Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 272/2022
Arrêt du 15 novembre 2023
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix, Haag, Müller et Merz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
Société pour les peuples menacés (SPM),
recourante,
contre
Argor-Heraeus SA,
Metalor Technologies SA,
MKS (Switzerland) SA,
Valcambi SA,
toutes les quatre représentées par Me Alexandre Richa, avocat,
intimées,
Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières, Direction générale des douanes, Monbijoustrasse 40, 3003 Berne.
Objet
Demande d'accès à des documents officiels,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 16 mars 2022 (A-741/2019, A-743/2019, A/745/2019, A-746/2019).
Faits :
A.
La Société pour les peuples menacés (Gesellschaft für bedrohte Völker, ci-après: la requérante) est une association suisse constituée en 1989. Selon ses buts statutaires, elle s'engage pour la défense des minorités et des peuples autochtones. Le 5 février 2018, elle a saisi l'Administration fédérale des douanes (depuis le 1er janvier 2022: l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières, ci-après: OFDF) d'une demande fondée sur la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans, RS 152.3). Elle souhaitait obtenir les statistiques complètes concernant l'importation d'or sous le numéro de douane 7108.1200 (or, y compris l'or platiné, sous forme brute, à usages non monétaires) pour les sept plus grands importateurs d'or, avec indication des quantités, détaillées selon le nom de l'exportateur et l'indication du nom de l'importateur suisse à qui l'or avait été livré, pour les années 2014 à 2017. Elle indiquait avoir besoin de ces informations pour l'élaboration des rapports qu'elle réalisait sur le sujet. Elle invoquait également l'intérêt des médias et de la politique, ainsi que, de manière générale, l'intérêt public concernant les droits de l'homme, l'intérêt
écologique, la santé et les conditions de travail ainsi que la dénonciation d'activités douteuses et illégales.
Interpellés par l'OFDF, les sept importateurs concernés, soit Argor-Heraeus SA, Valcambi SA, Metalor Technologies SA, MKS (Switzerland) SA (ci-après : les sociétés) ainsi qu'une sàrl et deux banques se sont opposés à la requête, en invoquant le secret fiscal (art. 4 let. a LTrans et art. 74 al. 1 de la loi fédérale du 12 juin 2009 régissant la taxe sur la valeur ajoutée [loi sur la TVA, LTVA, RS 641.20]) ainsi que le secret d'affaires (art. 7 al. 1 let. g LTrans) et la protection de la sphère privée de tiers (art. 7 al. 2 LTrans).
Le 9 août 2018, l'OFDF a rejeté la requête en considérant que certaines informations étaient couvertes par le secret bancaire, que l'accès aux documents porterait atteinte à la sphère privée et que l'intérêt public invoqué n'était pas prépondérant.
B.
La requérante a saisi le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (ci-après : le Préposé), renonçant dans le courant de la procédure aux informations relatives aux banques.
Le Préposé a rendu sa recommandation le 31 octobre 2018: l'OFDF devrait transmettre les informations concernant les quatre commerçants de métaux précieux, soit leurs noms, celui des exportateurs et la quantité importée. L'objection tirée du secret fiscal devait être écartée car les données visées ne se rapportaient pas à l'impôt sur les importations. Il existait certes des secrets professionnels au sens de l'art. 7 al. 1 let. g LTrans, mais les sociétés n'invoquaient qu'un dommage très vague et éloigné et ne démontraient pas concrètement quelles seraient les conséquences économiques de la publication de ces informations. S'agissant de la protection des données personnelles des sociétés intéressées, il existait un intérêt public prépondérant à la transparence au sens de l'art. 6 al. 2 let. a de l'ordonnance du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l'administration (OTrans, RS 152.31), compte tenu de l'intérêt médiatique et politique au sujet du commerce et de l'exploitation de l'or, ainsi que des risques écologiques et sociaux inhérents à ces activités. Le Préposé recommandait toutefois l'anonymisation du code postal ainsi que du lieu d'importation ("Importeur PLZ Ber" et "Importeur Ort Ber").
