1C_61/2018 - 2018-08-13 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 61/2018

Urteil vom 13. August 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Sauthier.

Verfahrensbeteiligte
Bundesamt für Raumentwicklung, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdegegner,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Christian Zuberbühler,

Stadtrat Zofingen,
Kirchplatz 26, Postfach, 4800 Zofingen,
Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Abteilung für Baubewilligungen, Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5001 Aarau,

C.________.

Gegenstand
Baubewilligung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer, vom 14. Dezember 2017 (WBE.2017.221).

Sachverhalt:

A.
C.________ ist seit ca. 1980 Eigentümer der in der Landwirtschaftszone gelegenen Parzelle GB Nr. 4208 in Mühlethal, welche von einer Landschaftsschutzzone überlagert wird. Er stellte am 29. April 2016, nach wiederholten Aufforderungen der Behörden, ein nachträgliches Baugesuch für die Sanierung des sich auf der Parzelle befindlichen Gebäudes Nr. 4149 und für diverse Umgebungsarbeiten.
Mit Entscheid vom 15. September 2016 verfügte das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Abteilung für Baubewilligungen, die Abweisung des nachträglichen Baugesuchs. Soweit das Gesuch den Umbau des Gebäudes Nr. 4149 in ein Wochenendhaus betraf, verzichtete es aus Gründen der Verhältnismässigkeit auf die Anordnung eines Rückbaus. Es legte fest, die Bauten sowie die Nutzung als Wochenendhaus würden unter Auflagen toleriert (Ziffer 1). Betreffend die Bauten der Umgebungsgestaltung verfügte es hingegen, diese seien bis spätestens am 31. Januar 2017 zurückzubauen (Ziffer 2).
Gestützt auf diesen Entscheid eröffnete der Stadtrat Zofingen am 19. Oktober 2016 den Bauabschlag. Gegen diese Verfügung erhoben A.________ und B.________, als vom Rückbau betroffene Mieter des Gebäudes Nr. 4149, am 23. November 2016 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Aargau. Sie beantragten, aus Gründen der Verhältnismässigkeit sei auch auf den Rückbau der Bauten und Anlagen der Umgebungsgestaltung zu verzichten. Mit Entscheid vom 22. März 2017 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab und bestätigte den Rückbau bezüglich der Umgebungsgestaltungen.
Dagegen reichten A.________ und B.________ am 9. Mai 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau ein. Dieses wies die Beschwerde mit Entscheid vom 14. Dezember 2017 ab.

B.
Mit Eingabe vom 1. Februar 2018 führt das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Es beantragt, die Entscheide der drei Vorinstanzen betreffend Wiederherstellung der Umgebungsarbeiten auf Parzelle Nr. 4208 der Gemeinde Zofingen in Mühlethal seien zu bestätigen. Die Entscheide der drei Vorinstanzen betreffend Tolerierung des rechtswidrigen Zustandes auf Parzelle Nr. 4208 der Gemeinde Zofingen in Mühlethal seien aufzuheben. Weiter seien die Akten zur Anordnung der Details der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes an die Stadt Zofingen zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht, die Stadt Zofingen sowie das Departement Bau, Verkehr und Umwelt verzichten auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdegegner beantragen, auf die Beschwerde sei aufgrund verpasster Beschwerdefrist nicht einzutreten, eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG).

1.2. Das ARE ist nach Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG in Verbindung mit Art. 48 Abs. 4 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) zur Beschwerde legitimiert. Das Beschwerderecht der Bundesbehörden ist abstrakter und autonomer Natur, weshalb sich das ARE erstmals vor Bundesgericht am Verfahren beteiligen und neue, im kantonalen Beschwerdeverfahren nicht streitige Begehren stellen kann. Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist es insbesondere befugt, eine Änderung der vor Verwaltungsgericht angefochtenen Verfügung zu Ungunsten des damaligen Beschwerdeführers (reformatio in peius) zu beantragen (BGE 136 II 359 E. 1.2 S. 363 f.; Urteil 1C 283/2017 vom 23. August 2017 E. 1.2; je mit Hinweisen).

