2C_715/2008 - 2009-04-15 - Verkehr (ohne Strassenverkehr)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C_715/2008

Urteil vom 15. April 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Parteien
SR Technics Switzerland AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Andreas Jost,

gegen

Unique (Flughafen Zürich AG),
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Zivilluftfahrt.

Gegenstand
Parteientschädigung,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 21. August 2008.

Sachverhalt:

A.
Unique (Flughafen Zürich AG; nachfolgend: Unique) ist Betreiberin des Flughafen Zürichs. Am 6. September 2002 übertrug sie in einer so genannten "Drittabfertigungsberechtigung" der SR Technics Switzerland AG (fortan: SR Technics) "das Recht und die Pflicht", auf dem Flughafen Zürich bestimmten Bodenabfertigungstätigkeiten nachzugehen.
Mit als "Mahnung" bezeichnetem Schreiben vom 19. Mai 2006 forderte Unique die SR Technics auf, bis zum 1. Juni 2006 zwei einzeln aufgeführte Rechnungen über "Nutzungsentgelte" (Nrn. 90067099 und 5766841) zu begleichen, und drohte ihr für den Unterlassungsfall unter anderem an, die Flughafenausweise der für sie tätigen Personen zu sperren.

B.
Mit als "Beschwerde" bezeichneter Eingabe vom 30. Mai 2006 beantragte die SR Technics beim Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL; nachfolgend: Bundesamt), die "von der Flughafen Zürich AG am 19. Mai verfügte Androhung einer Ausweissperre sei aufzuheben, und es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die Flughafenausweise der im Handelsregister eingetragenen Personen der Beschwerdeführerin zu sperren", falls diese die fraglichen Rechnungen nicht bis zum 1. Juni 2006 bezahle.
Am 22. November 2007 schrieb das Bundesamt das "Beschwerde- bzw. Verwaltungsverfahren" als gegenstandslos ab. Zur Begründung führte es aus, Unique habe in parallelen Verfahren erklärt, künftig im Zusammenhang mit Nutzungsentgelten generell auf die Sperrung von Flughafenausweisen zu verzichten. Die Verfahrenskosten gingen zulasten von Unique. Der SR Technics wurde indessen keine Parteientschädigung zugesprochen, weil es sich gemäss der entsprechenden Begründung des Bundesamtes nicht um ein Beschwerdeverfahren, sondern um ein erstinstanzliches Verfahren um Anordnung einer Verfügung gehandelt habe, in dem ein Parteikostenersatz ausgeschlossen sei.

C.
Dagegen führte die SR Technics Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit der Begründung, es handle sich beim Verfahren vor dem Bundesamt sehr wohl um ein Beschwerdeverfahren, weshalb der obsiegenden SR Technics eine Parteientschädigung zustehe. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde am 21. August 2008 ab.

D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 25. September 2008 an das Bundesgericht beantragt die SR Technics, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei ihr für das Verfahren vor dem Bundesamt eine Parteientschädigung von Fr. 7'575.05 einschliesslich Mehrwertsteuer zuzusprechen.

E.
Unique und das Bundesverwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt bezeichnet das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts als zutreffend, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen.

F.
Mit ergänzender Eingabe vom 24. Dezember 2008 hält die SR Technics an ihrem Antrag fest.

Erwägungen:

1.
1.1 Angefochten ist ein Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts über die Verweigerung einer Parteientschädigung in einem verwaltungsrechtlichen Verfahren des Bundes, das sich nach den entsprechenden öffentlich-rechtlichen eidgenössischen Bestimmungen über das Verwaltungsverfahren richtet. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht in dieser prozessualen Frage ist nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens zulässig, wenn sie auch in der Sache offen steht (vgl. BGE 134 V 138 E. 3 S. 144). In der Sache geht es um einen Rechtsstreit im Zusammenhang mit der Gesetzgebung des Bundes über die Luftfahrt, mithin um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit. Da insoweit kein Ausnahmetatbestand nach Art. 83 BGG vorliegt, stünde gegen einen Sachentscheid die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a in Verbindung mit Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).

1.2 Die Beschwerdegegnerin drohte der Beschwerdeführerin die Ausweissperre mit Blick auf nicht geleistete Nutzungsentgelte an, was später Verfahrensgegenstand vor dem Bundesamt bildete. Es fragt sich, ob es sich dabei nicht um einen Zwischenentscheid handelte, gegen den letztinstanzlich die Beschwerde an das Bundesgericht nur ausnahmsweise offen stünde (vgl. Art. 92 und 93 BGG). Der entsprechende Zwangsmassnahmenentscheid erging jedoch in einem selbständigen Verfahren, das mit dem Abschreibungsbeschluss des Bundesamtes erledigt wurde. Damit liegt ein prozessualer Endentscheid vor, gegen den die Beschwerde an das Bundesgericht grundsätzlich zulässig ist (vgl. Art. 90 BGG). Dasselbe gilt mithin ebenfalls für den Entscheid über die Parteientschädigung. Die Beschwerdeführerin ist insoweit als direkte Adressatin des angefochtenen Entscheides auch zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.3 Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG, namentlich ein Verstoss gegen Bundesrecht, geltend gemacht werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist daher weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen. Das Bundesgericht legt sodann seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 bzw. Art. 97 Abs. 1 BGG).

