1C_183/2020 - 2021-03-15 - Droits politiques - Zuwahl von Gerichtspräsidentinnen am Appellationsgericht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 183/2020

Urteil vom 15. März 2021

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt,
c/o Appellationsgericht Basel-Stadt,
Bäumleingasse 1, 4051 Basel,

Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt,
Rathaus, Marktplatz 9, Postfach, 4001 Basel.

Gegenstand
Zuwahl von Gerichtspräsidentinnen
am Appellationsgericht,

Beschwerde gegen den Beschluss vom 1. April 2020 des
Gerichtsrats des Kantons Basel-Stadt (20.5117.01) bzw.
den Beschluss vom 3. Juni 2020 des Grossen Rats des
Kantons Basel-Stadt bzw. die Urteile vom 11. Juni 2020
und vom 19. Juni 2020 des Appellationsgerichts des
Kantons Basel-Stadt (VD.2020.93 sowie VG.2020.2).

Sachverhalt:

A.
Am 3. Dezember 2019 setzte der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt die Wahl eines neuen Mitglieds des Präsidiums und die Ersatzwahl einer Präsidentin bzw. eines Präsidenten des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt auf den 17. Mai 2020 an. Am 20. März 2020 sagte der Regierungsrat diese Volkswahlen aufgrund der COVID-19-Pandemie ab.

B.

B.a. Mit Beschluss vom 31. März 2020 stellte der Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt dem Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt ein Begehren um befristete Zuwahl einer Gerichtspräsidentin und um befristete Erhöhung der Pensen von verschiedenen Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht gestützt auf § 29 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes des Kantons Basel Stadt vom 3. Juni 2015 (GOG/BS; SG 154.100).

B.b. Gegen den Beschluss des Gerichtsrats vom 31. März 2020 erhob A.________ am 6. April 2020 eine Verfassungsbeschwerde beim Appellationsgericht und ausserdem eine Wahl- und Stimmrechtsbeschwerde bei der Staatskanzlei des Kantons Basel-Stadt, wobei die Staatskanzlei die bei ihr eingereichte Beschwerde zur Behandlung an das Appellationsgericht weiterleitete. Ebenfalls gegen den Beschluss des Gerichtsrats vom 31. März 2020 erhob A.________ am 7. April 2020 überdies Beschwerde an das Bundesgericht. A.________ beantragte jeweils, der Beschluss vom 31. März 2020 sei als verfassungswidrig zu erklären und die Wahlen der Gerichtspräsidien durch den Grossen Rat seien zu annullieren.

B.c. Mit Vernehmlassung vom 14. April 2020 beantragte der Gerichtsrat, die Beschwerde an das Bundesgericht sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Der Grosse Rat liess sich am 29. April 2020 vernehmen. Ohne ausdrücklich ein Begehren zu stellen, hielt er unter anderem fest, es sei fraglich, ob der in Form eines Ratschlags an den Grossen Rat überwiesene Beschluss des Gerichtsrats ein taugliches Anfechtungsobjekt darstelle und somit überhaupt auf die Beschwerde eingetreten werden könne.

B.d. Ein Gesuch von A.________ um Anordnung vorsorglicher Massnahmen im Verfahren vor Bundesgericht wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts am 5. Mai 2020 ab.

C.
Am 3. Juni 2020 stimmte der Grosse Rat dem Begehren des Gerichtsrats um befristete Zuwahl einer Gerichtspräsidentin und um befristete Erhöhung des Pensums einer amtierenden Präsidentin am Appellationsgericht gestützt auf § 29 Abs. 1 GOG/BS zu. Gegen den Beschluss des Grossen Rats vom 3. Juni 2020 erhob A.________ am 4. Juni 2020 im Rahmen des bereits beim Bundesgericht hängigen Verfahrens "eventualiter" Beschwerde an das Bundesgericht.

