1C_604/2015 - 2016-06-13 - Procedura amministrativa - accès à des directives internes

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_604/2015, 1C_606/2015

Arrêt du 13 juin 2016

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Karlen, Eusebio, Chaix et Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
1C_604/2015
A.________,
recourant,

et

1C_606/2015
Association des juristes progressistes, représentée par Me Laurence Mizrahi, avocate,
recourante,

contre

Ministère public de la République et canton de Genève, route de Chancy 6B, 1213 Petit-Lancy.

Objet
accès à des directives internes,

recours contre les arrêts de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 6 octobre 2015.

Faits :

A.
Le 18 février 2014, l'association des juristes progressistes a demandé au Ministère public du canton de Genève (ci-après: MP) l'accès à la directive du Procureur général "précisant la politique pénale à l'égard des étrangers multirécidivistes en situation irrégulière" (ci-après: la directive). Le 7 mars 2014, l'avocat genevois A.________ a formé une demande semblable. Les deux requêtes étaient fondées sur la loi genevoise sur l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles (LIPAD, RS/GE A 2 08). Le 3 juin 2014, le MP rejeta les demandes. Les directives tendaient à unifier l'exercice de l'action publique notamment en matière de procédures à forte occurrence; leur publication affaiblirait la position du MP et, partant, la sécurité publique.
Les deux requérants ont saisi le Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence. Le 29 juillet 2014, puis le 16 octobre 2014, le Préposé recommanda au MP de communiquer sa directive et lui impartit un délai de dix jours pour statuer. Relatives aux modalités pratiques d'application de la loi, les directives devaient être accessibles au public; en l'occurrence, elles ne contenaient aucune information propre à contribuer à la commission d'infractions, à révéler des mesures de surveillance ou des enquêtes en cours, de sorte qu'il n'y avait pas de risque pour la sécurité publique.
Nonobstant cette recommandation, le MP a derechef refusé l'accès à la directive par décisions des 16 septembre et 31 octobre 2014. La directive était dépourvue d'effets externes et ne liait ni les tribunaux, ni les procureurs. Elle faisait partie de la communication interne au sujet de la stratégie judiciaire, au même titre qu'un avis juridique. Le MP serait placé dans une situation d'infériorité si les prévenus et leurs avocats pouvaient connaître par avance les sanctions envisagées pour certaines infractions.

B.
Par arrêts du 6 octobre 2015, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève a rejeté les recours formés par Me A.________ et par l'association des juristes progressistes. La directive ne portait pas sur l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 25 LIPAD; elle ne contenait que des suggestions et ne liait pas les procureurs qui restaient indépendants dans l'exercice de leur charge; elle était par conséquent soustraite au droit d'accès. Au surplus, le refus de communiquer était justifié car la directive constituait en réalité une simple aide à la décision destinée aux procureurs, lesquels restaient libres de s'en écarter. La révélation de cette directive risquerait de lui conférer aux yeux du public une portée contraignante qu'elle n'avait pas, alors que les sanctions devaient être fixées selon les seuls critères de la loi pénale.

C.
A.________ (cause 1C_604/2015) et l'association des juristes progressistes (cause 1C_606/2015) forment chacun un recours en matière de droit public. Le premier demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Chambre administrative et d'ordonner à la Cour de justice et au Ministère public de lui communiquer les directives. La seconde demande l'annulation de l'arrêt cantonal et de la décision du 31 octobre 2014 et conclut à ce qu'il soit ordonné au Ministère public de lui communiquer la directive, éventuellement moyennant la suppression des passages dont le contenu "aurait un intérêt public prépondérant"; plus subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à la Chambre administrative pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Chambre administrative persiste dans les considérants et le dispositif de ses arrêts, sans formuler d'observations. Le Ministère public conclut au rejet des recours dans la mesure de leur recevabilité. Les recourants ont présenté des observations complémentaires par lesquelles ils persistent dans leurs motifs et conclusions. Le Ministère public a renoncé à des observations complémentaires.

Considérant en droit :

1.
Les recours sont formés contre deux arrêts similaires. Ils portent sur la même question et soulèvent des griefs semblables, de sorte qu'il y a lieu de joindre les causes et de statuer par un seul arrêt.