2.
2.1 Nach der für das Verwaltungsverfahren des Bundes - unter Einschluss des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht (vgl. Art. 37 VGG) - anwendbaren Bestimmung von Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen. Gemäss der Praxis und in Übereinstimmung mit Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE; SR 173.320.2) besteht trotz der Formulierung der Bestimmung als "Kann-Vorschrift" ein Anspruch auf Parteientschädigung, wenn die entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. MICHAEL BEUSCH, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, N. 9 zu Art. 64; MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2008, Rz. 4.65). Nicht anwendbar ist Art. 64 Abs. 1 VwVG hingegen auf das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren; ohne entsprechende spezialgesetzliche Grundlage besteht daher kein Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren des Bundes (BGE
132 II 47 E. 5.2 S. 62 f.; BEUSCH, a.a.O., N. 2 zu Art. 64; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.62).

2.2 In der Sache war im vorliegenden Fall das Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) anwendbar, das keine spezialgesetzliche Grundlage für die Zusprechung einer Parteientschädigung im Verwaltungsverfahren enthält. Das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, dass das Bundesamt als erste Verwaltungsbehörde verfügt habe, weshalb es der Beschwerdeführerin zu Recht keine Parteientschädigung zugesprochen habe. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, das Bundesamt habe nicht als erstinstanzliche Verwaltungs-, sondern als Beschwerdeinstanz entschieden, da der Beschwerdegegnerin selbst die entsprechende Verfügungskompetenz zustehe. Für die Beurteilung der Frage, ob der Beschwerdeführerin vor dem Bundesamt die Parteientschädigung zu Recht verweigert wurde, kommt es in der Tat entscheidend darauf an, ob das entsprechende Verfahren erstinstanzliches Verwaltungs- oder aber Beschwerdeverfahren bildet, da nur im zweiten Fall ein Anspruch auf Parteientschädigung besteht. Dabei handelt es sich um eine Vorfrage zur strittigen Parteientschädigung, die zwar nicht direkt Streitgegenstand ist, über die aber vorweg befunden werden muss, damit sich die Hauptfrage überhaupt beurteilen lässt (vgl. Art. 31
BGG).

2.3 Zu entscheiden ist mithin, ob die an die Beschwerdeführerin gerichtete Androhung der Beschwerdegegnerin, die der Beschwerdeführerin ausgestellten Flughafenausweise zu sperren, falls die Nutzungsentgelte nicht entrichtet würden, eine anfechtbare Verfügung nach dem Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes darstellt. Die allfällige Kompetenz dazu kann auf einer speziellen Befugnis zur Regelung des Zugangs zum Flughafengelände bzw. zur Ausstellung - und damit auch zur Verweigerung - entsprechender Ausweise beruhen. Sie kann sich aber auch indirekt aus der allfälligen Entscheidbefugnis über die Nutzungsentgelte ableiten. Insofern besteht nämlich ein enger Sachzusammenhang zwischen der Ausweissperre bzw. deren Androhung und der Nutzungsentgelte. Letztlich stellt jene Vorkehr eine Massnahme zur Erzwingung der Leistung der Entgelte dar. Zu entscheiden ist hier allerdings nicht über die eigentliche Frage der Zulässigkeit einer solchen Zwangsmassnahme, sondern einzig, ob es sich dabei um eine Verfügung handelt, die in einem erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren des Bundes zu treffen ist. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin hat das Bundesverwaltungsgericht das Streitobjekt mithin nicht über den Gegenstand des Verfahrens vor dem
Bundesamt ausgedehnt, indem es vorfrageweise prüfte, ob die Beschwerdegegnerin befugt war, über die von ihr erhobenen Nutzungsentgelte zu verfügen.

2.4 Wie im angefochtenen Urteil ausgeführt wird, steht eine sicherheitspolizeiliche Grundlage der Sperrung von Flughafenausweisen bzw. der Androhung einer solchen Massnahme nicht mehr zur Diskussion. Es gibt im vorliegenden Zusammenhang offensichtlich keine sicherheitspolizeilichen Befugnisse zur Durchsetzung finanzieller Forderungen bzw. der fraglichen Nutzungsentgelte durch die Beschwerdegegnerin, und es gibt auch keine entsprechende gesetzliche Grundlage. Es kann daher einzig darum gehen, ob die Beschwerdegegnerin die Kompetenz hat, allenfalls abgeleitet aus der Befugnis, Nutzungsentgelte zu erheben, insbesondere zur Durchsetzung solcher Entgelte die Sperrung von Flughafenausweisen oder die Androhung dieser Massnahme zu verfügen.