1.3. Wie den Akten und dem Schreiben des ARE vom 29. Mai 2018 entnommen werden kann, ist der angefochtene Entscheid dem ARE nicht wie fälschlicherweise in seiner Beschwerde festgehalten am 14. Dezember 2017, sondern am 22. Dezember 2017 zugestellt worden. Damit wurde die Beschwerde unter Berücksichtigung des Fristenstillstandes nach Art. 46 Abs. 1 lit. c BGG mit Eingabe vom 1. Februar 2018 fristgerecht eingereicht. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.
Vor Bundesgericht nicht mehr strittig sind die verfügten Rückbauten betreffend die Umgebungsgestaltung auf der Parzelle Nr. 4208. Streitgegenstand bildet vorliegend einzig die Frage, ob der verfügte Verzicht auf den Rückbau der Umbauten des Gebäudes Nr. 4149 und die Tolerierung der Nutzung des Gebäudes als Wochenendhaus rechtmässig ist, oder ob zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes auch die Umbauten zur Wohnnutzung rückgängig zu machen sind.

2.1. Die Vorinstanz konnte sich in der von den Beschwerdegegnern erhobenen Beschwerde aufgrund des Verbots der reformatio in peius (vgl. § 48 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Aargau vom 4. Dezember 2007 [VRPG; SAR 271.200]) nicht zu dieser Frage äussern. Sowohl das Departement Bau, Verkehr und Umwelt wie auch der Regierungsrat waren der Ansicht, es könnte aus Gründen der Verhältnismässigkeit auf einen Rückbau verzichtet und die Bauten sowie die Nutzung als Wochenendhaus toleriert werden. Der Regierungsrat verneinte ein öffentliches Interesse an einem Rückbau, da weder der Eigentümer noch die Mieter ein Interesse an einer Wohnnutzung des Gebäudes hätten.

2.2. Das ARE hält den Verzicht auf die Wiederherstellung hingegen für bundesrechtswidrig. Es hält fest, aus den Akten gehe nicht klar hervor, welche Anlagen und Installationen bereits 1972 im fraglichen Schopf mit Garage bestanden hätten. Unbestritten sei aber, dass diverse nicht bewilligte bauliche Veränderungen vorgenommen worden seien. Diese Anlagen und Installationen (Hausabwasserleitung, Fäkalientank, gedeckter Sitzplatz mit Cheminée, offener Unterstand [Pergola]) hätten zu einer Komfortsteigerung geführt und die Möglichkeit geschaffen, den Schopf als Wochenendhaus zu nutzen. Aufgrund des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse, dass das ausserhalb der Bauzone liegende Gebäude nicht als Wochenendhaus genutzt werde.

2.3. Die Beschwerdegegner machen dagegen geltend, eine weitergehende Wiederherstellung sei angesichts der Sach- und Rechtslage weder verständlich noch angezeigt, sondern unverhältnismässig. Das gepflegte Erscheinungsbild, das die Parzelle heute hinterlasse, sei mit einem enormen zeitlichen und finanziellen Aufwand verbunden gewesen. Sie würden sich seit Jahren für die Erhaltung und Förderung der genetischen Vielfalt in Fauna und Flora einsetzen, wodurch heute ein kleines Ökosystem auf dem Grundstück entstanden sei. Im Übrigen sei die Nutzung des Schopfs als Wochenendhaus aus diversen Gründen gar nicht möglich. Ihrer Ansicht nach wären dazu grosse finanzielle Aufwendungen und bauliche Massnahmen nötig. Zudem hätten sie ohnehin keinen Bedarf nach einem Wochenendhaus, da sie nur wenig hundert Meter vom strittigen Schopf entfernt wohnen würden.

3.

3.1. Der Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes kommt massgebendes Gewicht für den ordnungsgemässen Vollzug des Raumplanungsrechts zu: Werden illegal errichtete, dem RPG widersprechende Bauten nicht beseitigt, sondern auf unabsehbare Zeit geduldet, so wird der Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet in Frage gestellt und rechtswidriges Verhalten belohnt. Formell rechtswidrige Bauten, die auch nachträglich nicht legalisiert werden können, müssen daher grundsätzlich beseitigt werden (BGE 136 II 359 E. 6 S. 364 f. mit Hinweisen). Davon geht auch § 159 Abs. 1 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen des Kantons Aargau vom 19. Januar 1993 (Baugesetz; SAR 713.100) aus.
Die Anordnung des Abbruchs bereits erstellter Bauten kann jedoch nach den allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts (ganz oder teilweise) ausgeschlossen sein. Dazu gehört namentlich der in Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV festgehaltene Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Nach dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz kann die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder nicht im öffentlichen Interesse liegt. Gleiches gilt, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, sofern ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht (BGE 132 II 21 E. 6 S. 35 mit Hinweis).

