1C_517/2024 - 2024-12-13 - Droit fondamental - Rechtsverzögerung bezüglich des konsularischen Schutzes

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 517/2024

Urteil vom 13. Dezember 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag, Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Fürsprecher Thomas Wenger,

gegen

Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA, Konsularische Direktion KD, Effingerstrasse 27, 3003 Bern.

Gegenstand
Rechtsverzögerung bezüglich des konsularischen Schutzes,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung VI,
vom 9. Juli 2024 (F-7138/2023).

Sachverhalt:

A.

A.a. A.________ wurde im Jahr 1994 geboren und ist Schweizer. 2015 reiste er nach Syrien. Laut Medienangaben wurde er Mitte Juni 2019 von den "Syrian Democratic Forces" (SDF) in der Nähe von Baghouz, Syrien, festgenommen und später im Gefängnis Al Hassaka, in dem Anhänger des islamischen Staats (IS) einsitzen, inhaftiert.

A.b. Am 9. September 2022 ersuchte er das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) um konsularischen Schutz und beantragte, der Bund solle sämtliche zur Verfügung stehenden Massnahmen ergreifen, um ihm die Rückkehr in die Schweiz zu ermöglichen. Er begründete dies im Wesentlichen damit, dass er aufgrund der Gefährdung von Leib und Leben - bedingt durch die widrigen Haftbedingungen - gestützt auf Art. 43 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 26. September 2014 über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland (Auslandschweizergesetz, ASG; SR 195.1) über einen Anspruch auf konsularischen Schutz verfüge. Die schweizerischen Behörden müssten demnach in Zusammenarbeit mit den kurdischen Behörden vor Ort seine Rückkehr in die Schweiz ermöglichen.
In einer Besprechung vom 7. November 2022 teilten Vertreterinnen und Vertreter des EDA dem Rechtsvertreter von A.________ mit, dass die Schweiz keine aktive Rückführungsunterstützung für erwachsene, terroristisch motivierte Reisende anbiete. Das EDA habe dem Beschwerdeführer im Rahmen des Möglichen konsularischen Schutz gewährt und tue dies weiterhin, doch seien die Handlungsmöglichkeiten aufgrund der politischen Lage vor Ort beschränkt.
Mit Schreiben vom 8. Februar 2023 verlangte der Rechtsvertreter von A.________, das EDA solle dessen Aufenthaltsort ausfindig machen und eine anfechtbare Verfügung erlassen. Am 29. September 2023 erkundigte er sich, wann er mit einem Entscheid rechnen könne. Das EDA antwortete, es habe keine Kenntnis vom Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Am 25. Oktober 2023 stellte der Rechtsvertreter dem EDA deshalb eine Kopie des erwähnten Schreibens zu. Aus dem beigelegten Senderückverfolgungsbeleg ergibt sich, dass das EDA es am 13. Februar 2023 in Empfang genommen hatte. Am 27. Oktober 2023 informierte das EDA den Rechtsvertreter, dass interne Abklärungen getätigt würden, und am 7. Dezember 2023 fügte es per E-Mail an, dass die Abklärungen aufgrund der aktuellen Lage in Nordostsyrien kompliziert seien.

A.c. Am 21. Dezember 2023 erhob der durch seinen Anwalt vertretene A.________ Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Mit Zwischenverfügung vom 16. Januar 2024 hiess das Bundesverwaltungsgericht das mit der Beschwerde gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gut. Gleichzeitig wies es jedoch auf seine grundsätzliche Unzuständigkeit in Angelegenheiten der inneren Sicherheit des Landes gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG (SR 173.32) i.V.m. Art. 72 lit. a VwVG (SR 172.021) hin.
Gemäss einer internen Aktennotiz des EDA vom 30. Januar 2024 konnte der Aufenthaltsort von A.________ ermittelt werden. Danach befindet er sich im Gefängnis in Derik (AI-Malikiyah) und ist soweit bei guter Gesundheit, wobei er wegen einer alten Kampfverletzung (Splitter im rechten Fuss) und Atembeschwerden medizinisch betreut werde. Das EDA gab diese Informationen mit E-Mail vom 13. Februar 2024 an den Rechtsvertreter von A.________ weiter und teilte ihm gleichzeitig mit, dass ein Gefängnisbesuch gemäss Angaben der kurdischen Kontaktpersonen aktuell nicht möglich sei.
Mit Urteil vom 9. Juli 2024 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 6. September 2024 an das Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil vom 9. Juli 2024 sei aufzuheben und die Sache zur neuen Entscheidung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das EDA beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG). Angefochten ist ein Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a , Art. 93 und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG).