Le 12 novembre 2018, les sociétés ont contesté la recommandation du Préposé et requis le prononcé d'une décision formelle. Elles se plaignaient d'une violation de leur droit d'être entendues et estimaient que la requérante entendait obtenir les informations dans un but autre que celui poursuivi par la LTrans. Elles persistaient à invoquer le secret fiscal et se prévalaient en outre du secret d'affaires. Elles invoquaient la protection de la sphère privée de tiers au sens de l'art. 7 al. 2 LTrans et réfutaient la présence d'un besoin particulier d'information au sens de l'art. 6 al. 2 let. a OTrans.
Par décision du 10 janvier 2019 commune aux quatre sociétés, l'OFDF a accordé l'accès aux données sous la forme de tableaux Excel des importations d'or de 2014 à 2017 des quatre sociétés concernées, en excluant les informations contenues dans les colonnes "Importeur PLZ Ber" et "Importeur Ort Ber" ainsi que les informations relatives aux banques. Les autres indications concernent le nom des expéditeurs, le pays de l'expéditeur et la quantité de marchandise.
C.
Les quatre sociétés ont recouru séparément auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après: le TAF).
Par arrêt du 16 mars 2022, le TAF a joint les causes et admis les quatre recours. Les griefs d'ordre formel (violation du droit d'être entendu en rapport avec l'établissement des faits, changement de position de l'OFDF, possibilité de s'exprimer devant le Préposé) ont été écartés, tout comme les offres de preuves présentées par les recourantes. Rappelant les spécificités du marché mondial de l'or, dont les recourantes représentaient quatre des neuf acteurs principaux, le TAF a considéré que les renseignements demandés étaient à disposition de l'autorité, qui n'avait fait que les réunir dans un tableau au terme d'un traitement simple; il n'y avait pas de violation de l'art. 5 LTrans. Les renseignements litigieux avaient été récoltés par l'administration fiscale dans le cadre de sa fonction d'autorité de taxation de la TVA à l'importation; ils étaient donc couverts par le secret fiscal imposé par les art. 4 LTrans et 74 LTVA, même s'ils avaient également été recueillis dans d'autres buts non couverts par ce secret. Les autres objections soulevées par les sociétés recourantes (pesée d'intérêts, art. 7 et 9 al. 2 LTrans, art. 19 al. 1bis de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données [LPD, RS 235.1], droits
fondamentaux) n'ont pas été examinées.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Société pour les peuples menacés demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du TAF et de donner suite à sa demande d'accès (à l'exception des données relatives aux banques auxquelles elle a renoncé le 14 septembre 2018). Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause au TAF pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Dans sa motivation, la recourante conclut également à ce que l'arrêt attaqué soit réformé par le Tribunal fédéral. Elle requiert l'assistance judiciaire.
Le TAF se réfère à son arrêt, sans autres observations. L'OFDF a renoncé à présenter des observations. Argor-Heraeus SA, Metalor Technologies SA, MKS (Switzerland) SA et Valcambi SA concluent au rejet du recours en reprenant les objections présentées devant les instances précédentes. La recourante et les intimées se sont ensuite à nouveau déterminées, à deux reprises, persistant dans leurs conclusions respectives.
Le Tribunal fédéral a statué en séance publique le 15 novembre 2023.
Considérant en droit :
1.
L'arrêt attaqué, relatif à l'accès à des documents officiels au sens de la LTrans, constitue une décision finale (art. 90 LTF) rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF).
1.1. La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF) et est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui admet le recours des intimées et refuse l'accès aux documents litigieux. Dans la mesure où elle a présenté en son nom la demande d'accès, elle dispose d'un intérêt propre à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (art. 89 al. 1 let. b et c LTF), sans qu'il y ait à s'interroger sur les conditions posées par la jurisprudence pour un recours corporatif (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4).
