1C_661/2021 - 2022-07-14 - Politische Rechte - Beschluss des Einwohnerrats vom 25. März 2019 (Initiative Schuldenbremse)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 661/2021

Urteil vom 14. Juli 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix,
Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Haag,
Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiber Bisaz.

Verfahrensbeteiligte
1. Philippe Kühni,
2. Stephan Müller,
Beschwerdeführer,

gegen

1. Martina Suter,
2. Yannick Berner,
Beschwerdegegner,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Michael Fretz,

Stadt Aarau, vertreten durch den Stadtrat, Rathausgasse 1, 5000 Aarau,
Departement Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Aargau, Gemeindeabteilung, Frey-Herosé-Strasse 12, 5001 Aarau 1 Fächer.

Gegenstand
Beschluss des Einwohnerrats vom 25. März 2019 (Initiative Schuldenbremse),

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 2. Kammer, vom 28. September 2021 (WBE.2021.229).

Sachverhalt:

A.
Am 2. August 2016 stellte der Stadtrat Aarau fest, dass die Volksinitiative "Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau" formell und materiell zustande gekommen sei. Die Initiative hatte die Form einer allgemeinen Anregung. Auf Antrag des Stadtrates stimmte der Einwohnerrat der Stadt Aarau der Initiative am 23. Januar 2017 zu und sprach einen Kredit für die Erarbeitung eines Vorschlags. Am 14. Januar 2019 beschloss der Stadtrat, dem Einwohnerrat für die Beratung einen neuen § 10f für die Aufnahme in die Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Aarau vom 23. Juni 1980 (GO Aarau) mit folgendem Wortlaut vorzulegen:

"E. Nachhaltiger Finanzhaushalt
1 Die Stadt führt den Finanzhaushalt so, dass bei einer massvollen Steuerbelastung langfristig das Eigenkapital nicht sinkt und die Schuldenquote nicht ansteigt.
2 Der Einwohnerrat konkretisiert in einem Reglement die Vorgaben und deren Umsetzung und regelt darin die Folgen bei einer Verletzung der Vorgaben."

Der Einwohnerrat fasste am 25. März 2019 den Beschluss, die Gemeindeordnung um einen neuen § 10f zu ergänzen, jedoch mit einem anderen Inhalt. Dieser Beschluss unterstand dem obligatorischen Referendum und wurde am 29. März 2019 im Amtsblatt des Kantons Aargau veröffentlicht. Er lautet wie folgt:

"1. Dem obligatorischen Referendum unterstehender Beschluss (Referendumsabstimmung am 19. Mai 2019) :
Folgende Ergänzung der Gemeindeordnung (§ 10f [neu]) wird gutgeheissen:

E. Nachhaltiger Finanzhaushalt
1 Die Stadt führt den Finanzhaushalt so, dass mittelfristig die Erfolgsrechnung ausgeglichen ist und die Nettoinvestitionen langfristig selber finanziert werden.
2 Der Einwohnerrat konkretisiert in einem Reglement die Vorgaben."

B.

B.a. Die in Aarau stimmberechtigte Martina Suter und das Einwohnerratsmitglied Yannick Berner erhoben am 3. April 2019 Beschwerde beim Regierungsrat, welcher die Beschwerde zuständigkeitshalber an das Departement Volkswirtschaft und Inneres (DVI) überwies. Sie beantragten die Aufhebung des Einwohnerratsbeschlusses und verlangten, der Einwohnerrat sei anzuweisen, eine Vorlage auszuarbeiten, welche den Vorgaben der eingereichten Volksinitiative entspreche. Ausserdem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen und somit keine Volksabstimmung zum Einwohnerratsentscheid anzusetzen.
Am 9. April 2019 wies das Departement Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabteilung, das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab.
Die Stimmberechtigten der Stadt Aarau nahmen die vorgeschlagene Ergänzung der Gemeindeordnung um einen § 10f betreffend einem nachhaltigen Finanzhaushalt in der Referendumsabstimmung vom 19. Mai 2019 unter dem Titel "Initiative "Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau"" mit 3'177 Ja-Stimmen zu 2'903 Nein-Stimmen an.
Das Departement Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabteilung, trat auf die Beschwerde von Martina Suter und Yannick Berner nicht ein, da diese verspätet sei. Dagegen reichten Martina Suter und Yannick Berner am 28. Mai 2019 verwaltungsgerichtliche Beschwerde ein. Mit Urteil vom 12. September 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 2. Kammer, diese ab.