1.2. Während Art. 82 BGG im Sinne eines Grundsatzes den Anwendungsbereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten absteckt, enthält Art. 83 BGG eine Liste von Ausnahmen. Gemäss Art. 83 lit. a BGG ist die Beschwerde insbesondere unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt. Der gleiche Ausschlussgrund gilt gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG für die Beschwerde gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG. Die umstrittene Frage, ob dieser Ausschlussgrund hier erfüllt ist, ist somit doppelt relevant: sowohl für die Frage des Eintretens auf die Beschwerde als auch für deren inhaltliche Begründetheit.
Bei doppelrelevanten Tatsachen lässt es das Bundesgericht im Rahmen der Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen in konstanter Rechtsprechung genügen, dass sie schlüssig behauptet werden bzw. mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit vorliegen (BGE 147 III 159 E. 2.1.2; Urteil 4A 266/2023 vom 11. Oktober 2023 E. 2.5, in: SZZP 2024 S. 193; je mit Hinweisen). Nicht einheitlich ist das Vorgehen des Bundesgerichts, wenn sich bei der Auslegung der Ausnahmetatbestände von Art. 83 BGG (Rechts-) Fragen von doppelter Relevanz stellen. So prüfte es beispielsweise in BGE 143 II 425 die doppelrelevante Frage, ob ein Entscheid auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffung ergangen war (vgl. Art. 83 lit. f BGG), bereits im Rahmen des Eintretens mit freier Kognition (a.a.O., E. 1.3). Dagegen liess es im Urteil 2C 236/2022 vom 2. Mai 2023 hinsichtlich der Frage, ob das Bundesverwaltungsgericht zu Recht den in Art. 83 lit. a BGG und Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG verankerten Ausschlussgrund bejaht hatte, die vertretbare Gegenargumentation des Beschwerdeführers genügen und trat auf die Beschwerde ein (a.a.O., E. 2.3, nicht publ. in BGE 149 I 316). Das unterschiedliche prozessuale Vorgehen ist dann von Bedeutung, wenn ein Entscheid einer letzten kantonalen
Instanz angefochten wird, denn dann steht im Falle des Nichteintretens auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wegen Bejahung eines Ausschlussgrunds nach Art. 83 BGG die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff . BGG zur Verfügung, bei der die Rügegründe jedoch auf die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten beschränkt sind (Art. 116 BGG; Urteil 2C 1014/2015 vom 21. Juli 2016 E. 2.1 mit Hinweisen).
Da hier ein Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts und nicht einer kantonalen Instanz angefochten ist, kommt der erwähnte Umstand indessen nicht zum Tragen. Die Frage, ob eine doppelrelevante (Rechts-) Frage, die sich bei der Anwendung von Art. 83 BGG stellt, bereits im Rahmen der Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen abschliessend zu beantworten ist, kann deshalb offenbleiben bzw. es kann wie im erwähnten Urteil 2C 236/2022 vom 2. Mai 2023 auf die schlüssigen Behauptungen des Beschwerdeführers abgestellt und die Frage im Rahmen der inhaltlichen Beurteilung beantwortet werden.