Les conclusions principales et subsidiaires du recours sont recevables au regard de l'art. 107 LTF. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
1.2. L'arrêt attaqué ayant été rendu en français, il en ira de même du présent arrêt, quand bien même le recours est rédigé en allemand (art. 54 LTF).
2.
Rappelant le changement de paradigme instauré par la LTrans, la recourante estime que le TAF n'aurait pas suffisamment tenu compte du principe de transparence.
2.1. Elle considère qu'il aurait violé les art. 4 et 6 LTrans en relation avec l'art. 74 al. 1 LTVA en retenant l'existence d'un secret fiscal absolu, alors que le droit fiscal ne serait pas exclu par principe du champ de la transparence. Les informations demandées par la recourante ne contiendraient aucune donnée sur une éventuelle taxation à l'importation des intimées, puisqu'elles ne concernaient qu'une statistique avec les données de quantité d'or réparties par exportateurs et par importateurs en Suisse. La recourante ne demandait notamment pas la valeur marchande de l'or importé; l'OFDF n'agirait pas comme autorité fiscale. Les commentaires de doctrine relatifs à l'art. 110
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
La recourante estime ensuite, à supposer que le secret fiscal puisse lui être opposé, que la pesée d'intérêts n'aurait pas été faite correctement car elle méconnaîtrait que les dispositions relatives au secret doivent être interprétées restrictivement. D'une part, l'intérêt public à la transparence dans ce domaine, qui touche à la politique extérieure et à la réputation de la Suisse (art. 54 al. 2
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
gouvernementales telles que la recourante, fondé sur l'art. 10
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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Enfin, la recourante invoque le principe de la proportionnalité; elle reproche au TAF d'avoir entièrement annulé la décision de l'OFDF, sans rechercher la manière dont le droit d'accès pourrait être aménagé.
2.2. Les intimées considèrent au contraire que les données litigieuses sont couvertes par le secret fiscal. Même s'il porte sur un impôt différent, l'art. 110
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
et, plus généralement dans la place financière suisse. Les intimées estiment que la divulgation des renseignements requis aurait un impact négatif en terme de perte de clientèle, et ne présenterait qu'un intérêt limité pour la recourante puisque la thématique du commerce de l'or fait déjà l'objet de dispositions réglementaires (ordonnance sur la statistique du commerce extérieur - RS 632.14 -, loi sur le blanchiment d'argent - LBA, RS 955.0) et de développements au niveau national - selon un processus démocratique - et international. Elles invoquent enfin leur propre droit au respect des données personnelles et des secrets d'affaires (art. 7 al. 1 let. g et 7 al. 2 LTrans, art. 19 al. 1bis LPD).
3.
Selon l'art. 6 LTrans, toute personne a, sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. Ce droit d'accès général concrétise le but fixé à l'art. 1er
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
compris aux organismes de droit public ou privé chargés de rendre des décisions.
3.1. Les exceptions et restrictions au droit d'accès figurent aux art. 7 ss LTrans. La loi mentionne notamment le risque de compromettre les intérêts économiques de la Suisse, ses intérêts en matière de politique extérieure et ses relations internationales, le risque de révéler des secrets professionnels, d'affaire ou de fabrication (art. 7 al. 1
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
confidentialité des actes et mesures de l'Etat. Ainsi, le secret de fonction ne couvre plus que les informations qui nécessitent une protection particulière ou qui ne sont pas accessibles en vertu des règles générales de la loi sur la transparence, car sinon cette loi plus récente serait vidée de son contenu et deviendrait en grande partie inapplicable (ATF 146 II 265 consid. 3.1; arrêt 1C 93/2021 du 6 mai 2022 consid. 3.4).
