1C_183/2020 - 2021-03-15 - Diritti politici - Zuwahl von Gerichtspräsidentinnen am Appellationsgericht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 183/2020

Urteil vom 15. März 2021

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt,
c/o Appellationsgericht Basel-Stadt,
Bäumleingasse 1, 4051 Basel,

Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt,
Rathaus, Marktplatz 9, Postfach, 4001 Basel.

Gegenstand
Zuwahl von Gerichtspräsidentinnen
am Appellationsgericht,

Beschwerde gegen den Beschluss vom 1. April 2020 des
Gerichtsrats des Kantons Basel-Stadt (20.5117.01) bzw.
den Beschluss vom 3. Juni 2020 des Grossen Rats des
Kantons Basel-Stadt bzw. die Urteile vom 11. Juni 2020
und vom 19. Juni 2020 des Appellationsgerichts des
Kantons Basel-Stadt (VD.2020.93 sowie VG.2020.2).

Sachverhalt:

A.
Am 3. Dezember 2019 setzte der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt die Wahl eines neuen Mitglieds des Präsidiums und die Ersatzwahl einer Präsidentin bzw. eines Präsidenten des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt auf den 17. Mai 2020 an. Am 20. März 2020 sagte der Regierungsrat diese Volkswahlen aufgrund der COVID-19-Pandemie ab.

B.

B.a. Mit Beschluss vom 31. März 2020 stellte der Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt dem Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt ein Begehren um befristete Zuwahl einer Gerichtspräsidentin und um befristete Erhöhung der Pensen von verschiedenen Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht gestützt auf § 29 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes des Kantons Basel Stadt vom 3. Juni 2015 (GOG/BS; SG 154.100).

B.b. Gegen den Beschluss des Gerichtsrats vom 31. März 2020 erhob A.________ am 6. April 2020 eine Verfassungsbeschwerde beim Appellationsgericht und ausserdem eine Wahl- und Stimmrechtsbeschwerde bei der Staatskanzlei des Kantons Basel-Stadt, wobei die Staatskanzlei die bei ihr eingereichte Beschwerde zur Behandlung an das Appellationsgericht weiterleitete. Ebenfalls gegen den Beschluss des Gerichtsrats vom 31. März 2020 erhob A.________ am 7. April 2020 überdies Beschwerde an das Bundesgericht. A.________ beantragte jeweils, der Beschluss vom 31. März 2020 sei als verfassungswidrig zu erklären und die Wahlen der Gerichtspräsidien durch den Grossen Rat seien zu annullieren.

B.c. Mit Vernehmlassung vom 14. April 2020 beantragte der Gerichtsrat, die Beschwerde an das Bundesgericht sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Der Grosse Rat liess sich am 29. April 2020 vernehmen. Ohne ausdrücklich ein Begehren zu stellen, hielt er unter anderem fest, es sei fraglich, ob der in Form eines Ratschlags an den Grossen Rat überwiesene Beschluss des Gerichtsrats ein taugliches Anfechtungsobjekt darstelle und somit überhaupt auf die Beschwerde eingetreten werden könne.

B.d. Ein Gesuch von A.________ um Anordnung vorsorglicher Massnahmen im Verfahren vor Bundesgericht wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts am 5. Mai 2020 ab.

C.
Am 3. Juni 2020 stimmte der Grosse Rat dem Begehren des Gerichtsrats um befristete Zuwahl einer Gerichtspräsidentin und um befristete Erhöhung des Pensums einer amtierenden Präsidentin am Appellationsgericht gestützt auf § 29 Abs. 1 GOG/BS zu. Gegen den Beschluss des Grossen Rats vom 3. Juni 2020 erhob A.________ am 4. Juni 2020 im Rahmen des bereits beim Bundesgericht hängigen Verfahrens "eventualiter" Beschwerde an das Bundesgericht.