D.
Mit Urteilen vom 11. bzw. 19. Juni 2020 trat das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht bzw. als Verfassungsgericht auf die Wahl- und Stimmrechtsbeschwerde bzw. die Verfassungsbeschwerde von A.________ vom 6. April 2020 nicht ein. Gegen die Urteile des Appellationsgerichts vom 11. bzw. 19. Juni 2020 erhob A.________ am 23. bzw. 29. Juli 2020 im Rahmen des bereits beim Bundesgericht hängigen Verfahrens wiederum Beschwerde an das Bundesgericht.

E.
Das Bundesgericht hat auf das Einholen weiterer Vernehmlassungen verzichtet. Der Beschwerdeführer hat in der Sache weitere Eingaben eingereicht.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht steht gemäss Art. 82 BGG offen gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts (lit. a), gegen kantonale Erlasse (lit. b) und betreffend die politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger (lit. c). Die Beschwerde gegen kantonale Erlasse (Art. 82 lit. b BGG) scheidet vorliegend von vornherein aus. Zu prüfen ist, ob die Beschwerde gemäss Art. 82 lit. a oder lit. c BGG offen steht.

2.
Der Beschwerdeführer scheint seine Beschwerde als Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG zu verstehen, zumal er für die Beschwerdelegitimation auf seine Wahlberechtigung im Kanton Basel-Stadt verweist (vgl. Art. 89 Abs. 3 BGG).
Gemäss § 29 Abs. 1 GOG/BS kann der Grosse Rat auf Antrag des Gerichtsrats für bestimmte Zeit eine Präsidentin oder einen Präsidenten wählen, die oder der die Wählbarkeitsvoraussetzungen für Gerichtspräsidien erfüllt, wenn eine Präsidentin oder ein Präsident aus gesundheitlichen oder anderen wichtigen Gründen nicht in der Lage ist, das Amt auszuüben oder wenn wegen aussergewöhnlich grosser Geschäftslast Bedarf besteht.
Mangels eines direkten Zusammenhangs mit den politischen Rechten der Stimmberechtigten gehören so genannte indirekte Wahlen durch Parlamente und andere Wahlkörper nicht zum Gegenstand der Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG (Urteil 1C 295/2019 vom 16. Juli 2020 E. 3.1, zur Publikation vorgesehen; BGE 137 I 77 E. 1.1 S. 78 f.). Bei der am 3. Juni 2020 gestützt auf § 29 Abs. 1 GOG/BS durch den Grossen Rat vorgenommenen Wahl handelt es sich um eine solche indirekte Wahl, weshalb die Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG vorliegend nicht zur Verfügung steht.

3.
Gemäss Art. 82 lit. a BGG steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts.

3.1. Das am 31. März 2020 beschlossene Begehren des Gerichtsrats an den Grossen Rat ist nicht als abschliessender Entscheid, sondern als rechtlich nicht verbindlicher Antrag zuhanden des Kantonsrats zu qualifizieren. Es erfüllt die Anforderungen an einen anfechtbaren Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts gemäss Art. 82 lit. a BGG nicht (vgl. Urteil 1C 295/2019 vom 16. Juli 2020 E. 2.1 f.). Folglich bilden auch die Urteile des Appellationsgerichts vom 11. bzw. 19. Juni 2020, mit welchen das Gericht auf die Rechtsmittel des Beschwerdeführers gegen das Begehren des Gerichtsrats nicht eingetreten ist, kein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 82 lit. a BGG.

3.2. Damit ist allerdings noch nicht geklärt, ob die Beschwerde gemäss Art. 82 lit. a BGG gegen den vom Beschwerdeführer mitangefochtenen Wahlakt des Grossen Rats vom 3. Juni 2020 selber offen steht und gegebenenfalls, ob dagegen direkt beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden könnte (vgl. Art. 86 BGG).
Das Bundesgericht hat sich in einem kürzlich ergangenen Urteil mit der Frage befasst, ob Wahlen und Wiederwahlen von Richterinnen und Richter durch ein kantonales Parlament gestützt auf Art. 82 lit. a BGG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden können. Es hat darauf hingewiesen, dass die Rechtsnatur von Wahlen und Wiederwahlen von Richterinnen und Richtern durch ein Parlament nicht abschliessend geklärt sei, ist im betreffenden Verfahren jedoch von einem grundsätzlich zulässigen Anfechtungsobjekt ausgegangen, weil der Beschwerdeführer - anders als der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren - geltend machte, er sei dadurch, dass er mit dem strittigen Wahlakt aus Altersgründen nicht wiedergewählt worden sei, im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV diskriminiert worden (Urteil 1C 295/2019 vom 16. Juli 2020 E. 3.2 mit Hinweisen, zur Publikation vorgesehen).
Mit Blick auf die nachfolgenden Überlegungen kann offen bleiben, ob der Wahlakt des Grossen Rats vom 3. Juni 2020 unter den gegebenen Umständen ein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 82 lit. a BGG darstellt und gegebenenfalls, ob dagegen direkt beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden könnte.