3.2. Selon l'art. 74
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD, RS 642.11), de teneur identique, ainsi qu'à l'art. 39 al. 1
SR 642.14 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID) LAID Art. 39 Obblighi delle autorità - 1 Le persone incaricate dell'esecuzione della legislazione fiscale sono tenute al segreto. Rimane salvo l'obbligo di informare, nella misura in cui è legalmente previsto da una disposizione del diritto federale o cantonale. |
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1 | Le persone incaricate dell'esecuzione della legislazione fiscale sono tenute al segreto. Rimane salvo l'obbligo di informare, nella misura in cui è legalmente previsto da una disposizione del diritto federale o cantonale. |
2 | Le autorità fiscali si comunicano gratuitamente le informazioni necessarie e si concedono la consultazione degli atti ufficiali. Se risulta dalla dichiarazione d'imposta di una persona con domicilio o sede nel Cantone che è parimente contribuente in un altro Cantone, l'autorità di tassazione comunica alle autorità fiscali dell'altro Cantone la dichiarazione d'imposta e la tassazione. |
3 | Le autorità della Confederazione, dei Cantoni, dei distretti, dei circoli e dei Comuni comunicano su richiesta alle autorità incaricate dell'esecuzione della legislazione fiscale ogni informazione necessaria per la sua applicazione. Esse possono avvertire di moto proprio tali autorità se presumono che una tassazione sia incompleta. |
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SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
3.3. Le secret fiscal vise en premier lieu la protection de la personnalité et la préservation des secrets d'affaires du contribuable. Il va au-delà du simple secret de fonction dans la mesure où le contribuable apparaît comme particulièrement vulnérable en raison de son obligation de divulgation très étendue découlant du droit fiscal (obligation de déclarer et de renseigner). Le secret fiscal sert cependant aussi indirectement à l'établissement des faits dans la procédure d'imposition. Il favorise l'exécution par les contribuables de leur obligation de renseigner, dans la mesure où ceux-ci peuvent compter sur le fait que les informations divulguées aux autorités fiscales ne seront pas rendues publiques (arrêt 1C 598/2014 du 18 avril 2016 consid. 3.2; cf. également ATF 135 I 198 consid. 3.1). Plus généralement, il sert ainsi l'intérêt public à ce que les obligations fiscales (notamment de déclaration) soient correctement exécutées. Le secret fiscal est un secret qualifié (cf. ANDREA PEDROLI, in Commentaire IFD, 2 ème éd. 2017, n° 2 ad art. 110
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
en l'occurrence l'art. 74 al. 2
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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1 | Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
2 | L'informazione è ammessa nella misura in cui esista un fondamento legale nel diritto federale. |
SR 642.11 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD) LIFD Art. 110 Obbligo del segreto - 1 Chiunque è incaricato dell'esecuzione della presente legge o è chiamato a collaborarvi è tenuto al segreto sui fatti di cui viene a conoscenza nell'esercizio della sua funzione e sulle deliberazioni dell'autorità e a negare a terzi l'esame degli atti ufficiali. |
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Quant à son objet, le secret fiscal s'étend à toutes les données obtenues par l'autorité dans le cadre de ses attributions fiscales, soit tous les renseignements que le contribuable est tenu de fournir en vertu des dispositions légales applicables. En revanche, les informations relatives au processus décisionnel de l'administration fiscale (processus internes, directives, etc.) sont en principe accessibles (Office fédéral de la justice [OFJ], Secret fiscal et accès à des documents officiels, avis de droit du 2 octobre 2015, JAAC 2016 p. 8).
3.4. La recourante ne saurait dès lors contester que l'art. 74
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Lors de la révision de la LTVA en 2008, cette disposition a été reprise sans modification et sans commentaire particulier de l'art. 55
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l'autorité dans le cadre de l'accomplissement de ses tâches légales. Sa protection est plus étendue que celle du secret de fonction - il est notamment opposable, selon l'art. 74 al. 1 LVTA, aux "autres services officiels" -, en raison de la nature particulière de la relation entre le contribuable et l'administration fiscale (arrêt 1C 598/2014 du 18 avril 2016 consid. 3.2). Compte tenu de l'importance centrale accordée à ce secret et de l'intérêt public qui est en jeu (consid. 3.3 ci-dessus), il n'y a pas lieu de retenir que le législateur aurait voulu étendre le principe de transparence dans ce domaine et permettre l'obtention d'informations relatives à des entreprises privées, sans rapport direct avec l'activité de l'administration (cf. consid. 4 ci-dessous).