3.
3.1 Gemäss Art. 1 Abs. 1 VwVG findet das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes Anwendung auf das Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verfügungen von Bundesverwaltungsbehörden zu erledigen sind. Nach Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG zählen zu den davon erfassten Behörden auch Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen. Der einschränkende Nebensatz in Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG mag genau genommen überflüssig sein, weil er lediglich die Tatbestandselemente von Art. 1 Abs. 1 VwVG wiederholt (so PIERRE TSCHANNEN, in: Auer/Müller/ Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, N. 22 zu Art. 1 VwVG); er unterstreicht aber die erforderlichen Voraussetzungen: Die verwaltungsexterne Instanz muss in Erfüllung einer ihr übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgabe des Bundes entscheiden, und sie muss zur Verfügung befugt sein.

3.2 Bei der Verfügung handelt es sich um einen einseitigen verbindlichen Hoheitsakt im Anwendungsfall (gemäss Art. 5 VwVG; vgl. BGE 135 II 38 E. 4.3 S. 44 f.; BGE 131 II 13 E. 2.2. S. 17; MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.3; TSCHANNEN/ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., 2005, S. 208 ff., insbes. S. 213 ff.). Aufgrund des hoheitlichen und durchsetzbaren Charakters darf nicht ohne weiteres von der Verfügungsbefugnis ausgegangen werden, sondern eine solche bedarf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Mit der Übertragung einer öffentlichen Aufgabe an eine verwaltungsexterne Einheit sind die vom Übertragungsakt abgedeckten hoheitlichen Befugnisse verbunden, die zur Erfüllung der übertragenen öffentlichen Aufgaben erforderlich sind (vgl. BGE 129 II 331 E. 2.3.1 S. 338). Daraus ergibt sich im gleichen Umfang grundsätzlich auch die Verfügungsbefugnis (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 214), soweit diese nicht spezialgesetzlich wegbedungen wird (vgl. BGE 115 V 375 E. 3b S. 379). Gleich wie die Verfügungsbefugnis bedarf auch die Übertragung einer öffentlichen Aufgabe einer gesetzlichen Grundlage (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., 2006, Rz. 1509; TOBIAS JAAG, Dezentralisierung und
Privatisierung öffentlicher Aufgaben: Formen, Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, in: Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben, hrsg. von Tobias Jaag, 2000, S. 38; PETER UEBERSAX, Privatisierung der Verwaltung, in: ZBl 102/2001, S. 403; vgl. auch BGE 135 II 38 E. 4.4 S. 45). Die Verfügungsbefugnis reicht daher jedenfalls nur so weit, als wenigstens für die Übertragung der Aufgabe eine gesetzliche Grundlage vorliegt und diese die Berechtigung zu einseitiger verbindlicher Regelung allfälliger Rechtsverhältnisse mitenthält.

3.3 Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine private Flughafenhalterin, die als gemischtwirtschaftliche Unternehmung in der Form einer Aktiengesellschaft nach Art. 762 OR konstituiert ist (vgl. § 2 Abs. 1 des zürcherischen Gesetzes vom 12. Juli 1999 über den Flughafen Zürich [Flughafengesetz]; TOBIAS JAAG, Die schweizerischen Flughäfen: Rechtsgrundlagen, Organisation und Verfahren, in: Rechtsfragen rund um den Flughafen, hrsg. von Tobias Jaag, 2004, S. 38; UEBERSAX, a.a.O., S. 399). Mit dem Betrieb eines dem öffentlichen Verkehr dienenden Flughafens nimmt sie eine öffentliche Aufgabe des Bundes wahr, die einer entsprechenden Konzession durch den Bund bedarf (vgl. Art. 36a Abs. 1 LFG). Mit dieser wird das Recht eingeräumt, den Flughafen gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere Gebühren zu erheben (Art. 36a Abs. 2 LFG; Art. 10 Abs. 1 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt, VIL [SR 748.131.1]). Damit verbunden sind mithin die durch die Konzession abgedeckten hoheitlichen Befugnisse (BGE 129 II 331 E. 2.3.1 S. 338; JAAG, 2004, a.a.O., S. 44). Entscheidend im vorliegenden Fall ist demnach, ob die Konzession bzw. deren gesetzliche Grundlage auch die einseitige verbindliche Regelung der
hier fraglichen Nutzungsentgelte für die Bodenabfertigungsdienste abdeckt.

