2A.278/2000 - 2000-12-15 - Diritto fondamentale - 2A.278/2000 [AZA 0/2] IIe COUR DE DROIT PUBLIC

2A.278/2000
[AZA 0/2]

IIe COUR DE DROIT PUBLIC
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15 décembre 2000

Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger, président,
Hungerbühler, Müller, Yersin et Zappelli, juge suppléant.
Greffière: Mme Rochat.

Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
X.________, représenté par Me Daniel Pache, avocat à Lausanne,

contre
la décision incidente prise le 29 mai 2000 par la Commission de recours en matière de prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, dans la cause qui oppose le recourant à l'Office fédéral des assurances sociales;

(art. 55 al. 1 PA: retrait de l'effet suspensif)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:

A.- X.________ est propriétaire de la Fiduciaire Y.________, à Lausanne, avec succursale à Z.________, et fonctionne comme expert en matière de prévoyance professionnelle depuis le 26 juin 1987.

Saisi d'une dénonciation de l'autorité de surveillance des institutions de prévoyance du canton de Neuchâtel, mettant en cause la façon dont X.________ avait rempli son mandat d'expert en février 1997 dans le cadre de l'entreprise B.________ tombée en faillite en mars 1998, l'Office fédéral des assurances sociales a retiré la qualité d'expert à X.________, par décision du 9 mars 2000. Il a également prononcé le retrait de l'effet suspensif à cette décision qui devait donc entrer en vigueur immédiatement.

B.- X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission fédérale de recours en matière de prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, en demandant préalablement la restitution de l'effet suspensif.

Par décision incidente du 29 mai 2000, le Président de la Commission fédérale de recours a toutefois rejeté cette requête pour le motif que l'intérêt public tendant à la protection des assurés des caisses de pension pour lesquelles X.________ exerçait des mandats, et dont il s'est toujours refusé à fournir la liste, était supérieur à l'intérêt qu'avait le recourant à poursuivre son activité d'expert.

C.- X.________ forme un recours de droit administratif contre cette décision dont il demande l'annulation, sous suite de dépens.
La Commission fédérale de recours a renoncé à se déterminer et l'Office fédéral des assurances sociales a conclu au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.- a) La décision attaquée est une décision incidente (art. 101 lettre a OJ) qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif, du moment que les décisions de la Commission fédérale de recours en matière de prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidité sont susceptibles d'être déférées au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif (art. 74 al. 4 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité: LPP; RS 831. 40).

b) La jurisprudence exige en outre que la décision incidente puisse causer au recourant un dommage irréparable (voir art. 97 OJ, en relation avec les art. 5 al. 2 et 45 PA; ATF 124 V 22 consid. 2a p. 25; 121 II 116 consid. 1b/cc p. 119). Contrairement au recours de droit public, il n'est pas nécessaire que ce dommage soit de nature juridique, mais il suffit que le recourant ait un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision attaquée, par exemple parce qu'il subit un préjudice économique important (120 Ib 97 consid. 1c p. 100; 116 Ib 344 consid. 1c p. 347; 112 Ib 417 consid. 2c p. 422). Cette condition est remplie en l'espèce, dans la mesure où la décision entreprise empêche le recourant d'exercer une partie de son activité lucrative.

Toutefois, il n'y a pas lieu de donner suite à la mesure d'instruction requise par le recourant, qui tend à ce que le Tribunal fédéral procède à son audition, dès lors que les éléments du dossier permettent de statuer en toute connaissance de cause et que cette audition viserait uniquement à prouver que la santé physique et mentale de l'intéressé lui permet toujours de fonctionner comme expert.

c) Déposé dans le délai de 10 jours de l'art. 106 al. 1 OJ, le présent recours remplit également les autres conditions de recevabilité des art. 97 ss OJ, pour autant qu'il s'en prend à la décision du Président de la Commission fédérale de recours refusant de restituer l'effet suspensif.
Il est en revanche irrecevable sur le fond du litige, soit sur tous les griefs concernant la décision de retrait de la reconnaissance du recourant comme expert en matière de prévoyance professionnelle, prise par l'Office fédéral des assurances sociales, qui n'ont pas encore été examinés par la Commission fédérale de recours (art. 97 al. 1 et 98 lettre e OJ).

