1A.34/2006 - 2006-11-13 - Équilibre écologique

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1A.34/2006 /scd

Urteil vom 13. November 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb,
Gerichtsschreiberin Schilling.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Gregor Meisser,

gegen

Gemeinderat Eglisau, 8193 Eglisau, vertreten
durch Rechtsanwältin Marianne Kull Baumgartner,
Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Quartierplan,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer, vom 22. Dezember 2005.

Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 7. Juni 2004 setzte der Gemeinderat Eglisau den amtlichen Quartierplan Nr. 9 "Lee" fest. Dieser erstreckt sich im Norden der Gemeinde über ein rund 300 m langes, zwei Bautiefen umfassendes Gebiet, welches hauptsächlich zwischen der Wiler- und der Leestrasse liegt. Das Quartierplangebiet ist entlang der Wilerstrasse bereits weitgehend überbaut, während der Boden in der zweiten, an die Leestrasse stossenden Bautiefe noch mehrheitlich unüberbaut ist. Das unüberbaute Gebiet ist den Wohnzonen W1 und W2C (beide Empfindlichkeitsstufe II) zugewiesen worden; einige der überbauten Grundstücke liegen in der Kernzone KC (Empfindlichkeitsstufe III).
Gegen die Festsetzung des Quartierplans erhob X.________ als Eigentümer des im Plangebiet liegenden Grundstücks Kat.-Nr. 117 bei der kantonalen Baurekurskommission Rekurs. Er machte geltend, die Fluglärmbelastung überschreite im fraglichen Gebiet die Planungswerte. Es sei daher abzuwarten, ob gemäss dem für den Flughafen Zürich neu zu erarbeitenden Betriebskonzept die Belastungsgrenzwerte künftig eingehalten werden könnten oder nicht.
B.
Die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich wies den Rekurs von X.________ am 25. November 2004 ab. Sie erwog, dass es angesichts der grossen Unsicherheiten über den künftigen Betrieb des Flughafens Zürich Sache des Regierungsrates sei, im Genehmigungsverfahren zu prüfen, ob die Fluglärmbelastung den Vollzug des Quartierplanes hindere.
X.________ erhob hierauf Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Auf Einladung des Verwaltungsgerichtes genehmigte die Baudirektion des Kantons Zürich den Quartierplan am 3. Oktober 2005, setzte diesen jedoch mit Blick auf das hängige Rechtsmittelverfahren noch nicht in Kraft.
Mit Entscheid vom 22. Dezember 2005 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde in der Hauptsache ab, legte aber die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens zu Gunsten des Beschwerdeführers neu fest.