4.
4.1 Nach Art. 36a Abs. 3 zweiter Satz LFG kann der Flughafenhalter einzelne Rechte und Pflichten aus der Konzession an Dritte übertragen, bleibt allerdings dem Bund gegenüber für die Erfüllung der durch Gesetz oder Konzession begründeten Pflichten weiterhin verantwortlich. Das gilt insbesondere für die in Art. 29a und 29b VIL geregelten Bodenabfertigungsdienste, zu denen etwa die Betankung der Flugzeuge, die Flugzeug-, Passagier-, Gepäck-, Post- und Frachtabfertigung zählen (JAAG/HÄNNI, Luftverkehrsrecht Teil I: Infrastruktur der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, 2008, S. 373, Rz. 92; JAAG, 2004, a.a.O., S. 49). Bereits der Sachzusammenhang spricht dafür, dass das Verhältnis zwischen der Konzessionärin und deren Partner bei der Bodenabfertigung - im Unterschied zu den Erbringern kommerzieller Dienstleistungen (wie Verkaufsläden und Restaurants) - grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur bleibt. Für den Flughafen Zürich ist dies zudem ausdrücklich in der Betriebskonzession desselben festgehalten (JAAG/HÄNNI, a.a.O., S. 374 Rz. 93; JAAG, 2004, a.a.O., S. 50; MARC PATRICK STREIT, Grundlagen und Ausgestaltung von Flughafengebühren im schweizerischen Recht, 2005, S. 99 ff.). Das heisst aber nicht, dass die
Flughafenbetreiberin insoweit auch befugt ist, Verfügungen zu treffen. Eine solche Kompetenz müsste sich vielmehr auf das Gesetz zurückführen lassen.

4.2 Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin mit der so genannten "Drittabfertigungsberechtigung" vom 6. September 2002 bestimmte Bodenabfertigungsdienste übertragen, wofür sie - ob zu Recht oder nicht, kann und muss hier offen bleiben - so genannte Nutzungsentgelte verlangt. Dieses Rechtsverhältnis untersteht, wie dargelegt, dem öffentlichen Recht. Die Nutzungsentgelte dienen nicht der Abgeltung der eigentlichen Benutzung der Flughafeninfrastruktur und stehen damit nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Flugverkehr (vgl. Art. 39 FLG), sondern der Abgeltung der Aufwendungen für die Erfüllung von Sicherheitsauflagen (wie die Erstellung von Ausweisen oder Zutrittskontrollen). Die Nutzungsentgelte stellen mithin keine Flughafengebühren gemäss Art. 36a Abs. 2 erster Satz LFG in Verbindung mit Art. 32 ff . VIL und insbesondere keine Abfertigungstaxen (vgl. Art. 32 Abs. 1 VIL) dar, wofür auf Seiten der Beschwerdegegnerin eine gesetzliche Verfügungskompetenz besteht (vgl. BGE 129 II 331 E. 2.3 S. 338 ff.; 125 I 182 E. 4 S. 193 ff., insbes. S. 195; STREIT, a.a.O., S. 95 f.).

4.3 Art. 29a und 29b VIL regeln zwar die Bodenabfertigungsdienste, enthalten aber nicht unmittelbar eine Grundlage für Nutzungsentgelte. Allerdings verweisen die Bestimmungen auf die Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. L 272 vom 25. Oktober 1996, S. 36; dazu REGULA DETTLING-OTT, Das bilaterale Luftverkehrsabkommen der Schweiz und der EG, in: Thürer/Weber/Portmann/Kellerhals [Hrsg.], Bilaterale Verträge I & II Schweiz - EU, 2007, S. 540 ff. Rz. 120 ff.). Diese Richtlinie findet aufgrund des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der Schweiz Anwendung (vgl. insbes. Art. 18 des Abkommens sowie dessen Anhang, worin die Richtlinie ausdrücklich aufgeführt wird). Art. 16 der Richtlinie verlangt unter anderem von den Mitgliedstaaten die notwendigen Massnahmen, um Erbringern von Bodenabfertigungsdiensten den Zugang zu den Flughafeneinrichtungen soweit erforderlich zu gewährleisten (Abs. 1), und schreibt für den Fall, dass der Zugang mit einem Entgelt verbunden wird, vor, dass dessen Höhe nach sachgerechten,
objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien festzulegen ist (Abs. 3). Bei diesem Entgelt darf es sich einzig um eine Gegenleistung für das Zurverfügungstellen und den Unterhalt der Anlagen und Vorrichtungen des Flughafens handeln, während namentlich eigentliche Marktzutrittsentgelte ausgeschlossen sind (vgl. die Urteile des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 16. Oktober 2003 in der Rechtssache C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH gegen Deutsche Lufthansa AG, sowie vom 14. Juli 2005 in der Rechtssache C-386/03, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik Deutschland). Gemäss Art. 21 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten einen Rechtsbehelf gegen "Entscheidungen" oder "Einzelmassnahmen" nach unter anderem Art. 16 der Richtlinie bei einer "unabhängigen öffentlichen Behörde" einzurichten. Die Schweiz hat diese Bestimmungen umgesetzt im Anhang zur Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL-Anhang), wo festgehalten wird, dass der Zugang zu den Flughafeneinrichtungen vom Flugplatzhalter sicherzustellen ist (Ziff. 10 VIL-Anhang) und dass dessen Entscheidungen dem Bundesamt vorgelegt werden, welches dazu eine Verfügung trifft (Ziff. 11 VIL-Anhang).