2.
Les arrêts attaqués, relatifs à une demande d'accès au sens de la LIPAD, constituent des décisions finales rendues dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Le recours en matière de droit public est en principe ouvert.

2.1. Les recourants ont pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Leur demande d'accès se fonde sur l'art. 24 al. 1 LIPAD, selon lequel "toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée par la présente loi". Les recourants sont particulièrement touchés par les arrêts attaqués qui confirment le rejet de leur demande; ils ont un intérêt digne de protection à leur annulation ou à leur modification (art. 89 al. 1 let. b et c LTF).

2.2. Pour le Ministère public, l'invocation des dispositions constitutionnelles cantonales ainsi que de l'art. 16 al. 3 Cst. serait nouvelle, et insuffisamment motivée concernant cette dernière disposition. L'arrêt attaqué retient que les art. 28 al. 2 Cst./GE (adopté en 2013, soit après l'entrée en vigueur de la LIPAD) et 9 al. 3 Cst./GE n'ont pas de portée plus large que la LIPAD (arrêt 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.4 publié in SJ 2015 I p. 322). Les recourants ne tentent pas de contester cette appréciation; la seule invocation des dispositions constitutionnelles cantonales et fédérale ne saurait dès lors tenir lieu de motivation suffisante.
C'est en revanche à tort que le Ministère public considère que les griefs d'arbitraire dans l'application de la LIPAD seraient insuffisamment motivés. Les recourants expliquent en effet de manière suffisante en quoi l'arrêt attaqué serait selon eux insoutenable, en s'appuyant au demeurant sur une opinion minoritaire d'un juge cantonal annexée à l'arrêt attaqué.

2.3. Pour le surplus, les recours ont été interjetés dans les formes et le délai utiles contre des arrêts rendus en dernière instance cantonale, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

3.
Le recours 1C_604/2015 est formé pour violation des art. 9 al. 3 et 28 al. 2 de la Constitution genevoise (principe de transparence), de l'art. 16 al. 3 Cst. (liberté d'information) ainsi que pour arbitraire (art. 9 Cst. et 17 Cst./GE). Le recourant estime que la directive du Procureur général devrait être considérée comme telle au sens de l'art. 25 al. 2 LIPAD, dépourvue de force obligatoire à l'instar des documents mentionnés dans cette disposition. L'exception de l'art. 25 al. 4 LIPAD (documents inachevés) serait elle aussi inapplicable. Par ailleurs, la cour cantonale n'expliquerait pas en quoi il existerait un intérêt public prépondérant s'opposant à la communication requise.
Le recours 1C_606/2015 est lui aussi formé pour arbitraire et violation de l'art. 28 al. 2 Cst./GE. La recourante estime que la directive contiendrait des renseignements sur l'accomplissement d'une tâche publique, indépendamment de sa force contraignante. Il ne s'agirait pas d'un document inachevé. Sa divulgation ne porterait atteinte à aucun intérêt public dès lors qu'elle ne pourrait compromettre le déroulement des enquêtes pénales ou des procédures particulières, et n'entraverait pas le processus décisionnel ou la position de négociation du Ministère public.
Pour le Ministère public, la directive serait destinée à des magistrats dans le cadre de leurs compétences juridictionnelles et du processus décisionnel. Dans ce cadre, seules les règles du CPP (art. 69-75 et 95-99) seraient applicables et aucune disposition n'imposerait la transparence dans le cadre du processus décisionnel d'une procédure pendante. Il n'y aurait aucun arbitraire sur ce point. S'agissant des intérêts prépondérants, les recours ne démontreraient pas en quoi l'arrêt attaqué serait arbitraire. La communication de la directive pourrait limiter le pouvoir de négociation du ministère public dans l'optique d'une procédure simplifiée, car le prévenu pourrait se prévaloir de la directive et exiger un réquisitoire moins lourd. Les procureurs pourraient se voir contraints à motiver davantage les peines lorsque celles-ci s'écartent de la directive, avec un risque d'opposition accru. La cour cantonale n'aurait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en appliquant sur ce point l'art. 26 al. 2 let. c LIPAD. Il y aurait aussi une atteinte à l'égalité des armes puisque le droit du procureur de garder secret son réquisitoire se trouverait ainsi limité.