B.b. Gegen dieses Urteil erhoben Martina Suter und Yannick Berner Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Mit Urteil 1C 555/2019 vom 9. September 2020 hiess das Bundesgericht die Beschwerde gut und wies die Sache an das Departement Volkswirtschaft und Inneres zur inhaltlichen Behandlung der Stimmrechtsbeschwerde vom 3. April 2019 zurück.

B.c. In Umsetzung des Bundesgerichtsurteils vom 9. September 2020 trat das Departement Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabteilung, auf die Beschwerde vom 3. April 2019 ein und entschied am 17. Juni 2021, die Stimmrechtsbeschwerde vom 3. April 2019 abzuweisen.
Mit Beschwerde vom 23. Juni 2021 gelangten Martina Suter und Yannick Berner an das Verwaltungsgericht und beantragten, den Entscheid aufzuheben und die Sache an den Einwohnerrat zurückzuweisen zum Erlass eines rechtmässigen Beschlusses zur Umsetzung der Volksinitiative, eingereicht am 25. April 2015, der vorsieht, dass die Grundzüge der Ausgaben- und Schuldenbremse in der Gemeindeordnung geregelt werden.

B.d. Mit Urteil vom 28. September 2021 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut, hob den angefochtenen Entscheid auf und wies den Einwohnerrat der Stadt Aarau an, im Sinne der Erwägungen eine Vorlage auszuarbeiten, welche die Anliegen der Initiative "Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau" umsetzt und diese in der GO Aarau verankert.

C.
Dagegen erheben mit Eingabe vom 1. November 2021 Philippe Kühni und Stephan Müller Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28. September 2021 aufzuheben und den Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres vom 17. Juni 2021 zu bestätigen. Allenfalls sei die Beschwerde zur Neubehandlung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Martina Suter und Yannick Berner beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Der Stadtrat der Stadt Aarau hat sich vernehmen lassen, ohne formell Anträge zu stellen. Philippe Kühni und Stephan Müller halten sinngemäss an ihren Anträgen fest.

D.
Mit Präsidialverfügung vom 8. Dezember 2021 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau WBE.2021.229 vom 28. September 2021. Dieses hebt den Beschluss des Einwohnerrats der Stadt Aarau vom 25. März 2019 auf und weist die Sache zurück an den Einwohnerrat der Stadt Aarau mit Anweisungen, wie die Anliegen der Initiative "Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau" umzusetzen seien. Die Beschwerdeführer machen die Verletzung politischer Rechte geltend. Die Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG ist deshalb gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts grundsätzlich zulässig.

1.2. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich aufgrund der dispositivmässigen Verpflichtung des Einwohnerrats der Stadt Aarau zur Ausarbeitung einer neuen Umsetzungsvorlage zur genannten Volksinitiative um einen Rückweisungsentscheid und damit um einen selbstständig eröffneten Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 Abs. 1 BGG. Die für eine selbstständige Anfechtung erforderliche Voraussetzung des nicht wiedergutzumachenden Nachteils im Sinne von lit. a dieser Bestimmung ist erfüllt, da der Einwohnerrat gezwungen wird, entgegen seiner in der Vorgeschichte und in der Vernehmlassung zum Ausdruck kommenden Rechtsauffassung eine neue Umsetzungsvorlage zu erlassen (vgl. BGE 145 I 239 E. 3.3; 144 V 280 E. 1.2.2; 144 IV 321 E. 2.3; 141 V 255 E. 1.1). Es besteht diesbezüglich ein schutzwürdiges, öffentliches Interesse daran, dass ein demokratisch gewähltes Rechtsetzungsorgan nicht entgegen seiner Rechtsüberzeugung rechtsetzerisch tätig werden muss, bevor die Rechtslage geklärt ist - auf die Gefahr hin, dass die neue Umsetzungsvorlage vom Bundesgericht kassiert wird. Dieses Interesse können die Stimmberechtigten im Rahmen einer Beschwerde in Stimmrechtssachen geltend machen.