1.3. Der Beschwerdeführer war am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt. Unabhängig davon, ob er in der Sache zur Beschwerdeerhebung berechtigt wäre, ist er jedenfalls legitimiert, den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts anzufechten, soweit es um seine prozessualen Parteirechte geht (Art. 89 Abs. 1 BGG, sog. "Star-Praxis"; BGE 141 IV 1 E. 1.1; Urteil 1C 423/2023 vom 30. September 2024 E. 1.2; je mit Hinweisen). Da er eine formelle Rechtsverweigerung rügt, ist zudem unabhängig vom Erfordernis eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG auf die Beschwerde einzutreten (vgl. BGE 143 I 344 E. 1.2; 138 IV 258 E. 1.1 S. 261; zum Ganzen: Urteil 1C 436/2023 vom 18. Juni 2024 E. 1.1 f.; je mit Hinweisen).
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Das Bundesverwaltungsgericht erwog, es könne offengelassen werden, ob der konsularische Schutz auch die Möglichkeit der Repatriierung von Personen, die der Beteiligung an terroristischen Handlungen des IS verdächtigt würden, umfasse. Insoweit, als der Beschwerdeführer in der Sache auch um seine Rückführung ersuche, seien Fragen der inneren Sicherheit des Landes betroffen. Damit liege gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG ein Beschwerdeunzulässigkeitsgrund vor. Die Beurteilung von Beschwerden auf dem Gebiet der inneren Sicherheit des Landes liege nach Art. 72 lit. a VwVG in der Kompetenz des Bundesrats, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräume. Letzteres sei hier nicht der Fall, was sich unter anderem aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte H.F. gegen Frankreich vom 14. September 2022 (Beschwerde-Nrn. 24384/19 u.a.) ergebe. Im Übrigen habe der Beschwerdeführer kein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung der Beschwerde im Sinne von Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG, denn er habe keinen Anspruch auf konsularischen Schutz. Laut Art. 43 Abs. 1 ASG bestehe nämlich grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf konsularischen Schutz, wobei nach Abs. 3 Fälle vorbehalten blieben, in denen
Leib und Leben der betroffenen Person in Gefahr seien. Eine solche Gefährdung habe der Beschwerdeführer nicht nachgewiesen. Ohnehin würden selbst bei einer Bejahung der Gefahr für Leib und Leben die Ausnahmeklauseln von Art. 43 Abs. 2 lit. b und c ASG gegen die Begründung eines Rechtsanspruchs auf konsularischen Schutz sprechen, da im vorliegenden Fall der konsularische Schutz andere Personen gefährden würde und sich der Beschwerdeführer fahrlässig verhalten habe.

3.

3.1. Der Beschwerdeführer ist entgegen dem Bundesverwaltungsgericht der Auffassung, er strebe nicht den Erlass einer Verfügung auf dem Gebiet der inneren Sicherheit an. Er begründet dies mit dem Argument, dass er ein Recht auf Rückführung habe und dem Entscheid darüber kein politischer Charakter zukomme.

3.2. Nach der Rechtsprechung ist Art. 83 lit. a BGG grundsätzlich restriktiv auszulegen. Die Bestimmung bezieht sich insbesondere auf klassische Regierungsakte ("actes de gouvernement"; BGE 149 I 316 E. 5.1 mit Hinweisen). Der Gesetzgeber war der Auffassung, dass in diesem Bereich die Regierung für die getroffenen Entscheidungen allein verantwortlich bleiben muss, da Massnahmen, die den Schutz der staatlichen Integrität und die Aufrechterhaltung der guten Beziehungen mit dem Ausland betreffen, zu ihren wesentlichen Aufgaben gehören (BGE 132 II 342 E. 1 mit Hinweisen). Allerdings wird nicht jeder Entscheid, der mittelbar von Bedeutung für die Sicherheit des Landes ist, von Art. 83 lit. a BGG erfasst (Urteil 2C 728/2018 vom 30. Januar 2019 E. 1.2.1 mit Hinweis).

3.3. Die Frage, ob eine Verfügung zumindest deutlich überwiegend politischer Natur ist und damit grundsätzlich (vorbehältlich eines völkerrechtlichen Anspruchs auf gerichtliche Beurteilung) unter den Ausschlussgrund von Art. 83 lit. a BGG fällt, ist in der Praxis nicht immer einfach zu beantworten. Die neuere Rechtsprechung ist dabei tendenziell zurückhaltender. In seiner älteren Rechtsprechung bejahte das Bundesgericht den Ausschlussgrund etwa in Bezug auf ein vom Bundesrat verhängtes Einreiseverbot gegen einen in der Schweiz niedergelassenen Ausländer aus Gründen der Wahrung der Landesinteressen (BGE 129 II 193 E. 2.1 mit Hinweis). Zum selben Schluss kam es hinsichtlich der Bearbeitung von Personendaten durch Bundesorgane als vorbeugende Massnahme zur Wahrung der inneren Sicherheit gestützt auf das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120) (BGE 138 I 6 E. 1.3.1 mit Hinweisen). Dagegen unterstrich es in einem neueren Urteil, dass Entscheide über polizeiliche Massnahmen zur Verhinderung terroristischer Aktivitäten gestützt auf den 5. Abschnitt des BWIS keine klassischen Regierungsakte seien und deshalb nicht unter Art. 83 lit. a BGG fielen (Urteil 1C 347/2024 vom 14. Oktober
2024 E. 1.2; s. auch Urteil 1C 370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 1.1; je mit Hinweisen). Auch Risikoverfügungen gestützt auf eine Personensicherheitsprüfung sind unter diesem Titel nicht von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ausgeschlossen (Urteile 1C 204/2018 vom 6. November 2018 E. 1; 8C 788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 1.1; je mit Hinweisen).

