Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 637/2017

Arrêt du 14 mai 2018

IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Donzallaz et Haag.
Greffière : Mme Jolidon.

Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Hervé Bovet, avocat,
recourant,

contre

Commune du Gibloux (anciennement Commune de Glèbe),
représentée par Me Jean-Jacques Collaud, avocat,
intimée,

Préfet du district de la Sarine,

Objet
Attribution de parchets communaux; interdiction d'aliéner,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIIe Cour administrative, du 9 juin 2017 (603 2015 111).

Faits :

A.

A.a. X.________, domicilié à Villarsel-le-Gibloux, est agriculteur.

Par convention de fusion du 27 septembre 2002 (ci-après: la Convention), les communes fribourgeoises d'Estavayer-le-Gibloux, Rueyres-St-Laurent, Villarlod et Villarsel-le-Gibloux ont réuni leur territoire pour former la Commune du Glèbe (devenue la Commune du Gibloux; ci-après: la Commune). L'art. 12 de ce texte prévoyait que " lorsqu'un parchet communal devient libre, son attribution se fera en principe, et en cas d'intérêt, à un agriculteur domicilié dans ce village, ceci pour une durée de 20 ans ".

En 2009, X.________ a déposé une offre pour l'affermage de l'art. 435 du registre foncier de la Commune, situé dans le village de Villarsel-le-Gibloux et dénommé "B.________", qui devait être divisé en deux parcelles.

Par décisions du 2 novembre 2009 et du 19 avril 2010, la Commune a confié l'affermage de B.________ à des agriculteurs domiciliés à Villarlod; le Préfet de la Sarine (ci-après: le Préfet) a admis le recours de X.________ et de la Société laitière à l'encontre de cette décision. Au terme de la procédure, le Tribunal fédéral, saisi par la Commune, a estimé, par arrêt du 6 décembre 2012 (cause 2C 1016/2012), qu'en refusant d'attribuer ces biens immobiliers, situés sur l'ancienne commune de Villarsel-le-Gibloux, à des agriculteurs domiciliés à Villarlod, le Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal) n'avait pas appliqué l'art. 12 de la Convention de manière arbitraire. En conséquence, le 1er juillet 2013, la Commune a avisé les fermiers de Villarlod de la résiliation des baux conclus le 14 décembre 2009 mais leur a mis gratuitement à disposition les parcelles en cause.

Le 16 décembre 2013, l'Assemblée communale du Gibloux a délégué au conseil communal de cette commune la compétence de vendre lesdits biens immobiliers.

A.b. Le Conseil communal du Gibloux a, par décision du 6 janvier 2014, refusé de louer "B.________" à X.________ et constaté que rien ne s'opposait à leur vente; il a également noté que les mesures superprovisionnelles du 16 décembre 2013 du Préfet interdisant de procéder à la vente des parcelles étaient devenues sans objet.

Le 24 janvier 2014, le Préfet a prononcé l'interdiction d'aliéner les parcelles en cause à titre de mesures provisionnelles. Par arrêt du 19 mars 2014, le Tribunal cantonal a admis le recours de la Commune et a notamment jugé que ces mesures ne se justifiaient pas, puisque la Commune était en droit d'exercer ses droits de propriétaire et de vendre ses biens immobiliers; la question de l'attribution du bail à tel ou tel agriculteur ne se posait plus. Le recours de X.________ au Tribunal fédéral, déposé hors délai, a été déclaré irrecevable (cause 2C 433/2014).

Le 27 mars 2014, X.________ a informé la Commune qu'il se portait acquéreur de l'art. 435 "B.________". Par courrier du 2 avril 2014, la Commune a répondu qu'en raison de la procédure en cours, elle n'avait encore entrepris aucune démarche en vue de leur vente.

Le 9 juin 2015, le Préfet a admis le recours de X.________ à l'encontre de la décision du 6 janvier 2014 du Conseil communal. Il a constaté que celui-ci était le seul agriculteur répondant aux exigences de l'art. 12 de la Convention; en conséquence, les parcelles en cause devaient lui être louées pour une durée de 20 ans.

Par actes de vente du 16 septembre 2015, la Commune a vendu les parcelles aux agriculteurs, domiciliés à Villarlod, auxquels elle les avait auparavant affermées (art. 105 al. 2

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
1	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
2	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
3	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.95

LTF).

B.
Par arrêt du 9 juin 2017, le Tribunal cantonal a admis le recours de la Commune et a annulé la décision du 9 juin 2015 du Préfet; il a également invité la Commune à révoquer les avantages indûment accordés à des agriculteurs (mise à disposition gratuite) qui ne remplissaient pas le critère du domicile au sens de l'art. 12 de la Convention. Il a en substance relevé que la Commune avait résilié les contrats de baux à ferme conclus avec les agriculteurs domiciliés à Villarlod, qu'elle avait obtenu de l'Assemblée communale la compétence de vendre les parcelles en cause et avait fait savoir à X.________, en janvier 2014, qu'elle refusait de les lui louer. Il ne pouvait être imposé à la Commune propriétaire des biens de les louer et de renoncer à ses projets de vente; la question de l'attribution du bail ne se posait donc plus.