3.3. Zur Beschwerde gemäss Art. 82 lit. a BGG ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Nach Art. 42 Abs. 1 BGG muss ein Beschwerdeführer die Tatsachen darlegen, aus denen sich seine Beschwerdeberechtigung ergibt, sofern diese nicht offensichtlich gegeben ist (BGE 141 IV 289 E. 1.3 S. 292 mit Hinweisen). Erforderlich ist grundsätzlich ein aktuelles Rechtsschutzinteresse. Dieses Interesse muss nicht nur bei der Beschwerdeeinreichung, sondern auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung noch aktuell und praktisch sein. Fällt das Interesse im Verlaufe des Verfahrens dahin, wird die Sache als erledigt abgeschrieben (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143). Das Bundesgericht verzichtet ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im
öffentlichen Interesse liegt (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143 mit Hinweisen).
Die vorliegend umstrittene Zuwahl im Sinne von § 29 Abs. 1 GOG/BS wurde vom Grossen Rat am 3. Juni 2020 beschlossen. Sie wurde damit begründet, dass die ursprünglich am 17. Mai 2020 vorgesehene Wahl eines neuen Mitglieds des Präsidiums und die Ersatzwahl einer Präsidentin bzw. eines Präsidenten des Appellationsgerichts durch das Volk wegen der Covid-19-Pandemie nicht durchgeführt werden konnte und die Geschäftslast gross sei. Entsprechend wurde die Zuwahl befristet bzw. die Dauer der Tätigkeit der zugewählten Personen vom Zeitpunkt des Amtsantritts der vom Volk zu wählenden Nachfolgerin oder des Nachfolgers abhängig gemacht.
Wie den Akten entnommen werden kann, hat sich der Beschwerdeführer am 24. April 2020 beim Grossen Rat zur Wahl als Appellationsgerichtspräsident anstelle der vom Gerichtsrat für die Zuwahl vorgeschlagenen Personen empfohlen. Soweit er in der Folge vom Grossen Rat nicht gewählt wurde, kann darin allenfalls ein persönliches Interesse an der Aufhebung des Wahlakts erblickt werden. Allerdings wurde die Volkswahl für die am Appellationsgericht neu zu besetzenden Richterpräsidien für den Rest der Amtsperiode 2016-2021 in der Folge neu angesetzt und am 27. September 2020 durchgeführt, wobei der Beschwerdeführer an dieser Wahl als Kandidat teilgenommen hat. Inwiefern er unter diesen Umständen noch ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung des Wahlbeschlusses vom 3. Juni 2020 haben sollte, ist jedenfalls nicht offensichtlich und wird vom Beschwerdeführer nicht dargetan. Ebenfalls ist weder dargetan noch ersichtlich, inwiefern die Voraussetzungen erfüllt wären, wonach das Bundesgericht ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses verzichten würde.

4.
Nach dem Ausgeführten ist auf die am 4. Juni 2020 und am 23. bzw. 29. Juli 2020 ergänzte Beschwerde vom 7. April 2020 nicht einzutreten, soweit das Verfahren nicht ohnehin gegenstandslos geworden ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer reduzierte Gerichtskosten zu auferlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten, soweit sie nicht ohnehin gegenstandslos ist.

2.
Dem Beschwerdeführer werden reduzierte Gerichtskosten von Fr. 500.-- auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt, dem Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 15. März 2021

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.