1A.34/2006 - 2006-11-13 - Equilibrio ecologico

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1A.34/2006 /scd

Urteil vom 13. November 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb,
Gerichtsschreiberin Schilling.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Gregor Meisser,

gegen

Gemeinderat Eglisau, 8193 Eglisau, vertreten
durch Rechtsanwältin Marianne Kull Baumgartner,
Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Quartierplan,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer, vom 22. Dezember 2005.

Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 7. Juni 2004 setzte der Gemeinderat Eglisau den amtlichen Quartierplan Nr. 9 "Lee" fest. Dieser erstreckt sich im Norden der Gemeinde über ein rund 300 m langes, zwei Bautiefen umfassendes Gebiet, welches hauptsächlich zwischen der Wiler- und der Leestrasse liegt. Das Quartierplangebiet ist entlang der Wilerstrasse bereits weitgehend überbaut, während der Boden in der zweiten, an die Leestrasse stossenden Bautiefe noch mehrheitlich unüberbaut ist. Das unüberbaute Gebiet ist den Wohnzonen W1 und W2C (beide Empfindlichkeitsstufe II) zugewiesen worden; einige der überbauten Grundstücke liegen in der Kernzone KC (Empfindlichkeitsstufe III).
Gegen die Festsetzung des Quartierplans erhob X.________ als Eigentümer des im Plangebiet liegenden Grundstücks Kat.-Nr. 117 bei der kantonalen Baurekurskommission Rekurs. Er machte geltend, die Fluglärmbelastung überschreite im fraglichen Gebiet die Planungswerte. Es sei daher abzuwarten, ob gemäss dem für den Flughafen Zürich neu zu erarbeitenden Betriebskonzept die Belastungsgrenzwerte künftig eingehalten werden könnten oder nicht.
B.
Die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich wies den Rekurs von X.________ am 25. November 2004 ab. Sie erwog, dass es angesichts der grossen Unsicherheiten über den künftigen Betrieb des Flughafens Zürich Sache des Regierungsrates sei, im Genehmigungsverfahren zu prüfen, ob die Fluglärmbelastung den Vollzug des Quartierplanes hindere.
X.________ erhob hierauf Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Auf Einladung des Verwaltungsgerichtes genehmigte die Baudirektion des Kantons Zürich den Quartierplan am 3. Oktober 2005, setzte diesen jedoch mit Blick auf das hängige Rechtsmittelverfahren noch nicht in Kraft.
Mit Entscheid vom 22. Dezember 2005 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde in der Hauptsache ab, legte aber die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens zu Gunsten des Beschwerdeführers neu fest.

