2A.278/2000 - 2000-12-15 - Grundrecht - 2A.278/2000 [AZA 0/2] IIe COUR DE DROIT PUBLIC

2A.278/2000
[AZA 0/2]

IIe COUR DE DROIT PUBLIC
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15 décembre 2000

Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger, président,
Hungerbühler, Müller, Yersin et Zappelli, juge suppléant.
Greffière: Mme Rochat.

Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
X.________, représenté par Me Daniel Pache, avocat à Lausanne,

contre
la décision incidente prise le 29 mai 2000 par la Commission de recours en matière de prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, dans la cause qui oppose le recourant à l'Office fédéral des assurances sociales;

(art. 55 al. 1 PA: retrait de l'effet suspensif)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:

A.- X.________ est propriétaire de la Fiduciaire Y.________, à Lausanne, avec succursale à Z.________, et fonctionne comme expert en matière de prévoyance professionnelle depuis le 26 juin 1987.

Saisi d'une dénonciation de l'autorité de surveillance des institutions de prévoyance du canton de Neuchâtel, mettant en cause la façon dont X.________ avait rempli son mandat d'expert en février 1997 dans le cadre de l'entreprise B.________ tombée en faillite en mars 1998, l'Office fédéral des assurances sociales a retiré la qualité d'expert à X.________, par décision du 9 mars 2000. Il a également prononcé le retrait de l'effet suspensif à cette décision qui devait donc entrer en vigueur immédiatement.

B.- X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission fédérale de recours en matière de prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, en demandant préalablement la restitution de l'effet suspensif.

Par décision incidente du 29 mai 2000, le Président de la Commission fédérale de recours a toutefois rejeté cette requête pour le motif que l'intérêt public tendant à la protection des assurés des caisses de pension pour lesquelles X.________ exerçait des mandats, et dont il s'est toujours refusé à fournir la liste, était supérieur à l'intérêt qu'avait le recourant à poursuivre son activité d'expert.

C.- X.________ forme un recours de droit administratif contre cette décision dont il demande l'annulation, sous suite de dépens.
La Commission fédérale de recours a renoncé à se déterminer et l'Office fédéral des assurances sociales a conclu au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.- a) La décision attaquée est une décision incidente (art. 101 lettre a OJ) qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif, du moment que les décisions de la Commission fédérale de recours en matière de prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidité sont susceptibles d'être déférées au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif (art. 74 al. 4 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité: LPP; RS 831. 40).

b) La jurisprudence exige en outre que la décision incidente puisse causer au recourant un dommage irréparable (voir art. 97 OJ, en relation avec les art. 5 al. 2 et 45 PA; ATF 124 V 22 consid. 2a p. 25; 121 II 116 consid. 1b/cc p. 119). Contrairement au recours de droit public, il n'est pas nécessaire que ce dommage soit de nature juridique, mais il suffit que le recourant ait un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision attaquée, par exemple parce qu'il subit un préjudice économique important (120 Ib 97 consid. 1c p. 100; 116 Ib 344 consid. 1c p. 347; 112 Ib 417 consid. 2c p. 422). Cette condition est remplie en l'espèce, dans la mesure où la décision entreprise empêche le recourant d'exercer une partie de son activité lucrative.

Toutefois, il n'y a pas lieu de donner suite à la mesure d'instruction requise par le recourant, qui tend à ce que le Tribunal fédéral procède à son audition, dès lors que les éléments du dossier permettent de statuer en toute connaissance de cause et que cette audition viserait uniquement à prouver que la santé physique et mentale de l'intéressé lui permet toujours de fonctionner comme expert.

c) Déposé dans le délai de 10 jours de l'art. 106 al. 1 OJ, le présent recours remplit également les autres conditions de recevabilité des art. 97 ss OJ, pour autant qu'il s'en prend à la décision du Président de la Commission fédérale de recours refusant de restituer l'effet suspensif.
Il est en revanche irrecevable sur le fond du litige, soit sur tous les griefs concernant la décision de retrait de la reconnaissance du recourant comme expert en matière de prévoyance professionnelle, prise par l'Office fédéral des assurances sociales, qui n'ont pas encore été examinés par la Commission fédérale de recours (art. 97 al. 1 et 98 lettre e OJ).