C.
Agissant par la voie du recours en matière public, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de rejeter le recours de la Commune contre la décision du Préfet du 9 juin 2015, de lui attribuer les parchets communaux "B.________", la Commune étant chargée de déterminer les modalités de location; subsidiairement, de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour une nouvelle décision dans le sens des considérants.

La Commune conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Le Préfet a renoncé à déposer des observations. Le Tribunal cantonal conclut également au rejet du recours.

Le recourant et la Commune ont persisté dans leurs conclusions par écriture respectivement du 12 et 30 octobre 2017.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 142 IV 196 consid. 1 p. 197).

1.1. Le litige porte sur l'affermage d'un alpage soumis à la législation sur le bail agricole. Il relève donc du droit public (art. 82 let. a

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b	gegen kantonale Erlasse;
c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

LTF), sans tomber sous le coup de l'art. 83 let. s

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
c1	die Einreise,
c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
c3	die vorläufige Aufnahme,
c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200963;
f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201961 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
i	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
n	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
n1	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
n2	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
n3	Freigaben;
o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:68
p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199769,
p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201071;
q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
q1	die Aufnahme in die Warteliste,
q2	die Zuteilung von Organen;
r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3472 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200573 (VGG) getroffen hat;
s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
s1	...
s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201576);
v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201680 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201683 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

LTF. Partant, la voie du recours en matière de droit public est ouverte.

1.2. La conclusion tendant au rejet du recours de la Commune contre la décision du 9 juin 2015 du Préfet est irrecevable, le Tribunal fédéral ne pouvant se prononcer sur un recours déposé par l'intimée devant une autre autorité. Il est, en outre, rappelé qu'en raison de l'effet dévolutif complet du recours auprès du Tribunal cantonal, l'arrêt de cette autorité se substitue à la décision du 9 juin 2015 du Préfet (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543).

1.3.

1.3.1. La qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
1	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

LTF suppose que l'intérêt digne de protection de la partie recourante à l'annulation ou à la modification de la décision entreprise soit actuel (ATF 139 I 206 consid. 1.1 p. 208; 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 24), intérêt qui doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. Si l'intérêt actuel disparaît avant le dépôt du recours devant le Tribunal fédéral, celui-ci est irrecevable; s'il disparaît au cours de la procédure devant le tribunal de céans, le recours devient sans objet (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143; 137 I 296 consid. 4.2 p. 299; 137 II 40 consid. 2.1 p. 41).

1.3.2. Le recourant conclut, devant le Tribunal fédéral, à ce que les parchets communaux "B.________" lui soient attribués et que la Commune soit chargée de déterminer les modalités de la location. Or, il est apparu au cours de la procédure devant le Tribunal fédéral que ces biens ont été vendus par la Commune en date du 16 septembre 2015. Les parcelles ne peuvent donc plus être affermées. Partant, le recourant n'a pas d'intérêt au recours.

Dans la mesure où le recourant s'en prend, pour faire droit à ses conclusions, à la validité de la vente des parcelles à des agriculteurs qui ne sont pas domiciliés sur la commune de Villarsel-le-Gibloux, vente qui violerait les art. 142a de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LC; RS/FR 140.1) et 12 de la Convention, il faut ajouter que l'objet du litige a trait à la question du bail à ferme et pas aux actes de vente du 16 septembre 2015 relatifs aux biens immobiliers "B.________ ". L'objet de la contestation de la présente procédure, que l'objet du litige ne peut pas excéder (ATF 136 II 457 consid. 4.2 p. 463; 136 II 165 consid. 5 p. 174), ne pouvait d'ailleurs pas inclure la validité des contrats de vente puisque ceux-ci ont été conclus postérieurement à la décision initiale, à savoir celle du 6 janvier 2014 par laquelle le Conseil communal a refusé de louer les parchets communaux "B.________" au recourant. Pour remettre en cause la validité desdits actes de vente, le recourant aurait dû s'en prendre à ceux-ci lors de leur publication dans la Feuille officielle du canton de Fribourg du 6 mai 2016. Cette question ne saurait être examinée à titre préjudiciel.

2.
Au regard de ce qui précède, le recours est irrecevable.

Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
1	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

LTF). La Commune, agissant comme un particulier (cf. cause 2C 1016/2012) et non dans l'exercice de ses attributions officielles et qui est représentée par un avocat, a droit à des dépens (art. 68 al. 3 a

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
1	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.

contrario LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Une indemnité de 2'500 fr., à payer à la Commune du Gibloux à titre de dépens, est mise à la charge du recourant.

4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant et à celui de l'intimée, au Préfet du district de la Sarine, ainsi qu'au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIIe Cour administrative.

Lausanne, le 14 mai 2018
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

La Greffière : Jolidon