2C_637/2017 - 2018-05-14 - Economia - Attribution de parchets communaux; interdiction d'aliéner

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 637/2017

Arrêt du 14 mai 2018

IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Donzallaz et Haag.
Greffière : Mme Jolidon.

Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Hervé Bovet, avocat,
recourant,

contre

Commune du Gibloux (anciennement Commune de Glèbe),
représentée par Me Jean-Jacques Collaud, avocat,
intimée,

Préfet du district de la Sarine,

Objet
Attribution de parchets communaux; interdiction d'aliéner,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIIe Cour administrative, du 9 juin 2017 (603 2015 111).

Faits :

A.

A.a. X.________, domicilié à Villarsel-le-Gibloux, est agriculteur.

Par convention de fusion du 27 septembre 2002 (ci-après: la Convention), les communes fribourgeoises d'Estavayer-le-Gibloux, Rueyres-St-Laurent, Villarlod et Villarsel-le-Gibloux ont réuni leur territoire pour former la Commune du Glèbe (devenue la Commune du Gibloux; ci-après: la Commune). L'art. 12 de ce texte prévoyait que " lorsqu'un parchet communal devient libre, son attribution se fera en principe, et en cas d'intérêt, à un agriculteur domicilié dans ce village, ceci pour une durée de 20 ans ".

En 2009, X.________ a déposé une offre pour l'affermage de l'art. 435 du registre foncier de la Commune, situé dans le village de Villarsel-le-Gibloux et dénommé "B.________", qui devait être divisé en deux parcelles.

Par décisions du 2 novembre 2009 et du 19 avril 2010, la Commune a confié l'affermage de B.________ à des agriculteurs domiciliés à Villarlod; le Préfet de la Sarine (ci-après: le Préfet) a admis le recours de X.________ et de la Société laitière à l'encontre de cette décision. Au terme de la procédure, le Tribunal fédéral, saisi par la Commune, a estimé, par arrêt du 6 décembre 2012 (cause 2C 1016/2012), qu'en refusant d'attribuer ces biens immobiliers, situés sur l'ancienne commune de Villarsel-le-Gibloux, à des agriculteurs domiciliés à Villarlod, le Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal) n'avait pas appliqué l'art. 12 de la Convention de manière arbitraire. En conséquence, le 1er juillet 2013, la Commune a avisé les fermiers de Villarlod de la résiliation des baux conclus le 14 décembre 2009 mais leur a mis gratuitement à disposition les parcelles en cause.

Le 16 décembre 2013, l'Assemblée communale du Gibloux a délégué au conseil communal de cette commune la compétence de vendre lesdits biens immobiliers.

A.b. Le Conseil communal du Gibloux a, par décision du 6 janvier 2014, refusé de louer "B.________" à X.________ et constaté que rien ne s'opposait à leur vente; il a également noté que les mesures superprovisionnelles du 16 décembre 2013 du Préfet interdisant de procéder à la vente des parcelles étaient devenues sans objet.

Le 24 janvier 2014, le Préfet a prononcé l'interdiction d'aliéner les parcelles en cause à titre de mesures provisionnelles. Par arrêt du 19 mars 2014, le Tribunal cantonal a admis le recours de la Commune et a notamment jugé que ces mesures ne se justifiaient pas, puisque la Commune était en droit d'exercer ses droits de propriétaire et de vendre ses biens immobiliers; la question de l'attribution du bail à tel ou tel agriculteur ne se posait plus. Le recours de X.________ au Tribunal fédéral, déposé hors délai, a été déclaré irrecevable (cause 2C 433/2014).

Le 27 mars 2014, X.________ a informé la Commune qu'il se portait acquéreur de l'art. 435 "B.________". Par courrier du 2 avril 2014, la Commune a répondu qu'en raison de la procédure en cours, elle n'avait encore entrepris aucune démarche en vue de leur vente.

Le 9 juin 2015, le Préfet a admis le recours de X.________ à l'encontre de la décision du 6 janvier 2014 du Conseil communal. Il a constaté que celui-ci était le seul agriculteur répondant aux exigences de l'art. 12 de la Convention; en conséquence, les parcelles en cause devaient lui être louées pour une durée de 20 ans.

Par actes de vente du 16 septembre 2015, la Commune a vendu les parcelles aux agriculteurs, domiciliés à Villarlod, auxquels elle les avait auparavant affermées (art. 105 al. 2 LTF).