4.4 Damit ergibt sich aus der bundesrechtlichen Regelung, dass der Flughafenbetreiber über den Zugang von Erbringern von Bodenabfertigungsdiensten zu den Flughafeneinrichtungen und über dafür verlangte Entgelte nicht einseitig hoheitlich verfügen darf, sondern im Streitfall das Bundesamt angerufen werden muss, das eine anfechtbare Verfügung zu treffen hat. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstösst diese Regelung nicht gegen Art. 21 der Richtlinie 96/67/EG. Es kann hier offen bleiben, ob bereits die Anrufung des Bundesamts die Anforderung eines Rechtsbehelfs an eine unabhängige öffentliche Behörde erfüllt. Jedenfalls wäre dieser Voraussetzung mit der daran anschliessenden Beschwerdemöglichkeit an das Bundesverwaltungsgericht Genüge getan. Stünde im Übrigen die Verfügungsbefugnis dem Flughafenbetreiber zu, so könnte das Bundesamt nicht noch einmal in der gleichen Sache verfügen. Das Bundesamt könnte diesfalls auch nicht als Rechtsmittelinstanz tätig sein, da das Bundesamt nicht ausdrücklich in einem Bundesgesetz als solche eingesetzt wird (vgl. Art. 47 Abs. 1 lit. c VwVG), womit in Anwendung von Art. 47 Abs. 1 lit. b VwVG in Verbindung mit Art. 33 lit. h VGG direkt beim Bundesverwaltungsgericht (bzw. altrechtlich bei
ihrer im vorliegenden Zusammenhang früher zuständigen Vorgängerorganisation, der Rekurskommission INUM) Beschwerde zu erheben (gewesen) wäre.

4.5 Nicht zu beanstanden ist, dass die Verfügungsbefugnis des Bundesamtes im Verordnungsrecht geregelt ist. Dieses gibt nur die gesetzliche Rechtslage wieder, wonach das Bundesamt aufgrund seiner allgemeinen Zuständigkeit zur Aufsicht über die Zivilluftfahrt (Art. 3 LFG) kompetent ist, zu den vom Bundesrecht geregelten Tatbeständen Verfügungen zu treffen, und entspricht im Übrigen der allgemeinen Regelung des Verwaltungsverfahrens- und -organisationsrechts (vgl. insbes. den auf Art. 43 Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997, RVOG [SR 172.010], gestützten Art. 7 der Organisationsverordnung vom 6. Dezember 1999 für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, OV-UVEK [SR 172.217.1]; vgl. auch THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG, 2007, Rz. 9 ff. zu Art. 43). Nötig wäre vielmehr eine anders lautende gesetzliche Grundlage gerade dann, wenn in Abweichung davon die Verfügungsbefugnis dem Flughafenbetreiber übertragen würde (vgl. E. 3). Eine solche Grundlage gibt es hier jedoch nicht. Ob die bundesrechtliche Regelung eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Entgelte bildet (vgl. DETTLING-OTT, a.a.O., S. 542 Rz. 125),
ist vorliegend nicht Streitgegenstand und braucht nicht vertieft zu werden.

4.6 Die Verfügungsbefugnis im hier strittigen Zusammenhang liegt damit nicht bei der Beschwerdegegnerin, sondern beim Bundesamt. Beim Verfahren vor dem Bundesamt handelte es sich mithin um ein erstinstanzliches Verwaltungsverfahren, weshalb kein Anspruch auf die Zusprechung einer Parteientschädigung bestand. Der angefochtene Entscheid verstösst daher nicht gegen Bundesrecht.

5.
Die Beschwerde an das Bundesgericht erweist sich demnach als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (vgl. Art. 65 und 66 BGG). Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 15. April 2009

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Müller Uebersax

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
^c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
^c1	die Einreise,
^c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
^c3	die vorläufige Aufnahme,
^c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
^c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
^c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
^d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
^d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
^d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
^e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
^f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
^fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200963;
^f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
^f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201961 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
^g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
ⁱ	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
^j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
^k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
^l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
^m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
ⁿ	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
ⁿ¹	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
ⁿ²	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
ⁿ³	Freigaben;
^o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
^p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:68
^p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
^p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199769,
^p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201071;
^q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
^q1	die Aufnahme in die Warteliste,
^q2	die Zuteilung von Organen;
^r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3472 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200573 (VGG) getroffen hat;
^s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
^s1	...
^s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
^t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
^u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201576);
^v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
^w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
^x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201680 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
^y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
^z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201683 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 92 Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und den Ausstand
¹	Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
²	Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 96 Ausländisches Recht - Mit der Beschwerde kann gerügt werden:
^a	ausländisches Recht sei nicht angewendet worden, wie es das schweizerische internationale Privatrecht vorschreibt;
^b	das nach dem schweizerischen internationalen Privatrecht massgebende ausländische Recht sei nicht richtig angewendet worden, sofern der Entscheid keine vermögensrechtliche Sache betrifft.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.95