C.
X.________ hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Er beantragt Aufhebung des angefochtenen Entscheides sowie des Quartierplanfestsetzungsbeschlusses des Gemeinderates Eglisau und der Genehmigungsverfügung der kantonalen Baudirektion.
Die Gemeinde Eglisau, die Baudirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ersuchen um Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hält den Entscheid des Verwaltungsgerichts für bundesrechtskonform. Den Parteien ist Gelegenheit gegeben worden, sich zur Stellungnahme des BAFU zu äussern.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Entscheid stützt sich auf eidgenössisches Umweltschutzrecht und damit auf Bundesverwaltungsrecht. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere von Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) sowie von Art. 30 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Diese Rügen werden zu Recht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgetragen (vgl. Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG, Art. 104 OG). Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar ist allerdings nur der letztinstanzliche kantonale Entscheid (Art. 98 lit. g und Art. 102 lit. d OG); die diesem vorangegangenen Entscheide unterer kantonaler und kommunaler Instanzen können nicht mitangefochten werden (vgl. BGE 125 II 29 E. 1c S. 33, mit Verweisungen). Auf das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers ist daher nicht einzutreten, soweit um Aufhebung des Planfestsetzungsbeschlusses der Gemeinde und der Genehmigungsverfügung der Baudirektion ersucht wird.
2.
Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass gemäss dem anwendbaren Lärmschutzrecht nicht erschlossene Bauzonen, die für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen bestimmt sind, bei einer Überschreitung der Planungswerte nicht mehr erschlossen werden dürfen (vgl. Art. 24 Abs. 2 USG, Art. 30 LSV). Klar ist ebenfalls, dass der Quartierplan "Lee" der zusätzlichen Erschliessung eines Teils des Plangebietes dient. Einigkeit herrscht auch darüber, dass für die noch nicht erschlossenen Grundstücke die für die ES II anwendbaren Planungswerte gelten, nämlich 57 dB(A) für den Tag, 50 dB(A) für die erste Nachtstunde (22-23 Uhr), 47 dB(A) für die zweite Nachtstunde (23-24 Uhr) und 50 dB(A) für die letzte Nachtstunde (5-6 Uhr).
Umstritten ist hier einzig, ob bei der Beurteilung der Frage, ob die Planungswerte eingehalten sind, auf eine früher ermittelte Lärmbelastung oder auf die heute bestehende Situation abzustellen sei und ob allfälligen künftigen Änderungen Rechnung getragen werden müsse.
3.
Das Verwaltungsgericht hat zur Lärmbelastung im Quartierplangebiet ausgeführt, gemäss den Lärmkurven, die bei der Umweltverträglichkeitsprüfung für das Bauprojekt Dock Midfield erarbeitet worden seien (Schallschutzkonzept 98), würden die massgebenden Planungswerte in der ersten Nachtstunde (22-23 Uhr) um 5 dB(A) überschritten; in der übrigen Zeit würden sie eingehalten. Nach den Lärmkurven, die für das am 29. März 2005 vom Bundesamt für Zivilluftfahrt genehmigte "vorläufige Betriebsreglement" (Betriebsreglement 2005) festgelegt worden seien, könnten die Planungswerte eingehalten werden. Auch der Beschwerdeführer scheine anzuerkennen, dass die bestehende Fluglärmbelastung im Quartierplangebiet vom derzeit massgebenden Betriebsreglement 2005 bestimmt werde und von den entsprechenden neueren Lärmkurven auszugehen sei.
Die tatbeständliche Feststellung der Vorinstanz, dass gemäss den für das Betriebsreglement 2005 festgelegten Lärmkurven die Planungswerte im fraglichen Gebiet eingehalten werden, ist für das Bundesgericht verbindlich (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG). Diese Feststellung wird vom Beschwerdeführer auch nicht bestritten. Er macht indessen geltend, bei der Beurteilung der Lärmsituation müsse richtigerweise auf das Schallschutzkonzept 98 abgestellt werden, da das vorläufige bzw. provisorische Betriebsreglement 2005 über die mittel- bis langfristigen Lärmentwicklungen keine Auskunft zu geben vermöge. Es ist jedoch nicht einzusehen, weshalb für die Ermittlung und Beurteilung der Aussenlärmsituation auf die seinerzeit beim Ausbau des Flughafens Zürich getroffenen betrieblichen Annahmen abgestellt werden müsste, die sich inzwischen - vor allem aufgrund äusserer Umstände - als unzutreffend erwiesen haben. Das in den Jahren 1998 und 1999 erarbeitete und ins Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 übernommene Betriebskonzept hat infolge der Flugbeschränkungen im süddeutschen Luftraum mehrmals wesentlich geändert werden müssen. Es liegt daher nahe und entspricht auch der Regelung von Art. 36 LSV, bei der Ermittlung der Lärmsituation vom bestehenden, zur
Zeit gültigen und die heutige Lärmbelastung bestimmenden Betriebsreglement 2005 auszugehen. Eine andere Frage ist, ob und inwieweit im Sinne von Art. 36 Abs. 2 LSV absehbaren oder möglichen Änderungen des Betriebes Rechnung getragen werden müsse.
4.
Im angefochtenen Entscheid wird zu den möglichen künftigen Änderungen des Flugbetriebs und der Lärmbelastung dargelegt, das Betriebsreglement 2005 habe so lange Gültigkeit, bis nach Abschluss des Koordinationsprozesses für den Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) ein definitives Betriebsreglement erlassen werden könne. Wie der Betrieb des Flughafens Zürich langfristig aussehen solle, könne voraussichtlich Ende 2007 definiert werden, doch hange dies auch vom Ausgang der Gespräche der Verkehrsminister von Deutschland und der Schweiz ab. Jedenfalls sei heute völlig offen, welche definitive Regelung dereinst getroffen und wie sich die Lärmbelastung um den Flughafen Zürich entwickeln werde. Diese Ungewissheit über die künftigen Entwicklungen dürfe nicht dazu führen, alle Erschliessungsmassnahmen in der näheren und weiteren Umgebung des Flughafens Zürich gestützt auf Art. 24 Abs. 2 USG zu untersagen. Dass gewisse Betriebsvarianten möglich seien und nicht zum vornherein ausgeschlossen werden könnten, mache sie noch nicht im Sinne von Art. 36 Abs. 2 LSV beachtlich. Zwar verlange diese Bestimmung nicht zwingend bereits das Vorliegen einer Bewilligung oder einer öffentlichen Auflage, doch müsse die bauliche oder betriebliche Änderung
mit hinreichender Gewissheit bevorstehen. Hier könne jedoch keine Rede davon sein, es sei hinreichend gewiss, dass das fragliche Gebiet durch eine künftige Änderung des Flugbetriebs stärker lärmbelastet werde. Dürfe und müsse demnach auf den bestehenden Flugbetrieb abgestellt werden, erweise sich der Quartierplan "Lee" im Ergebnis als rechtens.
Diesen Ausführungen ist zuzustimmen. So wenig beim Ausbau des Flughafens Zürich verlangt werden konnte, dass auch zukünftige, noch ungewisse Betriebsänderungen in die Umweltverträglichkeitsprüfung einbezogen würden, so wenig können heute die Vollzugsbehörden angehalten werden, künftige, noch ungewisse Änderungen des Flugbetriebes bei der Lärmermittlung mitzuberücksichtigen (vgl. BGE 126 II 522 E. 11e S. 540). Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es sei durchaus zumutbar und sinnvoll, mit der Quartierplanung bis zum Abschluss des Sachplanverfahrens zuzuwarten, ist darauf hinzuweisen, dass dieses Verfahren wohl kaum wie ursprünglich vorgesehen Ende 2007 abgeschlossen werden kann. Selbst nach Abschluss des SIL-Verfahrens, welches lediglich der Festsetzung der betrieblichen Rahmenbedingungen dient, wird aber die Lärmbelastung der einzelnen Gebiete rund um den Flughafen Zürich noch nicht definitiv bestimmt werden können, muss doch anschliessend erst noch das neue Betriebsreglement erarbeitet werden und - nach Durchführung eines Auflage-, Einsprache- und Beschwerdeverfahrens - vollzogen werden können (vgl. Art. 36c des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 [LFG; SR 748.0]; Art. 3a Abs. 2 sowie Art. 23 ff . der
Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 [VIL; SR 748.131.1]). Unter diesen Umständen kann die Gemeinde nicht verpflichtet werden, das Quartierplanverfahren - auf unbestimmte Zeit - aufzuschieben.
5.
Soweit der Beschwerdeführer darauf verweist, dass sich die Baudirektion seit März 2006 in Planungsverfahren nicht mehr nur auf die Lärmkurven gemäss Betriebsreglement 2005, sondern zusätzlich auf die Lärmkurven des Jahres 2000 stütze und, so bemessen, eine Überschreitung der Planungswerte im Quartierplangebiet wahrscheinlich sei, ist auf die Beschwerde nicht weiter einzugehen. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid erkannt, dass hier bei der Lärmermittlung auf die Lärmkurven gemäss Betriebsreglement 2005 abgestellt werden durfte und die Planungswerte mithin eingehalten sind. Mit dieser - dem Bundesrecht nicht widersprechenden - Beurteilung hat es sein Bewenden.
6.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Parteientschädigungen sind im Hinblick auf Art. 159 Abs. 2 OG nicht zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Eglisau, der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht, 3. Abteilung, 3. Kammer, des Kantons Zürich sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. November 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