3.4. Der konsularische Schutz ist auf völkerrechtlicher Ebene im Wiener Übereinkommen vom 24. April 1963 über konsularische Beziehungen (SR 0.191.02) geregelt, auf innerstaatlicher Ebene in Art. 39 ff . ASG. Die möglichen Formen der Hilfeleistungen ergeben sich aus Art. 45 ff . ASG (Allgemeiner Beistand im Ausland, bei Freiheitsentzug, Notdarlehen, Hilfe in Krisensituationen sowie bei Entführungen und Geiselnahmen) wobei aus der mehrfachen Verwendung des Wortes "namentlich" in diesen Gesetzesbestimmungen hervorgeht, dass die Umschreibungen nicht abschliessend zu verstehen sind. Gemäss Art. 43 Abs. 1 ASG besteht kein Rechtsanspruch auf konsularischen Schutz, wobei Abs. 3 Fälle vorbehält, in denen Leib und Leben der betroffenen Person in Gefahr sind. Die Staatspolitische Kommission des Ständerats hielt in ihrem Bericht fest, das Auslandschweizergesetz trage dem gewachsenen Bedarf an gesetzlicher Regelung im Bereich des konsularischen Schutzes Rechnung (Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerats vom 27. Januar 2014 zur parlamentarischen Initiative "Für ein Auslandschweizergesetz", BBl 2014 1924 Ziff. 2). Auch vertrat sie die Auffassung, dass die betroffene Person bei der zuständigen Behörde eine Verfügung verlangen könne
und ihr in letzter Instanz die Beschwerde an das Bundesgericht zur Verfügung stehe (BBl 2014 1964 f. Ziff. 3.6). Diese Auffassung und die beschriebene gesetzliche Regelung von Voraussetzungen, Beschränkungen und Formen des konsularischen Schutzes bringen zum Ausdruck, dass es sich um eine grundsätzlich justiziable Materie handelt, die nicht in den ausschliesslichen Verantwortungsbereich der Regierung fällt.

3.5. Für die gerichtliche Überprüfbarkeit von Entscheiden auf dem Gebiet des konsularischen Schutzes im Licht von Art. 83 lit. a BGG spricht auch, dass diese Bestimmung zwar den diplomatischen Schutz, aber eben nicht den konsularischen Schutz nennt. Funktional sind diese beiden Schutzformen verwandt (ANDREAS KIND, Der diplomatische Schutz, 2014, S. 22 f., verwendet den Oberbegriff "Auslandsschutz"). Im Unterschied zum konsularischen Schutz, bei dem der Staat private Interessen seiner Bürgerinnen und Bürger wahren hilft, macht der Staat im Rahmen des diplomatischen Schutzes indessen ein eigenes Recht geltend, wenn er auf eine gegenüber einem seiner Staatsangehörigen begangene Völkerrechtsverletzung durch einen anderen Staat reagiert (WALTER KÄLIN UND ANDERE, Völkerrecht, 5. Aufl. 2022, S. 300 f.; SAMANTHA BESSON, Droit international public, 2. Aufl. 2024, Rz. 337 ff. und 1627 ff.).

3.6. Im Einzelfall kann der Entscheid über die Gewährung von konsularischem Schutz zwar durchaus auch die Sicherheit des Landes und die auswärtigen Angelegenheiten tangieren. Art. 43 Abs. 2 lit. a und b ASG sieht vor, dass die zuständige Behörde derartige Umstände bei ihrem Entscheid berücksichtigt. Nach dieser Bestimmung kann der Bund eine Hilfeleistung namentlich dann verweigern oder begrenzen, wenn die Gefahr besteht, dass sie aussenpolitischen Interessen des Bundes nachteilig sein (lit. a) oder andere Personen gefährden könnte (lit. b). Es verhält sich damit gleich wie bei den in Art. 7 Abs. 1 lit. c und d des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) verankerten Ausnahmen vom Öffentlichkeitsprinzip, die gemäss BGE 142 II 313 E. 4.3 den gerichtlichen Rechtsschutz ebenfalls nicht ausschliessen. Hat ein Entscheid aussen- oder sicherheitspolitische Komponenten, die jedoch nicht deutlich überwiegen, so schlägt sich die politische Komponente gemäss diesem Urteil stattdessen in einer entsprechenden Zurückhaltung bei der gerichtlichen Überprüfung nieder (a.a.O., E. 4.3 mit Hinweisen).