1.3. Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und frei (BGE 146 I 126 E. 1). Die Beschwerdeführer haben ihre Stimmberechtigung in der betreffenden Angelegenheit grundsätzlich von der betreffenden Gemeinde bescheinigen zu lassen und diese Stimmrechtsbescheinigung dem Bundesgericht mit Beschwerdeerhebung einzureichen; zumal wenn ihre Stimmberechtigung von keiner Vorinstanz geprüft wurde, so wie im vorliegenden Fall, bei dem die Beschwerdeführer in den vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt waren. Vorliegend unterblieb dieser Nachweis. Da die Stimmberechtigung der beiden Beschwerdeführer jedoch unzweifelhaft ist, sind die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 3 BGG, um Beschwerde in Stimmrechtssachen zu führen, erfüllt.

1.4. Die Beschwerdegegner stellen das Beschwerderecht der Beschwerdeführer dagegen infrage, weil diese an den bisherigen Verfahren zur vorliegenden Sache nicht beteiligt waren. Auch die Beschwerde in Stimmrechtssachen setzt voraus, dass die Beschwerdeführer gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten haben, wenn ein Bundesgesetz die vorgängige Erhebung eines Rechtsmittels verlangt bzw. die Kantone ein entsprechendes Rechtsmittel vorsehen (Art. 88 Abs. 1 lit. a i.V.m. Abs. 2 BGG; Urteile des Bundesgerichts 1C 130/2020 vom 9. April 2021 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 147 I 297; 1C 670/2019 vom 20. August 2020 E. 1.2; 1C 282/2018 vom 5. Juli 2018 E. 1.2; 1C 457/2013 vom 26. November 2013 E. 1.1; REGINA KIENER, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Neue Bundesrechtspflege, BTJP 2006, Bern 2007, S. 267; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl. 2021, S. 397 N. 1820; s. auch MICHEL BESSON, Legitimation zur Beschwerde in Stimmrechtssachen, ZBJV 147/2011, S. 843 ff., 850 ff.; LUKA MARKIC, Das kantonale Rechtsschutzverfahren im Bereich der politischen Rechte, 2022, S. 128 f. N. 271 ff.; dagegen GEROLD STEINMANN/ADRIAN MATTLE,
Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 71 f. zu Art. 89).
Vorliegend hat die Vorinstanz die Beschwerde gutgeheissen. Damit hat sie für die übrigen, an den vorinstanzlichen Verfahren noch nicht beteiligten Stimmberechtigten - unter ihnen die Beschwerdeführer - erst Anlass gegeben, selbst Beschwerde zu erheben. Die Beschwerdeführer sind daher gestützt auf Art. 89 Abs. 1 lit. a zweiter Halbsatz BGG zur Beschwerde zuzulassen (Urteile des Bundesgerichts 1C 302/2012 vom 27. Februar 2013 E. 2.1; 1C 578/2010 vom 20. Dezember 2011 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 138 I 131). Sie sind somit nach Art. 89 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 3 BGG zur Beschwerde berechtigt.

1.5. Für die Berechnung der Beschwerdefrist ist grundsätzlich das Datum der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung des angefochtenen Entscheids ausschlaggebend (Art. 100 Abs. 1 BGG). Im Lichte der geschilderten bundesgerichtlichen Rechtsprechung wäre ein solcher kantonaler Entscheid in Gutheissung einer Beschwerde in Stimmrechtsangelegenheiten allen Stimmberechtigten zu eröffnen bzw. stattdessen amtlich zu veröffentlichen. Ob die Eröffnung den Anforderungen entsprach und wann sie allenfalls für die übrigen Stimmberechtigten erfolgt ist, muss nicht weiter vertieft werden. Vorliegend haben die Beschwerdeführer die Beschwerde innerhalb der 30-tägigen Beschwerdefrist, die für die Verfahrensbeteiligten mit der ihnen gegenüber erfolgten Eröffnung zu laufen begonnen hat, eingereicht. Die Beschwerde ist damit fristgemäss erhoben worden.