2.- Le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu, dès lors que la décision sur l'effet suspensif a été prise de manière subjective, sans qu'il ait pu se déterminer sur l'ensemble du dossier et sans que l'autorité intimée l'ait entendu oralement pour constater qu'il était apte à poursuivre son activité d'expert malgré son âge (82 ans).

a) En procédure administrative fédérale, la garantie constitutionnelle minimale du droit d'être entendu issue de l'art. 29 Cst. est concrétisée par les art. 29 et suivants PA. ces dispositions sont applicables en l'espèce (art. 71a al. 2 , 1 ère phrase PA), aucune des exceptions prévues aux art. 2 et 3 PA n'étant réalisées. Les art. 29 et suivants PA ont une portée générale et assurent notamment aux parties le droit de s'exprimer avant que ne soit prise une décision touchant leur situation juridique (ATF 119 Ia 136 consid. 2d et les arrêts cités). En particulier, l'art. 30 PA qui oblige l'autorité à entendre les parties s'applique ici s'agissant d'une décision susceptible de recours séparé (art. 30 al. 2 lettre a PA a contrario).

Dans le cas présent, le recourant a eu l'occasion de faire valoir par écrit son point de vue sur la question de la suppression de l'effet suspensif dans son recours adressé à la Commission fédérale de recours qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Il n'avait ainsi aucun droit d'être entendu oralement par le Président de cette autorité judiciaire (ATF 122 II 464 consid. 4c p. 469 et les arrêts cités).

b) En revanche, le droit d'être entendu comprend en principe le droit de consulter le dossier (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités). L'art. 26 al. 1 lettre b PA, applicable à la présente cause, concrétise ce principe jurisprudentiel et stipule que la partie ou son mandataire a le droit de consulter tous les actes servant de moyens de preuve.

Dans le cas particulier, le retrait de l'effet suspensif était motivé principalement par le refus du recourant de remettre la liste de ses mandats et les risques en découlant pour les assurés des caisses de retraite, dont il demeurait l'expert. Cette motivation ressort expressément des observations de l'Office fédéral des assurances sociales à la Commission fédérale de recours, de sorte que l'intéressé n'avait nul besoin de consulter le dossier complet de l'affaire pour contester ces motifs.

Procédant à un examen sommaire du dossier, le Président de la Commission fédérale de recours s'est fondé sur les faits relatifs à la Caisse de retraite de l'entreprise B.________, tels qu'ils ont été confirmés par le rapport de la Fiduciaire C.________, chargée de la liquidation, du 18 novembre 1999. Il mentionne certes aussi les cas relevés par d'autres cantons, mais sans en tirer d'enseignement particulier, et donc de façon superflue. Dans ces conditions, même si le recourant n'a pas encore pu consulter toutes les pièces du dossier, il s'est déterminé sur tous les griefs qui lui sont adressés. Or, pour prendre la décision relative à l'effet suspensif, l'autorité doit procéder sans délai (art. 55 al. 3 PA) sur la base de son dossier. Elle n'a donc pas à mener une plus ample instruction incluant la détermination du recourant sur toutes les pièces du dossier, mais elle examine le cas prima facie, sans ordonner de complément de preuves (arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 6 mars 2000 (K114/99) publié au RKUV 2000 KV 120 158, consid. 2a et les arrêts cités). Il en va toutefois différemment en ce qui concerne la décision au fond, pour laquelle le recourant devra avoir accès au dossier complet de l'affaire, ainsi que l'autorité
intimée l'a admis dans sa lettre du 26 juin 2000.

En l'état, les critiques que le recourant tire de la violation de son droit d'être entendu doivent être rejetées.

3.- a) Le recours administratif bénéficie en principe de l'effet suspensif; celui-ci peut cependant être retiré, puis restitué par l'autorité de recours (art. 55 al. 1 à 3 PA). Dans cette hypothèse, l'autorité de recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation qui varie selon la nature de l'affaire. De son côté, le Tribunal fédéral se limite à un examen provisoire du dossier et ne tient compte de l'issue probable de la procédure que si elle paraît manifeste (ATF 106 Ib 115 consid. 2a p. 116; 99 Ib 215 consid. 5 p. 220/221). Pour le reste, le Tribunal fédéral examine seulement si l'autorité de recours a commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation et n'annule sa décision que si elle a omis de tenir compte d'intérêts importants ou les a appréciés de façon erronée (arrêt non publié du 11 novembre 1998 (2A. 452/1998) en la cause M., consid. 2).