3.7. Wie in Erwägung 2 hiervor erwähnt, hat das Bundesverwaltungsgericht offengelassen, ob die Rückführung des Beschwerdeführers eine konsularische Hilfeleistung darstelle. Wie diese materiellrechtliche Frage zu beantworten ist, ist im vorliegenden Zusammenhang tatsächlich nicht entscheidend. Nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz reicht zur Parteistellung ein bloss tatsächliches schutzwürdiges Interesse aus (Art. 6 und 48 VwVG). Die um Erlass einer Verfügung ersuchte Behörde hat dementsprechend zu prüfen, ob die gesuchstellende Person ein derartiges Interesse hat; fehlt es daran, hat sie auf das Gesuch mangels Parteistellung nicht einzutreten. Ist die Parteistellung dagegen zu bejahen, hat die Behörde zu prüfen, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen für eine Gutheissung des Gesuchs gegeben sind; ist dies zu verneinen, ist das Gesuch abzuweisen. In beiden Fällen muss der Entscheid in der Form einer anfechtbaren Verfügung ergehen, jedenfalls wenn die gesuchstellende Person wie hier ausdrücklich eine Verfügung verlangt (BGE 142 II 451 E. 3.4.1; 130 II 521 E. 2.5; je mit Hinweisen; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1306).

3.8. Aus diesen Erwägungen folgt, dass das Bundesverwaltungsgericht Bundesrecht verletzte, indem es den Beschwerdeausschlussgrund von Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG bejahte und indem es das nach Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG erforderliche schutzwürdige Interesse mit dem Anspruch auf Gewährung von konsularischem Schutz gleichsetzte.

4.

4.1. Macht eine Person mit Beschwerde ans Bundesgericht geltend, die Vorinstanz sei auf ihre Beschwerde zu Unrecht nicht eingetreten, ist der Streitgegenstand auf diese Frage beschränkt (BGE 149 IV 205 E. 1.4 mit Hinweis). Wehrte sie sich mit ihrer Beschwerde an die Vorinstanz gegen eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung, können indessen prozessökonomische Gründe bzw. der Anspruch auf Beurteilung in angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV) gebieten, dass das Bundesgericht direkt selbst über das Vorliegen einer Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung entscheidet (Urteil 2C 245/2007 vom 10. Oktober 2007 E. 4.1; vgl. auch Urteil 1C 256/2014 vom 17. März 2016 E. 1.1 und 8, nicht publ. in BGE 142 II 136). So ist auch hier zu verfahren, zumal sich der massgebende Sachverhalt in hinreichender Weise aus den Akten ergibt.

4.2. Art. 29 Abs. 1 BV umfasst das Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Im engeren Sinne liegt eine solche vor, wenn eine Behörde auf eine Eingabe fälschlicherweise nicht eintritt oder eine solche nicht an die Hand nimmt und behandelt, obwohl sie nach dem anwendbaren Verfahrensrecht dazu verpflichtet wäre (BGE 144 II 184 E. 3.1; 135 I 6 E. 2.1; je mit Hinweisen).

4.3. Das EDA äusserte sich vor der Vorinstanz zur Verfahrensdauer, die es noch nicht als übermässig lang erachtete, machte aber gleichzeitig geltend, der Beschwerdeführer habe gar kein schutzwürdiges Interesse an einem Entscheid. Damit brachte es zum Ausdruck, dass es keinen Anlass dafür sieht, sich mit dem Gesuch des Beschwerdeführers formgerecht zu befassen. Da nach den obigen Ausführungen ein tatsächliches Interesse ausreicht und der unter prekären Bedingungen inhaftierte Beschwerdeführer zweifellos über ein solches verfügt, hat das EDA mit seiner Weigerung, die Eingabe des Beschwerdeführers zu behandeln, Art. 29 Abs. 1 BV verletzt.