1.6. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.
Sinngemäss machen die Beschwerdeführer geltend, dass die Umsetzung der Volksinitiative in der Form einer allgemeinen Anregung durch den Einwohnerrat korrekt war und der angefochtene vorinstanzliche Entscheid Art. 34 Abs. 1 BV verletze, indem er den Einwohnerratsbeschluss aufhebt, welcher die Volksinitiative umgesetzt habe.

2.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben die Behörden, welche den in einer nicht ausformulierten Initiative angenommenen Regelungsgehalt umsetzen, eine Regelung auszuarbeiten und zu verabschieden, die den in der Initiative zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen entspricht. Die Stimmbürger und namentlich die Initianten können unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) mit Beschwerde geltend machen, der Umsetzungsentscheid entspreche nicht dem Inhalt der Initiative, verwässere diesen oder gebe ihn kaum mehr wieder (BGE 141 I 186 E. 5.3; 139 I 2 E. 5.6; 115 Ia 148 E. 1a und b).
Der Initiativtext ist nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist von seinem Wortlaut auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf jedoch mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint (zum Ganzen: BGE 147 I 183 E. 6.2; 141 I 186 E. 5.3; je mit Hinweisen).
Innerhalb des von der Initiative vorgegebenen Rahmens steht dem Umsetzungsorgan eine gewisse, wenn auch auf das mit der Initiative verfolgte Anliegen beschränkte Gestaltungskompetenz zu. Bei der Umsetzung der Initiative ist insbesondere auf grösstmögliche Vereinbarkeit des Umsetzungsaktes mit dem höherrangigen Recht zu achten, ohne dass allerdings dessen Einhaltung in jedem Einzelfall bereits zu prüfen ist. Bei einer Verfassungs- oder Gesetzesinitiative in der Form einer allgemeinen Anregung läuft dies auf eine voraussichtlich mit höherrangigem Recht konforme Vorlage von Bestimmungen der entsprechenden Normstufe mit dem darin angestrebten Inhalt hinaus (BGE 143 I 361 E. 3.3; 141 I 186 E. 5.3 mit Hinweisen).

2.2. Die Volksinitiative "Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau" lautete wie folgt:

"Zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts seien in der Gemeindeordnung entsprechende Regeln (Ausgaben- und Schuldenbremse) aufzunehmen. Dabei soll berücksichtigt werden, dass
- die Nettoinvestitionen im Durchschnitt von maximal 10 Rechnungsjahren selbst (aus der Erfolgsrechnung) zu finanzieren sind;
- ein Sanktionierungsmechanismus definiert wird für den Fall, dass die angestrebte Selbstfinanzierung nicht erreicht wird;
- der Einwohnerrat beschliessen kann, ausserordentliche Investitionen über das Nettovermögen zu finanzieren. Der Beschluss untersteht dem obligatorischen Referendum;
- die Bestimmungen erstmals im Haushaltsjahr 2019 gelten."

Die vom Einwohnerrat am 25. März 2019 beschlossene Umsetzung dieser Vorlage in der Gemeindeordnung hatte folgenden Wortlaut:

"E. Nachhaltiger Finanzhaushalt
1 Die Stadt führt den Finanzhaushalt so, dass mittelfristig die Erfolgsrechnung ausgeglichen ist und die Nettoinvestitionen langfristig selber finanziert werden.
2 Der Einwohnerrat konkretisiert in einem Reglement die Vorgaben."

2.3. Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass die Volksinitiative darauf abzielte, die Schuldenbremse in ihren Grundzügen auf der Ebene der Gemeindeordnung zu verankern. Sie mass der "unmissverständlichen Formulierung", dass "in der Gemeindeordnung entsprechende Regeln (Ausgaben- und Schuldenbremse) aufzunehmen" seien, massgebliche Bedeutung bei. Aus dieser "expliziten Ausrichtung" der vorgeschlagenen Änderungen hätten die Stimmberechtigten davon ausgehen können, dass die im lnitiativtext vorgesehenen Elemente der Schuldenbremse bei einer Annahme der Volksinitiative zumindest in ihren Grundzügen auf Stufe der Gemeindeordnung geregelt sein werden und damit nicht im Rahmen eines einfachen Einwohnerratsbeschlusses wieder in Frage gestellt werden können. Mit einer Ansiedlung nicht nur der Detailregelungen, sondern auch der Grundzüge der Schuldenbremse auf der nachrangigen und deutlich einfacher abänderbaren Reglementsstufe hätten die Stimmberechtigten und namentlich die Initianten gestützt auf den Wortlaut des lnitiativtextes dagegen nicht rechnen müssen.