3.2. Gestützt auf die vorerwähnte Rechtsprechung ist entscheidend, ob die beantragte Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Bei der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet handelt es sich um einen fundamentalen raumplanerischen Grundsatz. Der vorliegend geschaffene, unrechtmässige Zustand durch die Wohnnutzungsmöglichkeit des Gebäudes ist nicht marginal und es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet, mithin an der Unterbindung dieser zonenwidrigen Wohnnutzung des Gebäudes Nr. 4149.
Die vom ARE beantragte Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes des Gebäudes Nr. 4149 ist im Übrigen auch verhältnismässig. Der Rückbau ist - im Gegensatz zur Tolerierung der Bauten im Gebäudeinneren - geeignet, die zonenwidrige Wohnnutzung zu unterbinden und dafür auch erforderlich. Wie das ARE zu Recht ausgeführt hat, stellt der Verzicht auf die Entfernung der Umbauten eine ungenügende Massnahme der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes dar. Dadurch ist die Nutzung als Wochenendhaus nach wie vor möglich. Soweit die Beschwerdegegner einwenden, sie bräuchten das Gebäude gar nicht als Wochenendhaus, können sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Entscheidend ist alleine die Tatsache, dass das ausserhalb der Bauzone liegende Gebäude mit den vorgenommenen baulichen Veränderungen als Wochenendhaus benutzt werden kann, allenfalls auch durch künftige Mieter oder den Eigentümer selbst. Die Tolerierung der Umbauten stellt mithin keine wirksame Massnahme dar, um diesen rechtswidrigen Zustand zu beseitigen. Dem ARE ist auch zuzustimmen, wenn es ausführt, durch den Verzicht auf den Rückbau der inneren Veränderungen würde zudem ein beträchtlicher Folgeaufwand generiert. Tatsächlich müsste die Baupolizei regelmässig überprüfen, ob
das Gebäude nach wie vor nicht widerrechtlich bewohnt wird. Eine andere mildere, gleich wirksame Massnahme wie die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes durch einen Rückbau ist daher nicht ersichtlich. Sodann ist auch nicht zu erkennen und wird von den Beschwerdegegnern auch nicht dargetan, weshalb der Rückbau nicht zumutbar sein sollte, zumal die Beschwerdegegner nicht bestreiten, dass sie gemäss den vorinstanzlichen Feststellungen bösglaubig gehandelt haben.
Der vom ARE beantragte Rückbau betreffend die Umbauten des Gebäudes Nr. 4149 auf der Parzelle Nr. 4208 liegt somit im öffentlichen Interesse und ist mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz vereinbar.

4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache zur Anordnung der Details der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes des Gebäudes Nr. 4149 an das Departement Bau, Verkehr und Umwelt zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt das ARE. Die Gerichtskosten sind den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG) und es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 14. Dezember 2017 aufgehoben. Die Sache wird zur Anordnung der Details der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes des Gebäudes Nr. 4149 an das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Zofingen, dem Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Abteilung für Baubewilligungen, dem Regierungsrat des Kantons Aargau, C.________ und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 13. August 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Die Gerichtsschreiberin: Sauthier

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 48 Tâches et compétences de l'ARE
¹	L'ARE se prononce sur celles des activités de la Confédération qui ont des effets sur l'organisation du territoire.
²	Il élabore les études de base nécessaires à la coordination des activités fédérales, à la collaboration avec les cantons ainsi qu'à l'encouragement de l'aménagement du territoire dans les cantons.
³	Il dirige l'organisme de coordination de la Confédération institué par le Conseil fédéral.
⁴	Il a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral en matière d'aménagement du territoire conformément aux dispositions générales de la procédure fédérale.75

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 46 Suspension - 1 Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
¹	Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
^a	du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus;
^b	du 15 juillet au 15 août inclus;
^c	du 18 décembre au 2 janvier inclus.
²	L'al. 1 ne s'applique pas:
^a	aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles;
^b	à la poursuite pour effets de change;
^c	aux questions relatives aux droits politiques (art. 82, let. c);
^d	à l'entraide pénale internationale ni à l'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^e	aux marchés publics.19

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.