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.86

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 64
¹	Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen.
²	Die Entschädigung wird in der Entscheidungsformel beziffert und der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann.
³	Einer unterliegenden Gegenpartei kann sie je nach deren Leistungsfähigkeit auferlegt werden, wenn sich die Partei mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt hat.
⁴	Die Körperschaft oder autonome Anstalt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, haftet für die einer unterliegenden Gegenpartei auferlegte Entschädigung, soweit sich diese als uneinbringlich herausstellt.
⁵	Der Bundesrat regelt die Bemessung der Entschädigung.108 Vorbehalten bleiben Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005109 und Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010110.111

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 7 Grundsatz
¹	Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten.
²	Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen.
³	Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten.
⁴	Sind die Kosten verhältnismässig gering, so kann von einer Parteientschädigung abgesehen werden.
⁵	Artikel 6a ist sinngemäss anwendbar.7

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 1
¹	Dieses Gesetz findet Anwendung auf das Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verfügungen von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde zu erledigen sind.
²	Als Behörden im Sinne von Absatz 1 gelten:
^a	der Bundesrat, seine Departemente, die Bundeskanzlei und die ihnen unterstellten Dienstabteilungen, Betriebe, Anstalten und anderen Amtsstellen der Bundesverwaltung;
^b	Organe der Bundesversammlung und der eidgenössischen Gerichte für erstinstanzliche Verfügungen und Beschwerdeentscheide nach Beamtengesetz vom 30. Juni 19277;
^c	die autonomen eidgenössischen Anstalten oder Betriebe;
^cbis	das Bundesverwaltungsgericht;
^d	die eidgenössischen Kommissionen;
^e	andere Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen.
³	Auf das Verfahren letzter kantonaler Instanzen, die gestützt auf öffentliches Recht des Bundes nicht endgültig verfügen, finden lediglich Anwendung die Artikel 34-38 und 61 Absätze 2 und 3 über die Eröffnung von Verfügungen und Artikel 55 Absätze 2 und 4 über den Entzug der aufschiebenden Wirkung. Vorbehalten bleibt Artikel 97 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19469 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung betreffend den Entzug der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden gegen Verfügungen der Ausgleichskassen.10 11

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 762 - 1 Haben Körperschaften des öffentlichen Rechts wie Bund, Kanton, Bezirk oder Gemeinde ein öffentliches Interesse an einer Aktiengesellschaft, so kann der Körperschaft in den Statuten der Gesellschaft das Recht eingeräumt werden, Vertreter in den Verwaltungsrat oder in die Revisionsstelle abzuordnen, auch wenn sie nicht Aktionärin ist.654
¹	Haben Körperschaften des öffentlichen Rechts wie Bund, Kanton, Bezirk oder Gemeinde ein öffentliches Interesse an einer Aktiengesellschaft, so kann der Körperschaft in den Statuten der Gesellschaft das Recht eingeräumt werden, Vertreter in den Verwaltungsrat oder in die Revisionsstelle abzuordnen, auch wenn sie nicht Aktionärin ist.654
²	Bei solchen Gesellschaften sowie bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen, an denen eine Körperschaft des öffentlichen Rechts als Aktionär beteiligt ist, steht das Recht zur Abberufung der von ihr abgeordneten Mitglieder des Verwaltungsrates und der Revisionsstelle655 nur ihr selbst zu.
³	Die von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts abgeordneten Mitglieder des Verwaltungsrates und der Revisionsstelle haben die gleichen Rechte und Pflichten wie die von der Generalversammlung gewählten.656
⁴	Für die von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts abgeordneten Mitglieder haftet die Körperschaft der Gesellschaft, den Aktionären und den Gläubigern gegenüber, unter Vorbehalt des Rückgriffs nach dem Recht des Bundes und der Kantone.
⁵	Das Recht von Körperschaften des öffentlichen Rechts, Vertreter in den Verwaltungsrat abzuordnen oder abzuberufen, gilt auch bei Gesellschaften, deren Aktien an einer Börse kotiert sind.657

SR 748.0 Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG) - Luftfahrtgesetz LFG Art. 36^a
¹	Für den Betrieb von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr dienen (Flughäfen), ist eine Betriebskonzession erforderlich. Diese wird vom UVEK erteilt.
²	Mit der Konzessionierung wird das Recht verliehen, einen Flughafen gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere Gebühren zu erheben. Der Konzessionär ist verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschränkungen für alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu gewährleisten und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen.
³	Die Konzession kann mit Zustimmung des UVEK auf einen Dritten übertragen werden. Sollen nur einzelne Rechte oder Pflichten übertragen werden, so ist der Konzessionär dem Bund gegenüber weiterhin für die Erfüllung der durch Gesetz oder Konzession begründeten Pflichten verantwortlich.
⁴	Dem Konzessionär steht das Enteignungsrecht zu.