3.
Diese Auslegung der Vorinstanz ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführer dringen mit ihren Einwendungen dagegen nicht durch, wie im Folgenden zu zeigen ist.

3.1. § 8 Abs. 2 GO Aarau lautet:

"Ist das Initiativbegehren in der Form der allgemeinen Anregung gestellt und stimmt der Einwohnerrat demselben zu, so ist eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und zur Abstimmung zu unterbreiten. Lehnt der Einwohnerrat das Initiativbegehren ab, so unterstellt er es mit dem Antrag auf Verwerfung der Urnenabstimmung."

Es ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz zum Schluss kommt, der Einwohnerrat habe bei Zustandekommen eines Initiativbegehrens in der Form der allgemeinen Anregung die Wahl, sie tel quel anzunehmen, oder abzulehnen und der Volksabstimmung mit Antrag auf Verwerfung zu unterstellen. Wenn der Einwohnerrat der allgemeinen Anregung, wie vorliegend geschehen, zustimmt, übernimmt er den Umsetzungsauftrag und verpflichtet sich damit zur getreuen Umsetzung des Initiativbegehrens. Es besteht vor diesem Hintergrund für den Einwohnerrat auch kein Spielraum mehr, um mit dem Initiativkomitee Kompromisse auszuhandeln, wie es die Beschwerdeführer offenbar für möglich halten. Vielmehr hat das Initiativkomitee mit der Annahme der Initiative durch den Einwohnerrat seine Aufgabe erfüllt und keine Verfügungsmacht mehr über die Initiative (vgl. § 7 Abs. 2 GO Aarau; § 61 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Aargau über die Einwohnergemeinden vom 19. Dezember 1978 [GG/AG; SAR 171.100]; ANDREAS AUER, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016, Rz. 1051 und 1080; BISAZ, Direktdemokratische Instrumente als "Anträge aus dem Volk an das Volk", Zürich 2020, Rz. 626 und 628; SAILE/BURGHERR, Das Initiativrecht der zürcherischen
Parlamentsgemeinden, Zürich/St. Gallen 2011, Rz. 156). Das Initiativkomitee kann bzw. seine Mitglieder können daher gar nicht mehr zu Kompromissen Hand bieten. Die Hinweise der Beschwerdeführer auf das Verhalten und die Aussagen ehemaliger Mitglieder des Initiativkomitees in und ausserhalb des Einwohnerrats nach der Annahme der Initiative durch den Einwohnerrat führen daher im Zusammenhang mit der Frage, ob die Umsetzungsvorlage rechtsgenüglich erfolgt ist, ins Leere. Dem darauf gestützten Vorbringen, dass die vormaligen Beschwerdeführer - die in diesem Verfahren die Beschwerdegegner sind - mit der Beschwerdeerhebung rechtsmissbräuchlich und sinngemäss treuwidrig gehandelt hätten, entbehrt damit ebenfalls einer Grundlage.
Hätte der Einwohnerrat dem Initiativbegehren nicht uneingeschränkt entsprechen wollen, so hätte er dieses demnach nicht annehmen dürfen. Falls es zutreffen würde, dass, wie die Beschwerdeführer geltend machen, der Einwohnerrat bei seiner Zustimmung zum Initiativbegehren darüber irrte, wie dieses umgesetzt werden könne, würde dies nichts an seiner Verpflichtung ändern, das Initiativbegehren rechtsgenüglich umzusetzen. Der Einwohnerrat kann weder von diesem Umsetzungsauftrag zurücktreten noch auf seinen Entscheid, die Initiative anzunehmen, zurückkommen. Ebenso kann die von Art. 34 Abs. 1 BV geschützte Umsetzungspflicht nicht mit dem Argument abgeschwächt werden, dass, wer das Initiativbegehren unterstützt hat, die politische Zusammensetzung des Einwohnerrats gekannt habe und darauf vertrauen konnte, dass "die Suppe nicht so heiss gegessen werde, wie sie gekocht wird", wie es die Beschwerdeführer ausdrücken. Mit der Annahme des Initiativbegehrens in der Form einer allgemeinen Anregung verzichtet der Einwohnerrat zudem auf eine ansonsten allfällig bestehende Möglichkeit, der Vorlage einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Ob eine solche Möglichkeit besteht oder nicht, hat demnach entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer keinen
Einfluss darauf, wie ein Initiativbegehren, dem der Einwohnerrat zugestimmt hat, umzusetzen ist. Auch diesbezüglich sind die vorinstanzlichen Ausführungen nicht zu beanstanden.