5.
Die Beschwerde ist deshalb im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids aufzuheben und die Sache zur beförderlichen Behandlung an das EDA zurückzuweisen. Das EDA wird die dannzumal aktuelle Situation zu berücksichtigen haben, was gegebenenfalls eine neue Einschätzung der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Gefährdung von Leib und Leben erfordert. Aus der Systematik von Art. 43 ASG geht hervor, dass eine derartige Gefährdung nach Abs. 3 ausnahmsweise einen Rechtsanspruch auf konsularischen Schutz begründen kann, der sonst gestützt auf Abs. 1 und 2 nicht zu gewähren wäre.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG). Damit wird dessen Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gegenstandslos.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids aufgehoben und die Sache zur beförderlichen Behandlung an das EDA zurückgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat dem Vertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Thomas Wenger, für das bundesgerichtliche Verfahren eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- auszurichten.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem EDA und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung VI, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 13. Dezember 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 195.1 Loi fédérale du 26 septembre 2014 sur les personnes et les institutions suisses à l'étranger (Loi sur les Suisses de l'étranger, LSEtr) - Loi sur les Suisses de l'étranger LSEtr Art. 43 Limitation de la protection consulaire - 1 Il n'existe aucun droit à la protection consulaire.
¹	Il n'existe aucun droit à la protection consulaire.
²	La Confédération peut refuser ou limiter une prestation d'aide notamment dans les cas où:
^a	il y a lieu de craindre qu'elle ne soit préjudiciable aux intérêts extérieurs de la Confédération;
^b	d'autres personnes sont mises en danger du fait de la prestation d'aide;
^c	la personne qui prétend à une prestation d'aide n'a pas observé les recommandations de la Confédération ou a fait preuve de négligence d'une autre manière;
^d	la personne qui prétend à une prestation d'aide a fait par le passé un usage abusif des prestations d'aide.
³	Sont réservés les cas où la vie ou l'intégrité physique de la personne concernée sont menacées.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions - 1 Le recours est irrecevable contre:
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 72 - Le recours au Conseil fédéral est recevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires intéressant les relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions rendues en première instance relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48 - 1 A qualité pour recourir quiconque:
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 195.1 Loi fédérale du 26 septembre 2014 sur les personnes et les institutions suisses à l'étranger (Loi sur les Suisses de l'étranger, LSEtr) - Loi sur les Suisses de l'étranger LSEtr Art. 39 Personnes physiques - 1 La protection consulaire peut être accordée aux personnes physiques suivantes:
¹	La protection consulaire peut être accordée aux personnes physiques suivantes:
^a	les Suisses de l'étranger et ressortissants suisses séjournant à l'étranger;
^b	les personnes pour lesquelles la Suisse assume des fonctions de protection.
²	La protection consulaire peut également être accordée aux ressortissants suisses possédant plusieurs nationalités, à moins qu'un autre Etat ne leur fournisse déjà une aide.
³	Si une personne physique possède, outre la nationalité suisse, la nationalité de l'Etat de résidence, elle peut bénéficier de la protection consulaire suisse, à moins que l'Etat de résidence ne s'y oppose.

SR 195.1 Loi fédérale du 26 septembre 2014 sur les personnes et les institutions suisses à l'étranger (Loi sur les Suisses de l'étranger, LSEtr) - Loi sur les Suisses de l'étranger LSEtr Art. 45 Assistance générale à l'étranger - 1 L'assistance générale comprend notamment les prestations d'aide en cas de maladie et d'accident ou lorsqu'une personne est victime d'un crime grave.
¹	L'assistance générale comprend notamment les prestations d'aide en cas de maladie et d'accident ou lorsqu'une personne est victime d'un crime grave.
²	La Confédération peut, dans des cas particuliers, participer à des opérations de recherche et de sauvetage.
³	Dans le cadre de son assistance, la Confédération informe les proches en cas de décès d'un ressortissant suisse domicilié en Suisse communiqué par les autorités de l'Etat de résidence.
⁴	Lors de procédures judiciaires à l'étranger, les représentations peuvent recommander, sans garantie, un conseil juridique sur place.
⁵	Les représentations peuvent intervenir auprès des autorités locales et centrales de l'Etat de résidence par les canaux consulaires et diplomatiques.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 7 Exceptions - 1 Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
¹	Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
^a	est susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;
^b	entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs;
^c	risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;
^d	risque de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales;
^e	risque de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou les relations entre cantons;
^f	risque de compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse;
^g	peut révéler des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication;
^h	peut avoir pour effet de divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui en a garanti le secret.
²	Le droit d'accès est limité, différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.