D.
Mit Urteilen vom 11. bzw. 19. Juni 2020 trat das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht bzw. als Verfassungsgericht auf die Wahl- und Stimmrechtsbeschwerde bzw. die Verfassungsbeschwerde von A.________ vom 6. April 2020 nicht ein. Gegen die Urteile des Appellationsgerichts vom 11. bzw. 19. Juni 2020 erhob A.________ am 23. bzw. 29. Juli 2020 im Rahmen des bereits beim Bundesgericht hängigen Verfahrens wiederum Beschwerde an das Bundesgericht.

E.
Das Bundesgericht hat auf das Einholen weiterer Vernehmlassungen verzichtet. Der Beschwerdeführer hat in der Sache weitere Eingaben eingereicht.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht steht gemäss Art. 82 BGG offen gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts (lit. a), gegen kantonale Erlasse (lit. b) und betreffend die politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger (lit. c). Die Beschwerde gegen kantonale Erlasse (Art. 82 lit. b BGG) scheidet vorliegend von vornherein aus. Zu prüfen ist, ob die Beschwerde gemäss Art. 82 lit. a oder lit. c BGG offen steht.

2.
Der Beschwerdeführer scheint seine Beschwerde als Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG zu verstehen, zumal er für die Beschwerdelegitimation auf seine Wahlberechtigung im Kanton Basel-Stadt verweist (vgl. Art. 89 Abs. 3 BGG).
Gemäss § 29 Abs. 1 GOG/BS kann der Grosse Rat auf Antrag des Gerichtsrats für bestimmte Zeit eine Präsidentin oder einen Präsidenten wählen, die oder der die Wählbarkeitsvoraussetzungen für Gerichtspräsidien erfüllt, wenn eine Präsidentin oder ein Präsident aus gesundheitlichen oder anderen wichtigen Gründen nicht in der Lage ist, das Amt auszuüben oder wenn wegen aussergewöhnlich grosser Geschäftslast Bedarf besteht.
Mangels eines direkten Zusammenhangs mit den politischen Rechten der Stimmberechtigten gehören so genannte indirekte Wahlen durch Parlamente und andere Wahlkörper nicht zum Gegenstand der Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG (Urteil 1C 295/2019 vom 16. Juli 2020 E. 3.1, zur Publikation vorgesehen; BGE 137 I 77 E. 1.1 S. 78 f.). Bei der am 3. Juni 2020 gestützt auf § 29 Abs. 1 GOG/BS durch den Grossen Rat vorgenommenen Wahl handelt es sich um eine solche indirekte Wahl, weshalb die Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG vorliegend nicht zur Verfügung steht.

3.
Gemäss Art. 82 lit. a BGG steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts.

3.1. Das am 31. März 2020 beschlossene Begehren des Gerichtsrats an den Grossen Rat ist nicht als abschliessender Entscheid, sondern als rechtlich nicht verbindlicher Antrag zuhanden des Kantonsrats zu qualifizieren. Es erfüllt die Anforderungen an einen anfechtbaren Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts gemäss Art. 82 lit. a BGG nicht (vgl. Urteil 1C 295/2019 vom 16. Juli 2020 E. 2.1 f.). Folglich bilden auch die Urteile des Appellationsgerichts vom 11. bzw. 19. Juni 2020, mit welchen das Gericht auf die Rechtsmittel des Beschwerdeführers gegen das Begehren des Gerichtsrats nicht eingetreten ist, kein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 82 lit. a BGG.

3.2. Damit ist allerdings noch nicht geklärt, ob die Beschwerde gemäss Art. 82 lit. a BGG gegen den vom Beschwerdeführer mitangefochtenen Wahlakt des Grossen Rats vom 3. Juni 2020 selber offen steht und gegebenenfalls, ob dagegen direkt beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden könnte (vgl. Art. 86 BGG).
Das Bundesgericht hat sich in einem kürzlich ergangenen Urteil mit der Frage befasst, ob Wahlen und Wiederwahlen von Richterinnen und Richter durch ein kantonales Parlament gestützt auf Art. 82 lit. a BGG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden können. Es hat darauf hingewiesen, dass die Rechtsnatur von Wahlen und Wiederwahlen von Richterinnen und Richtern durch ein Parlament nicht abschliessend geklärt sei, ist im betreffenden Verfahren jedoch von einem grundsätzlich zulässigen Anfechtungsobjekt ausgegangen, weil der Beschwerdeführer - anders als der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren - geltend machte, er sei dadurch, dass er mit dem strittigen Wahlakt aus Altersgründen nicht wiedergewählt worden sei, im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV diskriminiert worden (Urteil 1C 295/2019 vom 16. Juli 2020 E. 3.2 mit Hinweisen, zur Publikation vorgesehen).
Mit Blick auf die nachfolgenden Überlegungen kann offen bleiben, ob der Wahlakt des Grossen Rats vom 3. Juni 2020 unter den gegebenen Umständen ein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 82 lit. a BGG darstellt und gegebenenfalls, ob dagegen direkt beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden könnte.