b) Dans le cas particulier, l'effet suspensif a été retiré au recours essentiellement pour protéger les intérêts des assurés d'autres institutions de prévoyance pour lesquelles le recourant fonctionnait comme expert et dont il avait refusé de donner la liste à l'Office fédéral des assurances sociales. Le Président de la Commission fédérale de recours en a déduit que, sur la base des faits déjà constatés, l'intérêt du recourant à la restitution de l'effet suspensif était de moindre poids par rapport à l'intérêt public à la protection des assurés des autres institutions de prévoyance.
Contrairement à ce que soutient le recourant, cette décision ne témoigne d'aucun parti pris de la part de l'autorité intimée et l'instruction permettra encore de vérifier l'exactitude des éléments du dossier qui ont justifié le retrait de la qualité d'expert au recourant. Après l'avis exprimé par le recourant dans sa lettre du 26 février 1997 à l'attention de l'autorité de surveillance neuchâteloise des institutions de prévoyance au sujet du prêt accordé par la Caisse de retraite de la maison B.________ et les remarques émises par la fiduciaire C.________ mandatée par l'Office fédéral des assurances sociales, l'autorité intimée pouvait retenir prima facie qu'il y avait un lien entre la mission d'expert du recourant et la mise en liquidation de la Caisse de retraite de l'entreprise B.________.

Le fait que le recourant a refusé de remettre la liste des mandats d'expert qu'il détient est en outre un élément permettant de craindre qu'il ne mette en danger, par des manquements, les intérêts des assurés d'autres institutions de prévoyance. Cela justifie de refuser l'effet suspensif sans qu'il soit nécessaire d'examiner l'existence des reproches formulés à l'encontre du recourant dans d'autres cantons.
Quant à son âge, contrairement à ce qu'il croit, il n'a pas été une raison déterminante pour lui retirer sa qualité d'expert à titre provisoire.

c) En définitive, les motifs d'intérêt public de retirer l'effet suspensif au recours l'emportent sur l'intérêt privé du recourant au maintien de la situation antérieure. Le recourant prétend certes que le refus de l'effet suspensif entraînerait la "rupture sans appel et forcément définitive" de ses mandats, mais il ne fournit aucun élément propre à démontrer cette prévision.

4.- Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, avec suite de frais à la charge du recourant (art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs,

le Tribunal fédéral :

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant un émolument judiciaire de 2'000 fr.

3. Communique le présent arrêt en copie au mandataire du recourant, à l'Office fédéral des assurances sociales et à la Commission fédérale de recours en matière de prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidité.

_______________
Lausanne, le 15 décembre 2000 ROC/elo

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

La Greffière,

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 55
¹	Die Beschwerde hat aufschiebende Wirkung.
²	Hat die Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so kann die Vorinstanz darin einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen; dieselbe Befugnis steht der Beschwerdeinstanz, ihrem Vorsitzenden oder dem Instruktionsrichter nach Einreichung der Beschwerde zu.96
³	Die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter kann die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung wiederherstellen; über ein Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist ohne Verzug zu entscheiden.97
⁴	Wird die aufschiebende Wirkung willkürlich entzogen oder einem Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung willkürlich nicht oder verspätet entsprochen, so haftet für den daraus erwachsenden Schaden die Körperschaft oder autonome Anstalt, in deren Namen die Behörde verfügt hat.
⁵	Vorbehalten bleiben die Bestimmungen anderer Bundesgesetze, nach denen eine Beschwerde keine aufschiebende Wirkung hat.98

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 55
¹	Die Beschwerde hat aufschiebende Wirkung.
²	Hat die Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so kann die Vorinstanz darin einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen; dieselbe Befugnis steht der Beschwerdeinstanz, ihrem Vorsitzenden oder dem Instruktionsrichter nach Einreichung der Beschwerde zu.96
³	Die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter kann die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung wiederherstellen; über ein Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist ohne Verzug zu entscheiden.97
⁴	Wird die aufschiebende Wirkung willkürlich entzogen oder einem Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung willkürlich nicht oder verspätet entsprochen, so haftet für den daraus erwachsenden Schaden die Körperschaft oder autonome Anstalt, in deren Namen die Behörde verfügt hat.
⁵	Vorbehalten bleiben die Bestimmungen anderer Bundesgesetze, nach denen eine Beschwerde keine aufschiebende Wirkung hat.98

SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 74 Besonderheiten der Rechtspflege - 1 Die Verfügungen der Aufsichtsbehörden können mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
¹	Die Verfügungen der Aufsichtsbehörden können mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
²	Das Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen gestützt auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe e ist für die Versicherten kostenlos, es sei denn, sie handelten mutwillig oder leichtsinnig.
³	Eine Beschwerde gegen eine Verfügung der Aufsichtsbehörde hat nur aufschiebende Wirkung, wenn das Bundesverwaltungsgericht sie auf Begehren einer Partei verfügt.306
⁴	Die Oberaufsichtskommission ist berechtigt, gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich der beruflichen Vorsorge beim Bundesgericht Beschwerde zu erheben.307

SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 74 Besonderheiten der Rechtspflege - 1 Die Verfügungen der Aufsichtsbehörden können mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
¹	Die Verfügungen der Aufsichtsbehörden können mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
²	Das Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen gestützt auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe e ist für die Versicherten kostenlos, es sei denn, sie handelten mutwillig oder leichtsinnig.
³	Eine Beschwerde gegen eine Verfügung der Aufsichtsbehörde hat nur aufschiebende Wirkung, wenn das Bundesverwaltungsgericht sie auf Begehren einer Partei verfügt.306
⁴	Die Oberaufsichtskommission ist berechtigt, gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich der beruflichen Vorsorge beim Bundesgericht Beschwerde zu erheben.307

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 45
¹	Gegen selbständig eröffnete Zwischenverfügungen über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
²	Diese Verfügungen können später nicht mehr angefochten werden.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 2
¹	Auf das Steuerverfahren finden die Artikel 12-19 und 30-33 keine Anwendung.
²	Auf das Verfahren der Abnahme von Berufs-, Fach- und anderen Fähigkeitsprüfungen finden die Artikel 4-6, 10, 34, 35, 37 und 38 Anwendung.
³	Das Verfahren bei Enteignungen richtet sich nach diesem Gesetz, soweit das Bundesgesetz vom 20. Juni 193012 über die Enteignung nicht davon abweicht.13
⁴	Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach diesem Gesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 200514 nicht davon abweicht.15

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 3 - Dieses Gesetz findet keine Anwendung auf:
^a	das Verfahren von Behörden im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e, soweit gegen ihre Verfügungen die Beschwerde unmittelbar an eine Bundesbehörde unzulässig ist;
^b	das erstinstanzliche Verfahren der erstmaligen Begründung des Dienstverhältnisses von Bundespersonal, der Beförderung von Bundespersonal, der dienstlichen Anordnungen an das Bundespersonal16 und das Verfahren der Ermächtigung zur Strafverfolgung gegen Bundespersonal;
^c	das erstinstanzliche Verwaltungsstrafverfahren und das gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren;
^d	das Verfahren der Militärstrafrechtspflege einschliesslich der Militärdisziplinarrechtspflege, das Verfahren in militärischen Kommandosachen nach Artikel 37 sowie Verfahren nach den Artikeln 38 und 39 des Militärgesetzes vom 3. Februar 199518,19 ...20;
^dbis	das Verfahren in Sozialversicherungssachen, soweit das Bundesgesetz vom 6. Oktober 200022 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts anwendbar ist;
^e	das Verfahren der Zollveranlagung;
^ebis	...
^f	das erstinstanzliche Verfahren in anderen Verwaltungssachen, wenn deren Natur die Erledigung auf der Stelle durch sofort vollstreckbare Verfügung erfordert.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 30
¹	Die Behörde hört die Parteien an, bevor sie verfügt.
²	Sie braucht die Parteien nicht anzuhören vor:
^a	Zwischenverfügungen, die nicht selbständig durch Beschwerde anfechtbar sind;
^b	Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind;
^c	Verfügungen, in denen die Behörde den Begehren der Parteien voll entspricht;
^d	Vollstreckungsverfügungen;
^e	anderen Verfügungen in einem erstinstanzlichen Verfahren, wenn Gefahr im Verzuge ist, den Parteien die Beschwerde gegen die Verfügung zusteht und ihnen keine andere Bestimmung des Bundesrechts einen Anspruch auf vorgängige Anhörung gewährleistet.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 26
¹	Die Partei oder ihr Vertreter hat Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten am Sitze der verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen:
^a	Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden;
^b	alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke;
^c	Niederschriften eröffneter Verfügungen.
^1bis	Die Behörde kann die Aktenstücke auf elektronischem Weg zur Einsichtnahme zustellen, wenn die Partei oder ihr Vertreter damit einverstanden ist.66
²	Die verfügende Behörde kann eine Gebühr für die Einsichtnahme in die Akten einer erledigten Sache beziehen; der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühr.