2C_838/2011 - 2011-12-15 - Cittadinanza e diritto degli stranieri - Mesures à l'encontre de la Syrie; autorisation d'entrée; effet suspensif

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C_838/2011

Arrêt du 15 décembre 2011
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Zünd, Président,
Seiler, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffier: M. Dubey.

Participants à la procédure
Hafez Makhlouf,
représenté par Pascal Dévaud, avocat,
recourant,

contre

Conseil fédéral,
Palais fédéral Est, 3003 Berne,
Office fédéral des migrations,
Quellenweg 6, 3003 Berne.

Objet
Mesures à l'encontre de la Syrie; autorisation d'entrée; effet suspensif,

recours contre la décision incidente du Tribunal administratif fédéral, Cour III, du 14 septembre 2011.

Considérant en fait et en droit:

1.
En vertu de l'art. 2 de la loi fédérale du 22 mars 2002 sur l'application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, LEmb; RS 946.231), le Conseil fédéral a promulgué l'ordonnance du 18 mai 2011 instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (Ordonnance du 18 mai 2011, OSyrie; RS 946.231.172.7; entrée en vigueur le 19 mai 2011, modifiée en dernier lieu par l'ordonnance du 23 septembre 2011, en vigueur depuis le 24 septembre 2011 [RO 2011 4483]).
L'art. 2 OSyrie gèle les avoirs et les ressources économiques appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques, entreprises et entités citées à l'annexe 2 de l'ordonnance (ci-après: annexe 2) et interdit de fournir des avoirs aux personnes physiques, entreprises et entités visées par le gel des avoirs ou de mettre à leur disposition, directement ou indirectement, des avoirs ou des ressources économiques.
L'art. 4 OSyrie interdit l'entrée en Suisse et le transit par la Suisse aux personnes physiques citées à l'annexe 2 OSyrie. D'après l'art. 4 al. 2 OSyrie, l'Office fédéral des migrations peut accorder des exceptions s'il existe des motifs humanitaires avérés, si la personne se déplace pour assister à des réunions d'organismes internationaux ou pour mener un dialogue politique concernant la Syrie, ou si la sauvegarde d'intérêts suisses l'exige.
Hafiz Makhluf (ou Hafez Makhlouf) figure en 6e position sur la liste de l'annexe 2. Il y est désigné comme étant le colonel dirigeant de l'unité de Damas au sein de la direction des renseignements généraux, un cousin du président Bashar Al-Assad, un proche de Mahir Al-Assad et impliqué dans la répression contre les manifestants.

2.
Par mémoire du 17 juin 2011, Hafez Makhlouf a interjeté recours contre l'ordonnance du 18 mai 2011 auprès du Tribunal administratif fédéral pour constatation inexacte des faits pertinents, violation des garanties procédurales et violation de la liberté personnelle, de la garantie de la propriété et du principe de l'égalité. Il concluait à l'annulation de l'Ordonnance du 18 mai 2011, à la radiation de son nom de l'annexe 2 OSyrie et à la levée des mesures de blocage de ses avoirs en Suisse.
Par courrier du 6 septembre 2011, Hafez Makhlouf s'est adressé à l'Office fédéral des migrations et lui a fait parvenir un exemplaire de son mémoire de recours du 17 juin 2011. Il y soulignait qu'en vertu de l'art. 55 al. 1 PA, le recours avait suspendu les effets des ordonnances des 18 mai et 23 septembre 2011. Il demandait à l'Office fédéral des migrations de lui confirmer qu'il était admis à entrer en Suisse et qu'il pouvait entreprendre les démarches à cet effet. L'Office fédéral des migrations a transmis ce courrier au Tribunal administratif fédéral.

3.
Par décision incidente du 14 septembre 2011, après une pesée des intérêts en présence, le Tribunal administratif fédéral a retiré l'effet suspensif au recours au sens des considérants et jugé que les exceptions à l'entrée en Suisse prévues par l'Ordonnance du 18 mai 2011 n'étaient pas réunies.