2.- Le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu, dès lors que la décision sur l'effet suspensif a été prise de manière subjective, sans qu'il ait pu se déterminer sur l'ensemble du dossier et sans que l'autorité intimée l'ait entendu oralement pour constater qu'il était apte à poursuivre son activité d'expert malgré son âge (82 ans).

a) En procédure administrative fédérale, la garantie constitutionnelle minimale du droit d'être entendu issue de l'art. 29 Cst. est concrétisée par les art. 29 et suivants PA. ces dispositions sont applicables en l'espèce (art. 71a al. 2 , 1 ère phrase PA), aucune des exceptions prévues aux art. 2 et 3 PA n'étant réalisées. Les art. 29 et suivants PA ont une portée générale et assurent notamment aux parties le droit de s'exprimer avant que ne soit prise une décision touchant leur situation juridique (ATF 119 Ia 136 consid. 2d et les arrêts cités). En particulier, l'art. 30 PA qui oblige l'autorité à entendre les parties s'applique ici s'agissant d'une décision susceptible de recours séparé (art. 30 al. 2 lettre a PA a contrario).

Dans le cas présent, le recourant a eu l'occasion de faire valoir par écrit son point de vue sur la question de la suppression de l'effet suspensif dans son recours adressé à la Commission fédérale de recours qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Il n'avait ainsi aucun droit d'être entendu oralement par le Président de cette autorité judiciaire (ATF 122 II 464 consid. 4c p. 469 et les arrêts cités).

b) En revanche, le droit d'être entendu comprend en principe le droit de consulter le dossier (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités). L'art. 26 al. 1 lettre b PA, applicable à la présente cause, concrétise ce principe jurisprudentiel et stipule que la partie ou son mandataire a le droit de consulter tous les actes servant de moyens de preuve.

Dans le cas particulier, le retrait de l'effet suspensif était motivé principalement par le refus du recourant de remettre la liste de ses mandats et les risques en découlant pour les assurés des caisses de retraite, dont il demeurait l'expert. Cette motivation ressort expressément des observations de l'Office fédéral des assurances sociales à la Commission fédérale de recours, de sorte que l'intéressé n'avait nul besoin de consulter le dossier complet de l'affaire pour contester ces motifs.

Procédant à un examen sommaire du dossier, le Président de la Commission fédérale de recours s'est fondé sur les faits relatifs à la Caisse de retraite de l'entreprise B.________, tels qu'ils ont été confirmés par le rapport de la Fiduciaire C.________, chargée de la liquidation, du 18 novembre 1999. Il mentionne certes aussi les cas relevés par d'autres cantons, mais sans en tirer d'enseignement particulier, et donc de façon superflue. Dans ces conditions, même si le recourant n'a pas encore pu consulter toutes les pièces du dossier, il s'est déterminé sur tous les griefs qui lui sont adressés. Or, pour prendre la décision relative à l'effet suspensif, l'autorité doit procéder sans délai (art. 55 al. 3 PA) sur la base de son dossier. Elle n'a donc pas à mener une plus ample instruction incluant la détermination du recourant sur toutes les pièces du dossier, mais elle examine le cas prima facie, sans ordonner de complément de preuves (arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 6 mars 2000 (K114/99) publié au RKUV 2000 KV 120 158, consid. 2a et les arrêts cités). Il en va toutefois différemment en ce qui concerne la décision au fond, pour laquelle le recourant devra avoir accès au dossier complet de l'affaire, ainsi que l'autorité
intimée l'a admis dans sa lettre du 26 juin 2000.

En l'état, les critiques que le recourant tire de la violation de son droit d'être entendu doivent être rejetées.

3.- a) Le recours administratif bénéficie en principe de l'effet suspensif; celui-ci peut cependant être retiré, puis restitué par l'autorité de recours (art. 55 al. 1 à 3 PA). Dans cette hypothèse, l'autorité de recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation qui varie selon la nature de l'affaire. De son côté, le Tribunal fédéral se limite à un examen provisoire du dossier et ne tient compte de l'issue probable de la procédure que si elle paraît manifeste (ATF 106 Ib 115 consid. 2a p. 116; 99 Ib 215 consid. 5 p. 220/221). Pour le reste, le Tribunal fédéral examine seulement si l'autorité de recours a commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation et n'annule sa décision que si elle a omis de tenir compte d'intérêts importants ou les a appréciés de façon erronée (arrêt non publié du 11 novembre 1998 (2A. 452/1998) en la cause M., consid. 2).