4.
Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale infra-constitutionnelle (cf. art. 95 let. c LTF), le Tribunal fédéral limite son examen à l'arbitraire: il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 141 I 49 consid. 3.4 p. 53 et les arrêts cités). S'agissant de la violation d'un droit constitutionnel, le recourant est soumis aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.

4.1. A teneur de l'art. 9 al. 3 Cst./GE, l'activité publique s'exerce de manière transparente, conformément aux règles de la bonne foi, dans le respect du droit fédéral et du droit international. Selon l'art. 28 al. 2 Cst./GE, toute personne a le droit de prendre connaissance des informations et d'accéder aux documents officiels, à moins qu'un intérêt prépondérant ne s'y oppose.
Dans le canton de Genève, la LIPAD régit l'information relative aux activités des institutions et la protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). La loi s'applique notamment aux pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire cantonaux ainsi que leur administration (art. 3 al. 1 let. a LIPAD). Selon l'art. 24 al. 1 LIPAD, toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession des institutions publiques, sauf exception prévue ou réservée par la loi. Ces documents sont tous les supports d'informations détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique (art. 25 al. 1 LIPAD). L'art. 25 al. 2 LIPAD énumère à titre d'exemples les rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions. Les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux non encore approuvés ne constituent pas des documents au sens de la loi (art. 25 al. 4 LIPAD).
Comme le rappelle l'arrêt attaqué, le législateur genevois a voulu passer d'un régime du secret assorti d'exception, prévalant jusqu'alors pour l'administration genevoise, à celui de la transparence sous réserve de dérogation. Ce renversement a pour but de renforcer la démocratie et l'Etat de droit, en permettant un contrôle citoyen destiné à éviter les dysfonctionnements et en assurant une libre formation de la volonté (art. 1 LIPAD, SAYEGH, Le bilan de la transparence administrative dans le canton de Genève, in: La mise en oeuvre du principe de transparence dans l'administration, Genève 2006, p. 55 ss, 56; cf., en ce qui concerne la loi fédérale sur la transparence, ATF 136 II 399 consid. 2.1 p. 401 et les références citées; arrêts 1C_50/2015 du 2 décembre 2015 consid. 2.2 et 1C_74/2015 du 2 décembre 2015 consid. 4.1.2). L'instauration d'un droit individuel d'accès aux documents représente l'innovation majeure propre à conférer sa pleine dimension au changement de culture qu'implique l'abandon du principe du secret (Mémorial des séances du Grand Conseil, séance du jeudi 26 octobre 2000 - 54e législature -, disponible sur http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/540311/45/41, ci-après: le message).

4.2. L'arrêt attaqué relève que le Ministère public fait partie du pouvoir judiciaire au sens de l'art. 3 al. 1 let. a LIPAD (art. 1 let. a de la loi genevoise d'organisation judiciaire), ce qui n'est pas contesté. Il considère en revanche que la directive ne constituerait pas un document relatif à l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 25 LIPAD: elle comprendrait des "suggestions de ligne de conduite destinées à l'interne" et serait dès lors dépourvue de force obligatoire, les procureurs étant indépendants dans l'exercice de leur charge.