B.
Par arrêt du 9 juin 2017, le Tribunal cantonal a admis le recours de la Commune et a annulé la décision du 9 juin 2015 du Préfet; il a également invité la Commune à révoquer les avantages indûment accordés à des agriculteurs (mise à disposition gratuite) qui ne remplissaient pas le critère du domicile au sens de l'art. 12 de la Convention. Il a en substance relevé que la Commune avait résilié les contrats de baux à ferme conclus avec les agriculteurs domiciliés à Villarlod, qu'elle avait obtenu de l'Assemblée communale la compétence de vendre les parcelles en cause et avait fait savoir à X.________, en janvier 2014, qu'elle refusait de les lui louer. Il ne pouvait être imposé à la Commune propriétaire des biens de les louer et de renoncer à ses projets de vente; la question de l'attribution du bail ne se posait donc plus.

C.
Agissant par la voie du recours en matière public, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de rejeter le recours de la Commune contre la décision du Préfet du 9 juin 2015, de lui attribuer les parchets communaux "B.________", la Commune étant chargée de déterminer les modalités de location; subsidiairement, de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour une nouvelle décision dans le sens des considérants.

La Commune conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Le Préfet a renoncé à déposer des observations. Le Tribunal cantonal conclut également au rejet du recours.

Le recourant et la Commune ont persisté dans leurs conclusions par écriture respectivement du 12 et 30 octobre 2017.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 142 IV 196 consid. 1 p. 197).

1.1. Le litige porte sur l'affermage d'un alpage soumis à la législation sur le bail agricole. Il relève donc du droit public (art. 82 let. a LTF), sans tomber sous le coup de l'art. 83 let. s LTF. Partant, la voie du recours en matière de droit public est ouverte.

1.2. La conclusion tendant au rejet du recours de la Commune contre la décision du 9 juin 2015 du Préfet est irrecevable, le Tribunal fédéral ne pouvant se prononcer sur un recours déposé par l'intimée devant une autre autorité. Il est, en outre, rappelé qu'en raison de l'effet dévolutif complet du recours auprès du Tribunal cantonal, l'arrêt de cette autorité se substitue à la décision du 9 juin 2015 du Préfet (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543).

1.3.

1.3.1. La qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF suppose que l'intérêt digne de protection de la partie recourante à l'annulation ou à la modification de la décision entreprise soit actuel (ATF 139 I 206 consid. 1.1 p. 208; 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 24), intérêt qui doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. Si l'intérêt actuel disparaît avant le dépôt du recours devant le Tribunal fédéral, celui-ci est irrecevable; s'il disparaît au cours de la procédure devant le tribunal de céans, le recours devient sans objet (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143; 137 I 296 consid. 4.2 p. 299; 137 II 40 consid. 2.1 p. 41).

1.3.2. Le recourant conclut, devant le Tribunal fédéral, à ce que les parchets communaux "B.________" lui soient attribués et que la Commune soit chargée de déterminer les modalités de la location. Or, il est apparu au cours de la procédure devant le Tribunal fédéral que ces biens ont été vendus par la Commune en date du 16 septembre 2015. Les parcelles ne peuvent donc plus être affermées. Partant, le recourant n'a pas d'intérêt au recours.

Dans la mesure où le recourant s'en prend, pour faire droit à ses conclusions, à la validité de la vente des parcelles à des agriculteurs qui ne sont pas domiciliés sur la commune de Villarsel-le-Gibloux, vente qui violerait les art. 142a de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LC; RS/FR 140.1) et 12 de la Convention, il faut ajouter que l'objet du litige a trait à la question du bail à ferme et pas aux actes de vente du 16 septembre 2015 relatifs aux biens immobiliers "B.________ ". L'objet de la contestation de la présente procédure, que l'objet du litige ne peut pas excéder (ATF 136 II 457 consid. 4.2 p. 463; 136 II 165 consid. 5 p. 174), ne pouvait d'ailleurs pas inclure la validité des contrats de vente puisque ceux-ci ont été conclus postérieurement à la décision initiale, à savoir celle du 6 janvier 2014 par laquelle le Conseil communal a refusé de louer les parchets communaux "B.________" au recourant. Pour remettre en cause la validité desdits actes de vente, le recourant aurait dû s'en prendre à ceux-ci lors de leur publication dans la Feuille officielle du canton de Fribourg du 6 mai 2016. Cette question ne saurait être examinée à titre préjudiciel.

2.
Au regard de ce qui précède, le recours est irrecevable.

Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). La Commune, agissant comme un particulier (cf. cause 2C 1016/2012) et non dans l'exercice de ses attributions officielles et qui est représentée par un avocat, a droit à des dépens (art. 68 al. 3 a contrario LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Une indemnité de 2'500 fr., à payer à la Commune du Gibloux à titre de dépens, est mise à la charge du recourant.

4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant et à celui de l'intimée, au Préfet du district de la Sarine, ainsi qu'au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIIe Cour administrative.

Lausanne, le 14 mai 2018
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

La Greffière : Jolidon

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.