b) Dans le cas particulier, l'effet suspensif a été retiré au recours essentiellement pour protéger les intérêts des assurés d'autres institutions de prévoyance pour lesquelles le recourant fonctionnait comme expert et dont il avait refusé de donner la liste à l'Office fédéral des assurances sociales. Le Président de la Commission fédérale de recours en a déduit que, sur la base des faits déjà constatés, l'intérêt du recourant à la restitution de l'effet suspensif était de moindre poids par rapport à l'intérêt public à la protection des assurés des autres institutions de prévoyance.
Contrairement à ce que soutient le recourant, cette décision ne témoigne d'aucun parti pris de la part de l'autorité intimée et l'instruction permettra encore de vérifier l'exactitude des éléments du dossier qui ont justifié le retrait de la qualité d'expert au recourant. Après l'avis exprimé par le recourant dans sa lettre du 26 février 1997 à l'attention de l'autorité de surveillance neuchâteloise des institutions de prévoyance au sujet du prêt accordé par la Caisse de retraite de la maison B.________ et les remarques émises par la fiduciaire C.________ mandatée par l'Office fédéral des assurances sociales, l'autorité intimée pouvait retenir prima facie qu'il y avait un lien entre la mission d'expert du recourant et la mise en liquidation de la Caisse de retraite de l'entreprise B.________.

Le fait que le recourant a refusé de remettre la liste des mandats d'expert qu'il détient est en outre un élément permettant de craindre qu'il ne mette en danger, par des manquements, les intérêts des assurés d'autres institutions de prévoyance. Cela justifie de refuser l'effet suspensif sans qu'il soit nécessaire d'examiner l'existence des reproches formulés à l'encontre du recourant dans d'autres cantons.
Quant à son âge, contrairement à ce qu'il croit, il n'a pas été une raison déterminante pour lui retirer sa qualité d'expert à titre provisoire.

c) En définitive, les motifs d'intérêt public de retirer l'effet suspensif au recours l'emportent sur l'intérêt privé du recourant au maintien de la situation antérieure. Le recourant prétend certes que le refus de l'effet suspensif entraînerait la "rupture sans appel et forcément définitive" de ses mandats, mais il ne fournit aucun élément propre à démontrer cette prévision.

4.- Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, avec suite de frais à la charge du recourant (art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs,

le Tribunal fédéral :

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant un émolument judiciaire de 2'000 fr.

3. Communique le présent arrêt en copie au mandataire du recourant, à l'Office fédéral des assurances sociales et à la Commission fédérale de recours en matière de prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidité.

_______________
Lausanne, le 15 décembre 2000 ROC/elo

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

La Greffière,

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 55
¹	Il ricorso ha effetto sospensivo.
²	Nella decisione, se non ha per oggetto una prestazione pecuniaria, l'autorità inferiore può togliere l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso; l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione ha lo stesso diritto dopo il deposito del ricorso.94
³	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione può restituire a un ricorso l'effetto sospensivo toltogli dall'autorità inferiore; la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è trattata senza indugio.95
⁴	Se l'effetto sospensivo è tolto arbitrariamente o se la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è stata arbitrariamente respinta o ritardata, l'ente o l'istituto autonomo nel cui nome l'autorità ha stabilito risponde del danno che ne deriva.
⁵	Sono riservate le disposizioni di altre leggi federali secondo le quali il ricorso non ha effetto sospensivo.96

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 55
¹	Il ricorso ha effetto sospensivo.
²	Nella decisione, se non ha per oggetto una prestazione pecuniaria, l'autorità inferiore può togliere l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso; l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione ha lo stesso diritto dopo il deposito del ricorso.94
³	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione può restituire a un ricorso l'effetto sospensivo toltogli dall'autorità inferiore; la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è trattata senza indugio.95
⁴	Se l'effetto sospensivo è tolto arbitrariamente o se la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è stata arbitrariamente respinta o ritardata, l'ente o l'istituto autonomo nel cui nome l'autorità ha stabilito risponde del danno che ne deriva.
⁵	Sono riservate le disposizioni di altre leggi federali secondo le quali il ricorso non ha effetto sospensivo.96