SR 814.01 Legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (Legge sulla protezione dell'ambiente, LPAmb) - Legge sulla protezione dell'ambiente LPAmb Art. 24 Requisiti per le zone edificabili - 1 Le nuove zone per la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione. Il cambiamento di destinazione delle zone edificabili non implica una delimitazione di nuove zone edificabili.32
¹	Le nuove zone per la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione. Il cambiamento di destinazione delle zone edificabili non implica una delimitazione di nuove zone edificabili.32
²	Le zone esistenti, ma non ancora urbanizzate per la costruzione di abitazioni o di altri edifici destinati al soggiorno prolungato di persone, nelle quali i valori di pianificazione sono superati, devono essere riservate per usi meno sensibili al rumore, eccetto che, nella parte preponderante di tali zone, i valori di pianificazione possano venir rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 814.41 Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF) OIF Art. 36 Obbligo della determinazione - 1 L'autorità esecutiva determina o fa determinare le immissioni foniche esterne degli impianti fissi, se ha motivo di ritenere che i valori limite d'esposizione determinanti di detti impianti siano o potrebbero essere superati.
¹	L'autorità esecutiva determina o fa determinare le immissioni foniche esterne degli impianti fissi, se ha motivo di ritenere che i valori limite d'esposizione determinanti di detti impianti siano o potrebbero essere superati.
²	Essa tiene conto a tal fine degli aumenti o delle diminuzioni prevedibili delle immissioni foniche in seguito:
^a	alla costruzione, alla modifica o al risanamento di impianti fissi, in particolare se, al momento della determinazione, i relativi progetti sono già stati approvati o pubblicati; e
^b	alla costruzione, alla modifica o alla demolizione di altri edifici, se, al momento della determinazione, i relativi progetti sono già pubblicati.
³	...33

