circonstances pouvait également commander une adaptation du plan de quartier. L'aire forestière s'est en effet étendue, rendant impossible la réalisation du périmètre D et une partie du périmètre C. Cela n'affecte certes pas directement les trois chalets situés au nord-ouest de la parcelle, mais pouvait imposer une adaptation de l'ensemble du plan afin de revoir les implantations. Enfin, quelles que soient les raisons pour lesquelles les propriétaires précédents n'ont pas commencé à concrétiser l'aménagement prévu, l'intimée - qui a acquis la parcelle six ans avant de requérir l'autorisation de construire - ne peut non plus se prévaloir de sa participation au processus de planification.

3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe, de même que l'indemnité de dépens allouée à l'intimée Helvetia Nostra, qui a procédé avec un avocat (art. 68 al. 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr., est allouée à l'intimée Helvetia Nostra, à la charge de la recourante.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Municipalité d'Ormont-Dessous, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 16 septembre 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Merkli

Le Greffier : Kurz

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 75^b * - 1 La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.
¹	La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.
²	La legge obbliga i Comuni a pubblicare ogni anno il loro piano delle quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato della sua esecuzione.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
¹	I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
²	In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.