SR 831.40 Legge federale del 25 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP) LPP Art. 74 Particolarità dei rimedi giuridici - 1 Le decisioni dell'autorità di vigilanza possono essere impugnate mediante ricorso al Tribunale amministrativo federale.
¹	Le decisioni dell'autorità di vigilanza possono essere impugnate mediante ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	La procedura di ricorso contro le decisioni di cui all'articolo 62 capoverso 1 lettera e è gratuita per gli assicurati salvo che essi procedano in modo temerario o sconsiderato.
³	Un ricorso contro una decisione dell'autorità di vigilanza ha effetto sospensivo soltanto se il Tribunale amministrativo federale lo decide su richiesta di una parte319.320
⁴	La Commissione di alta vigilanza è legittimata a ricorrere al Tribunale federale contro le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di previdenza professionale.321

SR 831.40 Legge federale del 25 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP) LPP Art. 74 Particolarità dei rimedi giuridici - 1 Le decisioni dell'autorità di vigilanza possono essere impugnate mediante ricorso al Tribunale amministrativo federale.
¹	Le decisioni dell'autorità di vigilanza possono essere impugnate mediante ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	La procedura di ricorso contro le decisioni di cui all'articolo 62 capoverso 1 lettera e è gratuita per gli assicurati salvo che essi procedano in modo temerario o sconsiderato.
³	Un ricorso contro una decisione dell'autorità di vigilanza ha effetto sospensivo soltanto se il Tribunale amministrativo federale lo decide su richiesta di una parte319.320
⁴	La Commissione di alta vigilanza è legittimata a ricorrere al Tribunale federale contro le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di previdenza professionale.321

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 45
¹	È ammissibile il ricorso contro le decisioni incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
²	Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 2
¹	Gli articoli 12 a 19 e 30 a 33 non si applicano alla procedura in materia fiscale.
²	Gli articoli 4 a 6, 10, 34, 35, 37 e 38 si applicano alla procedura delle prove negli esami professionali, negli esami di maestro e negli altri esami di capacità.
³	In caso di espropriazione, la procedura è retta dalla presente legge, in quanto la legge federale del 20 giugno 193012 sull'espropriazione non vi deroghi.13
⁴	La procedura davanti al Tribunale amministrativo federale è retta dalla presente legge, in quanto la legge del 17 giugno 200514 sul Tribunale amministrativo federale non vi deroghi.15

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 3 - Non sono regolate dalla presente legge:
^a	la procedura di autorità nel senso dell'articolo 1 capoverso 2 lettera e in quanto contro le loro decisioni non sia ammissibile un ricorso direttamente ad un'autorità federale;
^b	la procedura di prima istanza in materia di personale federale concernente l'istituzione iniziale del rapporto di servizio, la promozione, gli ordini di servizio e l'autorizzazione al procedimento penale contro l'agente;
^c	la procedura di prima istanza nelle cause amministrative penali e la procedura d'accertamento della polizia giudiziaria;
^d	la procedura della giustizia militare, compresa la giustizia militare disciplinare, la procedura in affari in materia di comando giusta l'articolo 37 come pure la procedura speciale giusta gli articoli 38 e 39 della legge militare del 3 febbraio 199517,18 ...19;
^dbis	la procedura in materia di assicurazioni sociali, sempre che la legge federale del 6 ottobre 200021 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali sia applicabile;
^e	la procedura d'imposizione doganale;
^fbis	la procedura di prima istanza in altre cause amministrative, quando la loro natura esige di dirimerle sul posto con decisione immediatamente esecutiva.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 30
¹	L'autorità, prima di prendere una decisione, sente le parti.
²	Essa non è tenuta a sentirle, prima di prendere:
^a	una decisione incidentale non impugnabile con ricorso a titolo indipendente:
^b	una decisione impugnabile mediante opposizione;
^c	una decisione interamente conforme alle domande delle parti;
^d	una misura d'esecuzione;
^e	altre decisioni in un procedimento di prima istanza, quando vi sia pericolo nell'indugio, il ricorso sia dato alle parti, e nessun'altra disposizione di diritto federale conferisca loro il diritto di essere preliminarmente sentite.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 26
¹	Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti:
^a	le memorie delle parti e le osservazioni delle autorità;
^b	tutti gli atti adoperati come mezzi di prova;
^c	le copie delle decisioni notificate.
^1bis	Se la parte o il suo rappresentante vi acconsente, l'autorità può notificare per via elettronica gli atti da esaminare.64
²	L'autorità che decide può riscuotere una tassa per l'esame degli atti d'una causa definita; il Consiglio federale stabilisce la tariffa delle tasse.