C.
X.________ hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Er beantragt Aufhebung des angefochtenen Entscheides sowie des Quartierplanfestsetzungsbeschlusses des Gemeinderates Eglisau und der Genehmigungsverfügung der kantonalen Baudirektion.
Die Gemeinde Eglisau, die Baudirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ersuchen um Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hält den Entscheid des Verwaltungsgerichts für bundesrechtskonform. Den Parteien ist Gelegenheit gegeben worden, sich zur Stellungnahme des BAFU zu äussern.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Entscheid stützt sich auf eidgenössisches Umweltschutzrecht und damit auf Bundesverwaltungsrecht. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere von Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) sowie von Art. 30 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Diese Rügen werden zu Recht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgetragen (vgl. Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG, Art. 104 OG). Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar ist allerdings nur der letztinstanzliche kantonale Entscheid (Art. 98 lit. g und Art. 102 lit. d OG); die diesem vorangegangenen Entscheide unterer kantonaler und kommunaler Instanzen können nicht mitangefochten werden (vgl. BGE 125 II 29 E. 1c S. 33, mit Verweisungen). Auf das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers ist daher nicht einzutreten, soweit um Aufhebung des Planfestsetzungsbeschlusses der Gemeinde und der Genehmigungsverfügung der Baudirektion ersucht wird.
2.
Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass gemäss dem anwendbaren Lärmschutzrecht nicht erschlossene Bauzonen, die für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen bestimmt sind, bei einer Überschreitung der Planungswerte nicht mehr erschlossen werden dürfen (vgl. Art. 24 Abs. 2 USG, Art. 30 LSV). Klar ist ebenfalls, dass der Quartierplan "Lee" der zusätzlichen Erschliessung eines Teils des Plangebietes dient. Einigkeit herrscht auch darüber, dass für die noch nicht erschlossenen Grundstücke die für die ES II anwendbaren Planungswerte gelten, nämlich 57 dB(A) für den Tag, 50 dB(A) für die erste Nachtstunde (22-23 Uhr), 47 dB(A) für die zweite Nachtstunde (23-24 Uhr) und 50 dB(A) für die letzte Nachtstunde (5-6 Uhr).
Umstritten ist hier einzig, ob bei der Beurteilung der Frage, ob die Planungswerte eingehalten sind, auf eine früher ermittelte Lärmbelastung oder auf die heute bestehende Situation abzustellen sei und ob allfälligen künftigen Änderungen Rechnung getragen werden müsse.
3.
Das Verwaltungsgericht hat zur Lärmbelastung im Quartierplangebiet ausgeführt, gemäss den Lärmkurven, die bei der Umweltverträglichkeitsprüfung für das Bauprojekt Dock Midfield erarbeitet worden seien (Schallschutzkonzept 98), würden die massgebenden Planungswerte in der ersten Nachtstunde (22-23 Uhr) um 5 dB(A) überschritten; in der übrigen Zeit würden sie eingehalten. Nach den Lärmkurven, die für das am 29. März 2005 vom Bundesamt für Zivilluftfahrt genehmigte "vorläufige Betriebsreglement" (Betriebsreglement 2005) festgelegt worden seien, könnten die Planungswerte eingehalten werden. Auch der Beschwerdeführer scheine anzuerkennen, dass die bestehende Fluglärmbelastung im Quartierplangebiet vom derzeit massgebenden Betriebsreglement 2005 bestimmt werde und von den entsprechenden neueren Lärmkurven auszugehen sei.
Die tatbeständliche Feststellung der Vorinstanz, dass gemäss den für das Betriebsreglement 2005 festgelegten Lärmkurven die Planungswerte im fraglichen Gebiet eingehalten werden, ist für das Bundesgericht verbindlich (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG). Diese Feststellung wird vom Beschwerdeführer auch nicht bestritten. Er macht indessen geltend, bei der Beurteilung der Lärmsituation müsse richtigerweise auf das Schallschutzkonzept 98 abgestellt werden, da das vorläufige bzw. provisorische Betriebsreglement 2005 über die mittel- bis langfristigen Lärmentwicklungen keine Auskunft zu geben vermöge. Es ist jedoch nicht einzusehen, weshalb für die Ermittlung und Beurteilung der Aussenlärmsituation auf die seinerzeit beim Ausbau des Flughafens Zürich getroffenen betrieblichen Annahmen abgestellt werden müsste, die sich inzwischen - vor allem aufgrund äusserer Umstände - als unzutreffend erwiesen haben. Das in den Jahren 1998 und 1999 erarbeitete und ins Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 übernommene Betriebskonzept hat infolge der Flugbeschränkungen im süddeutschen Luftraum mehrmals wesentlich geändert werden müssen. Es liegt daher nahe und entspricht auch der Regelung von Art. 36 LSV, bei der Ermittlung der Lärmsituation vom bestehenden, zur
Zeit gültigen und die heutige Lärmbelastung bestimmenden Betriebsreglement 2005 auszugehen. Eine andere Frage ist, ob und inwieweit im Sinne von Art. 36 Abs. 2 LSV absehbaren oder möglichen Änderungen des Betriebes Rechnung getragen werden müsse.
4.