SR 748.131.1 Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL) VIL Art. 10 Inhalt - 1 Die Betriebskonzession verleiht das Recht, einen Flughafen gemäss den Zielen und Vorgaben des SIL gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere Gebühren zu erheben. Der Konzessionär wird verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschränkungen für alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu gewährleisten und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen.
¹	Die Betriebskonzession verleiht das Recht, einen Flughafen gemäss den Zielen und Vorgaben des SIL gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere Gebühren zu erheben. Der Konzessionär wird verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschränkungen für alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu gewährleisten und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen.
²	Die Ausgestaltung des Betriebs und der Infrastruktur sind nicht Gegenstand der Betriebskonzession.

SR 748.131.1 Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL) VIL Art. 29^b Regelung des Marktzugangs - 1 Der Flugplatzhalter regelt im Betriebsreglement den Marktzugang zu den Bodenabfertigungsdiensten nach den Anforderungen der Richtlinie 96/67/EG71 und des Anhangs 1 dieser Verordnung betreffend die Bodenabfertigungsdienste.72
¹	Der Flugplatzhalter regelt im Betriebsreglement den Marktzugang zu den Bodenabfertigungsdiensten nach den Anforderungen der Richtlinie 96/67/EG71 und des Anhangs 1 dieser Verordnung betreffend die Bodenabfertigungsdienste.72
²	Er gibt dem BAZL alle Dienstleister und Selbstabfertiger bekannt und beschreibt dabei deren Tätigkeit auf dem Flughafen. Er meldet auch jede Änderung der Verhältnisse.
³	Das UVEK kann die Tätigkeit eines Dienstleisters oder eines Selbstabfertigers von einer Zulassung im Sinn von Artikel 14 der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 abhängig machen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 47
¹	Beschwerdeinstanzen sind:
^a	der Bundesrat nach den Artikeln 72 ff.;
^b	das Bundesverwaltungsgericht nach den Artikeln 31-34 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200587;
^c	andere Instanzen, die ein Bundesgesetz als Beschwerdeinstanzen bezeichnet;
^d	die Aufsichtsbehörde, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet.
²	Hat eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfalle eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll, so ist die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu machen.90
³	...91
⁴	Weisungen, die eine Beschwerdeinstanz erteilt, wenn sie in der Sache entscheidet und diese an die Vorinstanz zurückweist, gelten nicht als Weisungen im Sinne von Absatz 2.

SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 33 Vorinstanzen - Die Beschwerde ist zulässig gegen Verfügungen:
^a	des Bundesrates und der Organe der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals einschliesslich der Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung;
^b	des Bundesrates betreffend:
^b1	die Amtsenthebung eines Mitgliedes des Bankrats, des Direktoriums oder eines Stellvertreters oder einer Stellvertreterin nach dem Nationalbankgesetz vom 3. Oktober 200325,
^b10	die Abberufung eines Verwaltungsratsmitglieds der Schweizerischen Trassenvergabestelle oder die Genehmigung der Auflösung des Arbeitsverhältnisses der Geschäftsführerin oder des Geschäftsführers durch den Verwaltungsrat nach dem Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 195743;
^b2	die Abberufung eines Verwaltungsratsmitgliedes der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht oder die Genehmigung der Auflösung des Arbeitsverhältnisses der Direktorin oder des Direktors durch den Verwaltungsrat nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 22. Juni 200726,
^b3	die Sperrung von Vermögenswerten gestützt auf das Bundesgesetz vom 18. Dezember 201528 über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen,
^b4	das Verbot von Tätigkeiten nach dem NDG30,
^b5bis	die Abberufung eines Mitglieds des Institutsrats des Eidgenössischen Instituts für Metrologie nach dem Bundesgesetz vom 17. Juni 201133 über das Eidgenössische Institut für Metrologie,
^b6	die Abberufung eines Verwaltungsratsmitglieds der Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde oder die Genehmigung der Auflösung des Arbeitsverhältnisses der Direktorin oder des Direktors durch den Verwaltungsrat nach dem Revisionsaufsichtsgesetz vom 16. Dezember 200535,
^b7	die Abberufung eines Mitglieds des Institutsrats des Schweizerischen Heilmittelinstituts nach dem Heilmittelgesetz vom 15. Dezember 200037,
^b8	die Abberufung eines Verwaltungsratsmitglieds der Anstalt nach dem Ausgleichsfondsgesetz vom 16. Juni 201739,
^b9	die Abberufung eines Mitglieds des Institutsrats des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung nach dem Bundesgesetz vom 28. September 201841 über das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung,
^c	des Bundesstrafgerichts auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses seiner Richter und Richterinnen und seines Personals;
^cbis	des Bundespatentgerichts auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses seiner Richter und Richterinnen und seines Personals;
^cter	der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses der von der Vereinigten Bundesversammlung gewählten Mitglieder der Bundesanwaltschaft;
^dquinquies	der Bundeskanzlei, der Departemente und der ihnen unterstellten oder administrativ zugeordneten Dienststellen der Bundesverwaltung;
^e	der Anstalten und Betriebe des Bundes;
^f	der eidgenössischen Kommissionen;
^g	der Schiedsgerichte auf Grund öffentlich-rechtlicher Verträge des Bundes, seiner Anstalten und Betriebe;
^h	der Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, die in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen;
ⁱ	kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht.

