Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_99/2009
{T 0/2}
Arrêt du 14 décembre 2009
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges Müller, Président,
Merkli, Karlen, Aubry Girardin et Donzallaz.
Greffier: M. Vianin.
Parties
Fondation A.X.________,
représentée par Me Nicolas Merlino et Me Dominique Gay, avocats,
recourante,
contre
Conseiller d'Etat Chef du Département des finances du canton de Genève, rue du Stand 26, case postale 3937, 1211 Genève 3.
Objet
Exonération (droits d'enregistrement et droits de succession), accès au juge; décision revêtant un caractère politique prépondérant,
recours contre l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Genève du 7 janvier 2009.
Faits:
A.
En l'an 2000, A.X.________, domiciliée à Genève depuis 1959, a fait don à la fondation bâloise "A.X.________" (ci-après la fondation) d'un montant de 37'368'947 fr. Cette donation n'a pas été déclarée aux autorités genevoises.
A.X.________ est décédée le 30 juin 2007 en laissant deux héritières réservataires.
L'une des héritières a demandé un inventaire successoral, qui a été établi les 13 et 18 mars 2008 par Me Y.________, notaire. Celui-ci a révélé l'existence de la donation soumise à rapport dans la succession.
Le 11 avril 2008, le Conseiller d'Etat en charge du Département genevois des finances a accordé à la fondation une exonération de 50 % des droits de succession, conformément à un arrêté de portée générale du Conseil d'Etat du 10 mars 2008 prévoyant une réduction de 50 % des droits de succession et d'enregistrement sur les donations à des institutions d'utilité publique situées dans d'autres cantons suisses sans convention de réciprocité.
Le 28 juillet 2008, Me Y.________ a déposé, pour la fondation, une demande d'exonération totale des droits d'enregistrement et/ou de succession pour la donation effectuée en 2000.
Dans un arrêté du 7 janvier 2009, le Conseil d'Etat a indiqué qu'en raison notamment des attributions régulières faites par la fondation depuis 2005 à la Faculté de médecine de l'Université de Genève, l'omission d'enregistrer la donation dans les délais n'entraînerait la perception d'aucune amende. En revanche, il ne se justifiait pas de déroger exceptionnellement à l'arrêté du Conseil d'Etat du 10 mars 2008 fixant la quotité de la réduction accordée aux institutions d'utilité publique, philanthropiques ou de charité. Par conséquent, l'autorité exécutive cantonale a confirmé la décision du Conseiller d'Etat chargé du Département des finances du 11 avril 2008 et a indiqué que l'arrêté du 10 mars 2008 était applicable à la soulte de la donation de 37'368'947 fr. faite en 2000 par feue A.X.________ à la fondation, après déduction de la réserve des héritières légales. Le montant dû porterait intérêt au taux légal dès le 1er janvier 2001.
B.
A l'encontre de l'arrêté du Conseil d'Etat du 7 janvier 2009, la fondation interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, dans lequel elle conclut à la recevabilité du recours, à l'annulation de l'arrêté attaqué et au renvoi du dossier au Conseil d'Etat pour nouvelle décision dans le sens des considérants, sous suite de frais et dépens.
Le Département cantonal des finances conclut, pour l'Etat de Genève, au rejet du recours.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 135 II 94 consid. 1 p. 96).