Im angefochtenen Entscheid wird zu den möglichen künftigen Änderungen des Flugbetriebs und der Lärmbelastung dargelegt, das Betriebsreglement 2005 habe so lange Gültigkeit, bis nach Abschluss des Koordinationsprozesses für den Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) ein definitives Betriebsreglement erlassen werden könne. Wie der Betrieb des Flughafens Zürich langfristig aussehen solle, könne voraussichtlich Ende 2007 definiert werden, doch hange dies auch vom Ausgang der Gespräche der Verkehrsminister von Deutschland und der Schweiz ab. Jedenfalls sei heute völlig offen, welche definitive Regelung dereinst getroffen und wie sich die Lärmbelastung um den Flughafen Zürich entwickeln werde. Diese Ungewissheit über die künftigen Entwicklungen dürfe nicht dazu führen, alle Erschliessungsmassnahmen in der näheren und weiteren Umgebung des Flughafens Zürich gestützt auf Art. 24 Abs. 2 USG zu untersagen. Dass gewisse Betriebsvarianten möglich seien und nicht zum vornherein ausgeschlossen werden könnten, mache sie noch nicht im Sinne von Art. 36 Abs. 2 LSV beachtlich. Zwar verlange diese Bestimmung nicht zwingend bereits das Vorliegen einer Bewilligung oder einer öffentlichen Auflage, doch müsse die bauliche oder betriebliche Änderung
mit hinreichender Gewissheit bevorstehen. Hier könne jedoch keine Rede davon sein, es sei hinreichend gewiss, dass das fragliche Gebiet durch eine künftige Änderung des Flugbetriebs stärker lärmbelastet werde. Dürfe und müsse demnach auf den bestehenden Flugbetrieb abgestellt werden, erweise sich der Quartierplan "Lee" im Ergebnis als rechtens.
Diesen Ausführungen ist zuzustimmen. So wenig beim Ausbau des Flughafens Zürich verlangt werden konnte, dass auch zukünftige, noch ungewisse Betriebsänderungen in die Umweltverträglichkeitsprüfung einbezogen würden, so wenig können heute die Vollzugsbehörden angehalten werden, künftige, noch ungewisse Änderungen des Flugbetriebes bei der Lärmermittlung mitzuberücksichtigen (vgl. BGE 126 II 522 E. 11e S. 540). Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es sei durchaus zumutbar und sinnvoll, mit der Quartierplanung bis zum Abschluss des Sachplanverfahrens zuzuwarten, ist darauf hinzuweisen, dass dieses Verfahren wohl kaum wie ursprünglich vorgesehen Ende 2007 abgeschlossen werden kann. Selbst nach Abschluss des SIL-Verfahrens, welches lediglich der Festsetzung der betrieblichen Rahmenbedingungen dient, wird aber die Lärmbelastung der einzelnen Gebiete rund um den Flughafen Zürich noch nicht definitiv bestimmt werden können, muss doch anschliessend erst noch das neue Betriebsreglement erarbeitet werden und - nach Durchführung eines Auflage-, Einsprache- und Beschwerdeverfahrens - vollzogen werden können (vgl. Art. 36c des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 [LFG; SR 748.0]; Art. 3a Abs. 2 sowie Art. 23 ff . der
Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 [VIL; SR 748.131.1]). Unter diesen Umständen kann die Gemeinde nicht verpflichtet werden, das Quartierplanverfahren - auf unbestimmte Zeit - aufzuschieben.
5.
Soweit der Beschwerdeführer darauf verweist, dass sich die Baudirektion seit März 2006 in Planungsverfahren nicht mehr nur auf die Lärmkurven gemäss Betriebsreglement 2005, sondern zusätzlich auf die Lärmkurven des Jahres 2000 stütze und, so bemessen, eine Überschreitung der Planungswerte im Quartierplangebiet wahrscheinlich sei, ist auf die Beschwerde nicht weiter einzugehen. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid erkannt, dass hier bei der Lärmermittlung auf die Lärmkurven gemäss Betriebsreglement 2005 abgestellt werden durfte und die Planungswerte mithin eingehalten sind. Mit dieser - dem Bundesrecht nicht widersprechenden - Beurteilung hat es sein Bewenden.
6.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Parteientschädigungen sind im Hinblick auf Art. 159 Abs. 2 OG nicht zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Eglisau, der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht, 3. Abteilung, 3. Kammer, des Kantons Zürich sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. November 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 24 - 1 Les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. Le changement d'affectation de zones à bâtir n'est pas réputé délimitation de nouvelles zones à bâtir.32
¹	Les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. Le changement d'affectation de zones à bâtir n'est pas réputé délimitation de nouvelles zones à bâtir.32
²	Les zones à bâtir existantes mais non encore équipées, qui sont destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes et dans lesquelles les valeurs de planification sont dépassées, doivent être affectées à une utilisation moins sensible au bruit à moins que des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter les valeurs de planification dans la plus grande partie de ces zones.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 814.41 Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) OPB Art. 36 Détermination obligatoire - 1 L'autorité d'exécution détermine les immissions de bruit extérieur dues aux installations fixes ou ordonne leur détermination si elle a des raisons de supposer que les valeurs limites d'exposition en vigueur sont déjà ou vont être dépassées.
¹	L'autorité d'exécution détermine les immissions de bruit extérieur dues aux installations fixes ou ordonne leur détermination si elle a des raisons de supposer que les valeurs limites d'exposition en vigueur sont déjà ou vont être dépassées.
²	Elle tient compte des augmentations ou des diminutions des immissions de bruit auxquelles on peut s'attendre en raison de:
^a	la construction, la modification ou l'assainissement d'installations fixes, notamment si les projets concernés sont déjà autorisés ou mis à l'enquête publique au moment de la détermination;
^b	la construction, la modification ou la démolition d'autres ouvrages, si les projets sont déjà mis à l'enquête publique au moment de la détermination.
³	...33