SR 748.0 Legge federale del 21 dicembre 1948 sulla navigazione aerea (LNA) LNA Art. 36^c
¹	Il gerente d'aerodromo deve adottare un regolamento d'esercizio.
²	Il regolamento d'esercizio stabilisce le modalità concrete dell'esercizio come risultano dal piano settoriale «infrastruttura aeronautica», dalla concessione o dall'autorizzazione d'esercizio, nonché dall'approvazione dei piani e in particolare:
^a	l'organizzazione dell'aerodromo;
^b	le procedure d'avvicinamento e di decollo, nonché particolari prescrizioni per l'utilizzazione dell'aerodromo.
³	Il gerente d'aerodromo sottopone il regolamento all'UFAC per approvazione.
⁴	Se il gerente adotta o modifica il regolamento d'esercizio in relazione con la costruzione o la modifica di impianti aeroportuali, l'UFAC approva il regolamento d'esercizio al più presto al momento dell'approvazione dei piani.

SR 748.131.1 Ordinanza del 23 novembre 1994 sull'infrastruttura aeronautica (OSIA) OSIA Art. 3^a Piano settoriale dei trasporti Parte Infrastruttura aeronautica - 1 Il Piano settoriale dei trasporti Parte Infrastruttura aeronautica (PSIA) stabilisce in modo vincolante per le autorità gli obiettivi e le esigenze relativi all'infrastruttura dell'aviazione civile svizzera. I concessionari degli aeroporti e gli esercenti degli impianti della navigazione aerea sono vincolati nella propria pianificazione agli obiettivi e alle esigenze del PSIA.
¹	Il Piano settoriale dei trasporti Parte Infrastruttura aeronautica (PSIA) stabilisce in modo vincolante per le autorità gli obiettivi e le esigenze relativi all'infrastruttura dell'aviazione civile svizzera. I concessionari degli aeroporti e gli esercenti degli impianti della navigazione aerea sono vincolati nella propria pianificazione agli obiettivi e alle esigenze del PSIA.
²	Il PSIA definisce per ogni installazione aeronautica che serve all'esercizio civile di aeromobili in particolare l'obiettivo, l'area richiesta, le grandi linee di utilizzo, le infrastrutture e le condizioni d'esercizio generali. Descrive inoltre i suoi effetti sulla pianificazione del territorio e sull'ambiente.

SR 748.131.1 Ordinanza del 23 novembre 1994 sull'infrastruttura aeronautica (OSIA) OSIA Art. 23 Contenuto - Il regolamento d'esercizio disciplina l'esercizio dell'aerodromo in tutti i suoi aspetti. Contiene segnatamente prescrizioni su:
^a	l'organizzazione dell'aerodromo;
^b	gli orari d'esercizio;
^c	le procedure di avvicinamento e di decollo;
^d	l'utilizzazione degli impianti dell'aerodromo da parte dei passeggeri, degli aeromobili e dei veicoli terrestri nonché di altri utenti;
^e	i servizi di assistenza a terra.