3.5. L'art. 62 al. 1
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Conformément à l'art. 25 al. 1
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soient ou non pertinents pour la procédure, ni que cette procédure aboutisse nécessairement à une taxation (MARTIN ZWEIFEL/ SILVIA HUNZIKER, in Zweifel/Beusch [éd.], Kommentar DBG, 4 ème éd., 2022 n° 11 ad art. 110
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Les renseignements litigieux (quantités, provenances) ont ainsi été produits par les intimées en vertu d'une obligation de déclarer, en particulier afin de vérifier s'il y a lieu de prélever des impôts sur les produits importés ou si les conditions d'exonération (en fonction de la qualité de l'or importé) sont réunies. L'OFDF a agi dans ce cadre comme autorité fiscale (BLUM, op. cit., n° 13 ad art. 74
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3.6. Dans la mesure où le secret fiscal est opposable à la demande de la recourante, il n'y a pas de place pour la pesée que la recourante prétend vouloir opérer entre, d'une part, ses intérêts - et l'intérêt du public - à la consultation des renseignements et, d'autre part, l'intérêt des intimées à la préservation du secret.
Il y a lieu de relever qu'à la suite de divers postulats et interpellations, le Conseil fédéral s'est exprimé à plusieurs reprises au sujet des importations d'or, en rapport avec la violation des droits humains. Dans son rapport du 14 novembre 2019 (donnant suite au postulat 15.3877 Recordon du 21 septembre 2015), il relève l'importance de la Suisse dans le commerce mondial, la fonte d'or représentant environ 40% des capacités de fonte mondiales. Les activités des entreprises au sein de la chaîne de l'or sont susceptibles d'avoir des impacts sur un large éventail de droits de l'homme tels que mauvais traitements des employés, interférences au mode de vie traditionnel des peuples indigènes, impacts négatifs sur les communautés locales, atteintes à l'environnement et à l'Etat de droit (crime organisé et conflits armés liés aux activités minières), en particulier s'agissant des mines artisanales qui emploient un très grand nombre de personnes (plus de 15 millions de travailleur). Le rapport relève que les statistiques du commerce extérieur suisse sont accessibles depuis 1988 par la base de données Swiss-Impex. Pour l'or brut, les données sont disponibles depuis 2012. Elles sont désagrégées par années, pays d'origine pour
l'importation, de destination pour l'exportation, avec les valeurs et quantités. A l'importation, le pays d'expédition, bien que relevé dans les déclarations douanières, n'est pas reporté dans la base de données Swiss-Impex.
La problématique des données relatives au commerce de l'or est régulièrement débattue devant les instances législatives. Le législateur fédéral a ainsi adopté, le 19 juin 2020 (en tant que contre-projet indirect à l'initiative populaire "Entreprises responsables - pour protéger l'être humain et l'environnement"), les art. 964j
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fait l'objet d'un suivi particulier (Office fédéral de la justice, Analyse Vorschläge EU-Richtlinien über Sorgfaltspflichten und Berichterstattung zur Nachhaltigkeit und möglicher Anpassungsbedarf im Schweizer Recht, Bericht Entwürfe Nachhaltigkeitspflichten EU und geltendes Recht Schweiz, du 25 novembre 2022).
C'est également au législateur fédéral qu'il appartiendrait, le cas échéant, d'étendre les obligations de transparence dans ce domaine, respectivement de modifier le régime du secret fiscal tel qu'il découle de la loi et auquel le Tribunal fédéral ne saurait déroger (cf. art. 190
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3.7. Invoquant enfin le principe de la proportionnalité, la recourante reproche à l'instance précédente de ne pas avoir recherché comment un accès aux renseignements litigieux pouvait être aménagé.
En vertu du principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2
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Dans la mesure où il est suffisamment motivé, le grief doit être écarté.