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 36^c
¹	L'exploitant doit édicter un règlement d'exploitation.
²	Le règlement d'exploitation fixe les modalités concrètes de l'exploitation telle qu'elle résulte du plan sectoriel «Infrastructure aéronautique», de la concession ou de l'autorisation d'exploitation et, le cas échéant, de la décision d'approbation des plans; le règlement d'exploitation doit notamment définir:
^a	l'organisation de l'aérodrome;
^b	les procédures d'approche et de départ ainsi que les prescriptions particulières pour l'utilisation de l'aérodrome.
³	L'exploitant soumet le règlement d'exploitation à l'approbation de l'OFAC.
⁴	Si l'exploitant établit ou adopte le règlement d'exploitation lors de la mise en place ou de la modification d'une installation d'aéroport, l'OFAC approuve ce règlement au plus tôt lors de l'approbation des plans du projet.

SR 748.131.1 Ordonnance du 23 novembre 1994 sur l'infrastructure aéronautique (OSIA) OSIA Art. 3^a Partie Infrastructure aviation du plan sectoriel des transports - 1 La partie Infrastructure aviation du plan sectoriel des transports (PSIA) fixe de manière contraignante pour les autorités les objectifs et exigences relatifs à l'infrastructure de l'aviation civile suisse. Les concessionnaires des aéroports et les exploitants des installations de navigation aérienne doivent adapter leur planification aux objectifs et exigences du PSIA.
¹	La partie Infrastructure aviation du plan sectoriel des transports (PSIA) fixe de manière contraignante pour les autorités les objectifs et exigences relatifs à l'infrastructure de l'aviation civile suisse. Les concessionnaires des aéroports et les exploitants des installations de navigation aérienne doivent adapter leur planification aux objectifs et exigences du PSIA.
²	Le PSIA définit en particulier, pour chaque installation aéronautique servant à l'exploitation civile d'aéronefs, le but, le périmètre requis, les grandes lignes de l'affectation, l'équipement ainsi que les conditions opérationnelles générales. Il décrit en outre les effets sur l'aménagement du territoire et l'environnement.

SR 748.131.1 Ordonnance du 23 novembre 1994 sur l'infrastructure aéronautique (OSIA) OSIA Art. 23 Contenu - Le règlement d'exploitation régit tous les aspects opérationnels de l'aérodrome. Il contient notamment des prescriptions sur:
^a	l'organisation de l'aérodrome;
^b	les heures d'ouverture;
^c	les procédures d'approche et de décollage;
^d	l'utilisation des installations de l'aérodrome par les passagers, les aéronefs et les véhicules terrestres ainsi que par les autres usagers;
^e	les services d'assistance en escale.