1.1 Bien qu'il s'intitule "arrêté", l'acte entrepris est une mesure individuelle et concrète par laquelle l'autorité a refusé d'accorder l'exonération complète des droits de succession et d'enregistrement requise par la recourante en relation avec la donation effectuée en 2000 et confirmé la décision du Conseiller d'Etat du 11 avril 2008. Il s'agit donc d'une décision (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, 2e éd., 2002, p. 156 ss; en droit genevois, voir l'art. 4 al. 1
SR 455 Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG) TSchG Art. 4 Grundsätze - 1 Wer mit Tieren umgeht, hat: |
|
1 | Wer mit Tieren umgeht, hat: |
a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
SR 455 Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG) TSchG Art. 4 Grundsätze - 1 Wer mit Tieren umgeht, hat: |
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1 | Wer mit Tieren umgeht, hat: |
a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
1.2 La décision attaquée a été prise en application de la loi genevoise du 26 novembre 1960 sur les droits de succession (RS/GE D 3 25) et de la loi genevoise du 9 octobre 1969 sur les droits d'enregistrement (LDE; RS/GE D 3 30). Le litige concerne donc l'exonération de la recourante de contributions relevant du droit cantonal. Contrairement aux décisions en matière de remise d'impôts (cf. art. 83 let. m
SR 455 Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG) TSchG Art. 4 Grundsätze - 1 Wer mit Tieren umgeht, hat: |
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1 | Wer mit Tieren umgeht, hat: |
a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
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a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
1.3 La loi sur le Tribunal fédéral impose aux cantons, à l'art. 86 al. 2
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2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
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3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
1.4 En vertu de l'art. 130 al. 3
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2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
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1.5 La notion juridique de "décision revêtant un caractère politique prépondérant" est en elle-même indéterminée (YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, no 3015; TOPHINKE, op. cit., no 19 ad art. 86
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1.5.1 La jurisprudence ne s'est pas encore prononcée sur la portée à donner à l'art. 86 al. 3
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1.5.2 En introduisant l'art. 86 al. 3
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1.5.3 Selon la doctrine, l'accès au juge découlant de l'art. 29a
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3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
lorsque le gouvernement rend une décision qui porte une atteinte individuelle à des droits privés (cf. WURZBURGER, op. cit., no 25 ad art. 86
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b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
SR 455 Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG) TSchG Art. 4 Grundsätze - 1 Wer mit Tieren umgeht, hat: |
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1 | Wer mit Tieren umgeht, hat: |
a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
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1 | Wer mit Tieren umgeht, hat: |
a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
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1 | Wer mit Tieren umgeht, hat: |
a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
3 | Der Bundesrat verbietet weitere Handlungen an Tieren, wenn mit diesen deren Würde missachtet wird. |
1.5.4 L'interprétation restrictive de l'exception figurant à l'art. 86 al. 3
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1 | Wer mit Tieren umgeht, hat: |
a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
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1 | Wer mit Tieren umgeht, hat: |
a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
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a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
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1 | Wer mit Tieren umgeht, hat: |
a | ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen; und |
b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
2 | Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. |
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1.6 En l'espèce, la décision attaquée concerne une demande d'exonération des droits d'enregistrement et/ou de succession pour une donation dont a bénéficié la fondation recourante. Elle met donc en jeu les intérêts financiers de cette dernière. Certes, cette cause revêt aussi un intérêt politique, dès lors que la fondation en cause est une institution d'utilité publique qui, depuis 2005, fait des attributions régulières à la Faculté de médecine de l'Université de Genève. L'intérêt politique à favoriser la recourante sur le plan financier n'est cependant qu'accessoire par rapport aux intérêts privés de la fondation à obtenir une exonération fiscale. Par conséquent, on ne se trouve pas dans une situation où l'intérêt politique serait prépondérant, de sorte que l'exception de l'art. 86 al. 3
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b | soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. |
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1.7 La recourante se prévaut d'un arrêt du Tribunal fédéral du 8 mars 2007 (cause 2P.157/2006 et 2P.297/2006). Dans cette affaire, qui concernait aussi une demande d'exonération fiscale tranchée définitivement par le Conseil d'Etat, le Tribunal fédéral avait rejeté un recours dans lequel était remis en cause le système genevois, qui excluait tout recours au Tribunal administratif cantonal à l'encontre de telles décisions. Il s'agissait cependant d'un recours de droit public rendu sous l'empire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (abrogée avec effet au 1er janvier 2007) et non pas en application de l'art. 86 al. 2
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Le recours doit donc être déclaré irrecevable, dès lors que la décision attaquée n'émane pas d'une autorité judiciaire (cf. ATF 135 II 94 consid. 6.4 p. 104).
2.