4.
Il convient encore de relever que, comme cela est rappelé ci dessus (consid. 3 in initio) et comme cela ressort du titre de la loi, le but de la LTrans est de garantir l'accès aux documents officiels afin de promouvoir la transparence quant à la mission, l'organisation et l'activité de l'administration. Le principe de transparence doit être avant tout considéré comme un instrument permettant de renforcer la démocratie et l'Etat de droit par le biais d'un contrôle citoyen destiné à éviter les dysfonctionnements et à assurer une libre formation de la volonté (arrêt 1C 604/2015 du 13 juin 2016 consid. 4.1, in PJA 2016 p. 1244 et in RDAF 2016 I 487 et les nombreuses références citées; Message relatif à la LTrans, FF 2003 1807, 1817). Les nombreux exemples de la jurisprudence montrent effectivement que le droit d'accès tend à un contrôle de l'activité de l'Etat, y compris lorsque les renseignements réclamés concernent des personnes privées (cf. en dernier lieu ATF 144 II 91 concernant les données d'émissions d'une centrale nucléaire; 142 II 340 concernant des experts privés ayant collaboré à la mise sur le marché d'un médicament; arrêts 1C 59/2020 du 20 novembre 2020 concernant les documents remis à l'OFSP par une caisse d'assurance
maladie; 1C 692/2020 du 9 décembre 2021 concernant les rapports d'incident déposés auprès de Swissmedic; 1C 532/2016 du 21 juin 2017 concernant les listes de bénéficiaires de la rétribution à prix coûtant - RPC).
En l'occurrence, la demande d'accès porte sur la quantité et la provenance de l'or importé par les intimées. Elle concerne ainsi des activités exclusivement privées et ne tend, ni directement ni indirectement, à un quelconque droit de regard sur les activités de l'Etat, par exemple les contrôles effectués par les autorités douanières ou l'intervention des autorités fiscales. En cela, la démarche de la recourante est étrangère au but poursuivi par la LTrans. L'utilisation d'une norme d'une manière totalement étrangère à son but ne saurait dès lors permettre l'obtention d'informations protégées (cf. ATF 135 III 162 consid. 3.3.1; ATF 134 I 65 consid. 5.1).
5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
La recourante a demandé l'assistance judiciaire, en relevant qu'elle vise un but idéal, non lucratif et digne d'être soutenu. Elle relève qu'elle ne dispose pas de réserves lui permettant de prendre en charge les frais de justice sans réduire drastiquement ses activités. Selon la jurisprudence (arrêt 2D 41/2018 du 8 janvier 2019 consid. 3.9 et les références citées), une personne morale telle qu'une association ne peut prétendre à l'octroi de l'assistance judiciaire que si, entre autres conditions, les personnes qui en sont les ayants droit économiques sont, elles aussi, sans ressources. Le cercle de ces ayants droit doit être défini de manière large et comprend les sociétaires ou les actionnaires, les organes ou les créanciers intéressés à la procédure. Il n'y a à cet égard pas lieu de distinguer les personnes morales qui ont un but commercial de celles qui n'en n'ont pas. Il en résulte que l'association recourante, même si elle poursuit un but de nature idéale, ne peut pas prétendre à l'assistance judiciaire sans démontrer l'indigence de ses membres, ce qu'elle n'a pas fait dans le cas d'espèce. Conformément à la règle de l'art. 66 al. 1
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nature de la cause et du fait que la recourante est de par ses statuts une société d'utilité publique, les frais seront réduits (art. 66 al. 1
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Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
4.
Une indemnité de dépens de 4'000 fr. est allouée aux intimées Argor-Heraeus SA, Valcambi SA, Metalor Technologies SA, MKS (Switzerland) SA, créancières solidaires, à la charge de la recourante.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières, Direction générale des douanes, et au Tribunal administratif fédéral, Cour I.
Lausanne, le 15 novembre 2023
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
Le Greffier : Kurz