3.2. Nicht zutreffend ist zudem das Vorbringen der Beschwerdeführer, dass die vorinstanzliche Auslegung, wonach vier als wesentlich angesehene Elemente des Initiativbegehrens in der Gemeindeordnung aufzunehmen seien, mit dem Instrument der Volksinitiative in der Form einer allgemeinen Anregung nicht vereinbar sei. Der Umstand, dass das Initiativbegehren als allgemeine Anregung formuliert ist, bedeutet nicht, dass es keine verbindlichen Vorgaben bezüglich Inhalt und Regelungsstufe machen kann (vgl. CORINA FUHRER, Die Umsetzung kantonaler Volksinitiativen, Zürich 2019, S. 38 f. und 43 ff.). Entgegen dahingehender Aussagen der Beschwerdeführer ist es auch kein zwingendes Merkmal einer Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung, dass sie bei der Umsetzung einen beträchtlichen Ermessensspielraum einräumt (vgl. vorne E. 2.1). Die vorinstanzliche Auslegung des Initiativtexts, gemäss der die Grundzüge der zu regelnden Gegenstände in der Gemeindeordnung selbst zu verankern und dadurch der einfachen Modifizierbarkeit zu entziehen sind, ist angesichts des Wortlauts des Initiativtexts jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die angebliche Verletzung der Gewaltenteilung durch die Vorinstanz in diesem Zusammenhang wird zudem weder
rechtsgenüglich dargelegt, noch ist eine solche ersichtlich.

3.3. Aus dem Umstand, dass die vom Einwohnerrat vorgeschlagene Änderung der Gemeindeordnung in der Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 angenommen worden ist, kann ohnehin nichts für die Frage abgeleitet werden, ob die Umsetzung der Initiative rechtsgenüglich erfolgt ist.

4.
Die Vorinstanz hat in Gutheissung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde den Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabteilung, vom 17. Juni 2021 und damit den Beschluss des Einwohnerrats vom 25. März 2019 aufgehoben.

Soweit die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, dass die Vorinstanz korrekterweise auch die gestützt auf diesen Beschluss des Einwohnerrats in der Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 angenommene Änderung der Gemeindeordnung hätte aufheben müssen - was sie jedoch für rechtswidrig erachten -, dringen sie damit nicht durch. Die Vorinstanz hat den Beschluss des Einwohnerrats nur aufgehoben und nicht für nichtig erklärt. Die Beschwerdeführer legen nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich, wogegen die Vorinstanz verstossen haben soll, indem sie nur den Beschluss des Einwohnerrats vom 25. März 2019, nicht jedoch den Volksentscheid vom 19. März 2019 aufgehoben hat.

5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Die Beschwerdeführer haben den anwaltlich vertretenen privaten Beschwerdegegnern für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftung eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (vgl. Art. 68 Abs. 1 , 2 und 4 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführer haben den Beschwerdegegnern für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftung eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Aarau, dem Departement Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Aargau und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 2. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Juli 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Bisaz

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
¹	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
^a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
^b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
²	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198089 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198090 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195492.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...93
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 34 Politische Rechte - 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet.
¹	Die politischen Rechte sind gewährleistet.
²	Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.

BGG:	66 68 82 88 89 93 100
BV:	34