Dans un tel cas, le Tribunal fédéral, s'il parvient à déterminer l'autorité judiciaire cantonale compétente, lui transmet directement la cause pour qu'elle statue sur le recours (cf. ATF 135 II 94 consid. 6.2 p. 102 s.).
En vertu de l'art. 56A de la loi genevoise du 22 novembre 1941 sur l'organisation judiciaire (LOJ; RS/GE E 2 05), le Tribunal administratif est l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative. Cette autorité est donc au bénéfice d'une clause générale de compétence (arrêt 2C_138/2009 du 3 novembre 2009 consid. 3.4 et la référence citée). L'art. 56A al. 2 LOJ prévoit que le recours au Tribunal administratif est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives, au nombre desquelles figure le Conseil d'Etat (cf. art. 5 let. a
SR 455 Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG) TSchG Art. 5 Ausbildung und Information - 1 Der Bund kann die Aus- und Weiterbildung der Personen, die mit Tieren umgehen, fördern. |
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1 | Der Bund kann die Aus- und Weiterbildung der Personen, die mit Tieren umgehen, fördern. |
1bis | Der Bundesrat kann vorsehen, dass bestimmte Aus- und Weiterbildungen vom Bund oder den Kantonen anerkannt werden.8 |
2 | Der Bund sorgt für die Information der Öffentlichkeit über Tierschutzfragen.9 |
SR 455 Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG) TSchG Art. 5 Ausbildung und Information - 1 Der Bund kann die Aus- und Weiterbildung der Personen, die mit Tieren umgehen, fördern. |
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1 | Der Bund kann die Aus- und Weiterbildung der Personen, die mit Tieren umgehen, fördern. |
1bis | Der Bundesrat kann vorsehen, dass bestimmte Aus- und Weiterbildungen vom Bund oder den Kantonen anerkannt werden.8 |
2 | Der Bund sorgt für die Information der Öffentlichkeit über Tierschutzfragen.9 |
Jusqu'au 31 décembre 2008, les art. 6 al. 3 de la loi genevoise sur les droits de succession et 28 al. 3 LDE prévoyaient qu'en matière d'exemptions, le Conseil d'Etat statuait de manière définitive sur chaque cas particulier; l'exclusion du recours au Tribunal administratif était ainsi expressément prévue (cf. arrêt du 8 mars 2007 précité consid. 4.3). Ces dispositions ont été supprimées par une modification du 1er juin 2008 entrée en vigueur le 1er janvier 2009 (Recueil des lois 2008 p. 386 s.), qui doit être prise en compte en l'espèce, puisque, selon un principe général, le nouveau droit de procédure est applicable dès son entrée en force (cf. ATF 129 V 113 consid. 2.2 p. 115, sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, s'agissant notamment de la compétence de l'autorité judiciaire saisie [voir ATF 130 V 90 consid. 3.2 p. 93; arrêt 2C_138/2009 du 3 novembre 2009 consid. 4.2]). Rien ne s'oppose dès lors à ce que la cause soit transmise au Tribunal administratif, afin qu'il statue sur le présent recours comme objet de sa compétence (cf. ATF 135 II 94 consid. 6.2 p. 102 s.).
3.
L'irrecevabilité et le renvoi procèdent d'une situation procédurale peu claire sur le plan cantonal, de sorte qu'il sera statué sans frais (cf. art. 66 al. 1
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1bis | Der Bundesrat kann vorsehen, dass bestimmte Aus- und Weiterbildungen vom Bund oder den Kantonen anerkannt werden.8 |
2 | Der Bund sorgt für die Information der Öffentlichkeit über Tierschutzfragen.9 |
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1bis | Der Bundesrat kann vorsehen, dass bestimmte Aus- und Weiterbildungen vom Bund oder den Kantonen anerkannt werden.8 |
2 | Der Bund sorgt für die Information der Öffentlichkeit über Tierschutzfragen.9 |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est déclaré irrecevable.
2.
La cause est transmise au Tribunal administratif genevois comme objet de sa compétence.
3.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 14 décembre 2009
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Müller
Le Greffier: Vianin