4.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public le 12 octobre 2011, Hafez Makhlouf demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision incidente rendue le 14 septembre 2011 par le Tribunal administratif fédéral et de lui octroyer une autorisation d'entrée en Suisse d'une durée suffisante pour s'entretenir personnellement avec son avocat en l'étude de ce dernier.
Le Département fédéral de l'économie et l'Office fédéral des migrations ont déposé des observations sur recours.

5.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle donc librement la recevabilité des recours qui sont déposés devant lui (ATF 136 II 470 consid. 1 p. 472) ainsi que la question de savoir si l'instance précédente est à bon droit entrée en matière sur le recours dont elle a été saisie (ATF 123 V 324 consid. 1 p. 327 et les références citées; cf. MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 626 et les références citées).

5.1 En vertu du principe de l'unité de la procédure, la voie de recours contre une décision incidente est celle qui serait ouverte contre la décision principale finale (arrêt 2C_111/2011 du 7 juillet 2011; ATF 133 III 645 consid. 2.2. p. 647). Comme le recours du 17 juin 2011 déposé devant le Tribunal administratif fédéral tend à l'annulation de l'ordonnance du 18 juin 2011, à la radiation du nom du recourant de dite ordonnance ainsi qu'à la mainlevée des mesures de blocage de ses avoirs en Suisse, il s'agit d'une contestation sur des droits et obligations de caractère civil au sens de l'art. 6 CEDH qui ne tombe pas sous le coup de l'art. 83 let. a LTF (cf. ATF 133 II 450 consid. 2.1 et 2.2 p. 454 ss).

5.2 Il est douteux que le Tribunal administratif fédéral puisse se saisir d'un recours dirigé directement contre une ordonnance du Conseil fédéral, qui ne semble pas revêtir la qualité de décision attaquable au sens de l'art. 5 PA (cf. deux affaires analogues portant sur des décisions du Département fédéral de l'économie: ATF 133 II 450 consid. 2.1 p. 454; arrêt 2A.783/2006 du 23 janvier 2008). Cette question peut en l'état demeurer ouverte. En effet, le recours est de toute manière irrecevable pour un autre motif.

5.3 Les décisions préjudicielles ou incidentes visées par l'art. 93 LTF, à l'instar de celle en cause en l'espèce (cf. arrêt 2C_347/2011 du 23 août 2011, consid. 2.1; ATF 120 Ia 260 consid. 2 p. 262), peuvent faire l'objet d'un recours immédiat au Tribunal fédéral, à la condition qu'elles soient propres à causer un préjudice irréparable (art. 93 al. 1 let. a LTF) de nature juridique (ATF 134 II 188 consid. 2.1 p. 190). Un tel préjudice irréparable n'existe pas en l'espèce du moment que le recourant et son mandataire ont à leur disposition des moyens de communications modernes et que l'avocat peut aisément se rendre en Syrie pour conférer avec son mandant. Dans ces conditions, le recours est irrecevable.

6.
Succombant, le recourant doit supporter les frais de la procédure fédérale (art. 66 al. 1 LTF) et n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Conseil fédéral, à l'Office fédéral des migrations et au Tribunal administratif fédéral, Cour III.

Lausanne, le 15 décembre 2011

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Zünd

Le Greffier: Dubey

SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza
¹	Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri.
²	Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari.
³	Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 55
¹	Il ricorso ha effetto sospensivo.
²	Nella decisione, se non ha per oggetto una prestazione pecuniaria, l'autorità inferiore può togliere l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso; l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione ha lo stesso diritto dopo il deposito del ricorso.94
³	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione può restituire a un ricorso l'effetto sospensivo toltogli dall'autorità inferiore; la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è trattata senza indugio.95
⁴	Se l'effetto sospensivo è tolto arbitrariamente o se la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è stata arbitrariamente respinta o ritardata, l'ente o l'istituto autonomo nel cui nome l'autorità ha stabilito risponde del danno che ne deriva.
⁵	Sono riservate le disposizioni di altre leggi federali secondo le quali il ricorso non ha effetto sospensivo.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.