3.3. Zur Beschwerde gemäss Art. 82 lit. a BGG ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Nach Art. 42 Abs. 1 BGG muss ein Beschwerdeführer die Tatsachen darlegen, aus denen sich seine Beschwerdeberechtigung ergibt, sofern diese nicht offensichtlich gegeben ist (BGE 141 IV 289 E. 1.3 S. 292 mit Hinweisen). Erforderlich ist grundsätzlich ein aktuelles Rechtsschutzinteresse. Dieses Interesse muss nicht nur bei der Beschwerdeeinreichung, sondern auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung noch aktuell und praktisch sein. Fällt das Interesse im Verlaufe des Verfahrens dahin, wird die Sache als erledigt abgeschrieben (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143). Das Bundesgericht verzichtet ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im
öffentlichen Interesse liegt (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143 mit Hinweisen).
Die vorliegend umstrittene Zuwahl im Sinne von § 29 Abs. 1 GOG/BS wurde vom Grossen Rat am 3. Juni 2020 beschlossen. Sie wurde damit begründet, dass die ursprünglich am 17. Mai 2020 vorgesehene Wahl eines neuen Mitglieds des Präsidiums und die Ersatzwahl einer Präsidentin bzw. eines Präsidenten des Appellationsgerichts durch das Volk wegen der Covid-19-Pandemie nicht durchgeführt werden konnte und die Geschäftslast gross sei. Entsprechend wurde die Zuwahl befristet bzw. die Dauer der Tätigkeit der zugewählten Personen vom Zeitpunkt des Amtsantritts der vom Volk zu wählenden Nachfolgerin oder des Nachfolgers abhängig gemacht.
Wie den Akten entnommen werden kann, hat sich der Beschwerdeführer am 24. April 2020 beim Grossen Rat zur Wahl als Appellationsgerichtspräsident anstelle der vom Gerichtsrat für die Zuwahl vorgeschlagenen Personen empfohlen. Soweit er in der Folge vom Grossen Rat nicht gewählt wurde, kann darin allenfalls ein persönliches Interesse an der Aufhebung des Wahlakts erblickt werden. Allerdings wurde die Volkswahl für die am Appellationsgericht neu zu besetzenden Richterpräsidien für den Rest der Amtsperiode 2016-2021 in der Folge neu angesetzt und am 27. September 2020 durchgeführt, wobei der Beschwerdeführer an dieser Wahl als Kandidat teilgenommen hat. Inwiefern er unter diesen Umständen noch ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung des Wahlbeschlusses vom 3. Juni 2020 haben sollte, ist jedenfalls nicht offensichtlich und wird vom Beschwerdeführer nicht dargetan. Ebenfalls ist weder dargetan noch ersichtlich, inwiefern die Voraussetzungen erfüllt wären, wonach das Bundesgericht ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses verzichten würde.

4.
Nach dem Ausgeführten ist auf die am 4. Juni 2020 und am 23. bzw. 29. Juli 2020 ergänzte Beschwerde vom 7. April 2020 nicht einzutreten, soweit das Verfahren nicht ohnehin gegenstandslos geworden ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer reduzierte Gerichtskosten zu auferlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten, soweit sie nicht ohnehin gegenstandslos ist.

2.
Dem Beschwerdeführer werden reduzierte Gerichtskosten von Fr. 500.-- auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt, dem Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 15. März 2021

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.