SR 748.0 Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG) - Luftfahrtgesetz LFG Art. 3
¹	Der Bundesrat hat im Rahmen der Zuständigkeit des Bundes die Aufsicht über die Luftfahrt im gesamten Gebiet der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Er übt sie wie folgt aus:
^a	für die Zivilluftfahrt und die Staatsluftfahrzeuge, soweit diese nicht für gesetzlich vorgesehene Aufgaben der Armee eingesetzt werden, durch das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK);
^b	für die Militärluftfahrt und die Staatsluftfahrzeuge, soweit diese für gesetzlich vorgesehene Aufgaben der Armee eingesetzt werden, durch das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS).8
²	Er bildet für die unmittelbare Aufsicht gemäss Absatz 1 Buchstabe a beim UVEK das BAZL und für die unmittelbare Aufsicht gemäss Absatz 1 Buchstabe b beim VBS die Militärluftfahrtbehörde (Military Aviation Authority, MAA).9
^2bis	Das BAZL und die MAA koordinieren ihre Tätigkeiten und stellen die Zusammenarbeit sicher.10
³	Das Nähere bestimmt der Bundesrat; insbesondere setzt er die zu erhebenden Gebühren fest.

SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG Art. 43 Stellung und Funktionen - 1 Die Ämter sind die tragenden Verwaltungseinheiten; sie besorgen die Verwaltungsgeschäfte.
¹	Die Ämter sind die tragenden Verwaltungseinheiten; sie besorgen die Verwaltungsgeschäfte.
²	Der Bundesrat legt durch Verordnung die Gliederung der Bundesverwaltung in Ämter fest. Er weist den Ämtern möglichst zusammenhängende Sachbereiche zu und legt ihre Aufgaben fest.
³	Der Bundesrat teilt die Ämter den Departementen nach den Kriterien der Führbarkeit, des Zusammenhangs der Aufgaben sowie der sachlichen und politischen Ausgewogenheit zu. Er kann die Ämter jederzeit neu zuteilen.
⁴	Die Departementsvorsteher und Departementsvorsteherinnen bestimmen die organisatorischen Grundzüge der ihren Departementen zugeordneten Ämter. Sie können mit Zustimmung des Bundesrates die Ämter zu Gruppen zusammenfassen.
⁵	Die Amtsdirektoren und Amtsdirektorinnen legen die Detailorganisation ihrer Ämter fest.

SR 172.217.1 Organisationsverordnung vom 6. Dezember 1999 für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (OV-UVEK) OV-UVEK Art. 7 Bundesamt für Zivilluftfahrt
¹	Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) ist die Fachbehörde für die öffentliche und private Zivilluftfahrt.
²	Es verfolgt entsprechend den politischen Vorgaben insbesondere folgende Ziele:
^a	Gewährleistung eines hohen Sicherheitsstandards in der schweizerischen Zivilluftfahrt;
^b	Sicherstellung eines attraktiven, bedarfsgerechten Angebotes der schweizerischen Luftfahrt durch die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Luftfahrtunternehmen im schweizerischen und internationalen Umfeld;
^c	Sicherstellung einer langfristigen, aktiven Rolle der Schweiz im internationalen Luftverkehr.
³	Zur Verfolgung dieser Ziele nimmt das BAZL folgende Funktionen wahr:
^a	Es bereitet die Entscheidungen für eine kohärente Politik im Bereich der schweizerischen Zivilluftfahrt vor und setzt sie um.
^b	Es bewilligt und beaufsichtigt Infrastrukturanlagen, Luftfahrtunternehmen, Luftfahrtpersonal und Luftfahrtmaterial der Zivilluftfahrt.
^c	...
^d	Es handelt Staatsverträge zur Sicherung von Verkehrsrechten im internationalen Luftverkehr aus und vollzieht sie.
^e	Es ordnet Sicherheitsmassnahmen zur Verhütung von Anschlägen auf die zivile Luftfahrt an und überwacht sie.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 65 Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
¹	Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
²	Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert, Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien.
³	Sie beträgt in der Regel:
^a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 200-5000 Franken;
^b	in den übrigen Streitigkeiten 200-100 000 Franken.
⁴	Sie beträgt 200-1000 Franken und wird nicht nach dem Streitwert bemessen in Streitigkeiten:
^a	über Sozialversicherungsleistungen;
^b	über Diskriminierungen auf Grund des Geschlechts;
^c	aus einem Arbeitsverhältnis mit einem Streitwert bis zu 30 000 Franken;
^d	nach den Artikeln 7 und 8 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 200223.
⁵	Wenn besondere Gründe es rechtfertigen, kann das Bundesgericht bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr über die Höchstbeträge hinausgehen, jedoch höchstens bis zum doppelten Betrag in den Fällen von Absatz 3 und bis zu 10 000 Franken in den Fällen von Absatz 4.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.