4.3. Contrairement à ce que soutient l'arrêt cantonal, la directive contient des renseignements relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique. Il s'agit d'un document destiné à l'ensemble des procureurs et des collaborateurs du Ministère public; il a aussi été distribué à la police. Il a pour but de favoriser une certaine cohérence dans la mise en oeuvre de la répression pénale des infraction à forte occurrence, soit celles qui sont commises par les étrangers multirécidivistes en situation irrégulière. De ce qui ressort du dossier et des explications du Ministère public, elle contiendrait certains barèmes applicables à divers types d'infractions.
L'unification de la pratique des autorités de poursuite constitue à l'évidence une tâche publique au sens de l'art. 25 al. 1 LIPAD. Même si elle n'a pas force obligatoire pour les procureurs, qui demeurent indépendants dans le traitement des procédures qui leur sont confiées (art. 117 al. 2 Cst./GE et art. 2 de la loi cantonale d'organisation judiciaire - OJ/GE), ce document s'apparente à une directive, fondée sur le pouvoir hiérarchique du Procureur général. En effet, selon l'art. 70 de la loi genevoise d'organisation judiciaire (et conformément à l'art. 4 al. 2 CPP), le Procureur général organise et dirige le Ministère public (al. 1). A cette fin, il définit la politique présidant à la poursuite des infractions (al. 2 let. a), attribue les procédures et modifie s'il y a lieu les dispositions prises à cet égard (let. b), veille à ce que les magistrats du Ministère public remplissent leur charge avec dignité, rigueur, assiduité, diligence et humanité (let. c), veille au bon fonctionnement du Ministère public et à l'avancement des procédures (let. d) et édicte le règlement de la juridiction (let. e). La directive repose manifestement sur ce pouvoir hiérarchique, notamment sur les compétences du Procureur général en matière de
détermination de la politique criminelle. Certes, à l'instar de toute ordonnance administrative, elle ne supprime pas la liberté d'appréciation conférée à l'autorité par la norme, en l'occurrence pénale. Cela n'enlève rien au fait qu'elle porte effectivement sur une tâche publique, soit la poursuite et la répression des infractions pénales; il n'apparaît dès lors pas soutenable de retenir le contraire, comme l'affirme l'arrêt attaqué.

4.4. Selon le Ministère public, les documents relatifs à son activité juridictionnelle, soit au processus conduisant au prononcé d'un jugement, seraient soustraits au droit d'accès consacré par la LIPAD, comme cela est rappelé à l'art. 3 al. 3 let. b ainsi qu'à l'art. 20 al. 4 et 5 de la loi: seules les règles sur la procédure pénale seraient applicables. Bien que cet argument n'ait pas été traité par la cour cantonale, il y a lieu de l'examiner ici car s'il était admis, l'arrêt attaqué pourrait échapper, dans son résultat, au reproche d'arbitraire.
Il est vrai que la LIPAD ne s'applique pas aux procédures, civiles, pénales et administratives en cours. Le législateur genevois a certes considéré qu'il n'y avait pas de raison de principe de soustraire le pouvoir judiciaire au principe de la transparence sur ses activités. Toutefois, pour les procédures pendantes, les règles relatives à la consultation du dossier sont fixées par les différentes lois de procédure. En matière pénale, l'autorité compétente selon les art. 74 et 102 CPP est la direction de la procédure; celle-ci doit notamment respecter la présomption d'innocence et les autres intérêts légitimes au maintien du secret.
En l'occurrence toutefois, la directive ne fait pas partie d'un dossier pénal en cours. Il s'agit d'un document d'ordre général relatif à la politique criminelle. S'il peut avoir une influence sur la poursuite et la répression des infractions dans les cas particuliers, il ne fait pas partie du processus décisionnel proprement dit. Il se rapproche davantage des dispositions de la loi pénale ou de la jurisprudence, sur lesquelles les procureurs doivent se fonder pour rendre leurs décisions et qui, par nature (cf. consid. 5.4 ci dessous), doivent être accessibles au public.

4.5. Au vu du texte de la loi et de la volonté affichée du législateur en matière de transparence des services de l'Etat, c'est manifestement à tort, et donc de manière arbitraire, que l'arrêt attaqué soustrait la directive litigieuse au champ d'application de la LIPAD.

5.
Les recourants critiquent ensuite l'argumentation retenue à titre subsidiaire par la cour cantonale. Ils estiment qu'aucun intérêt prépondérant ne s'opposerait à la communication de la directive. La crainte que les justiciables puissent s'en prévaloir devant les tribunaux ne reposerait sur aucune circonstance objective. Le fait qu'une communication de la directive ne serait pas nécessaire pour respecter la prévisibilité et la sécurité du droit serait sans pertinence puisque le droit de consultation ne dépend pas d'un intérêt particulier. La directive ne contiendrait rien qui serait susceptible d'entraver une enquête ou le processus décisionnel du Ministère public, ou de faciliter ou contribuer à la commission d'une infraction. Les recourants relèvent que les directives du même genre sont accessibles sur internet dans d'autres cantons (Berne, Zurich) et d'autres pays (Grande-Bretagne, Etats-Unis).

5.1. L'art. 26 LIPAD fixe les exceptions au droit d'accès. Les documents à la communication desquels un intérêt public ou privé prépondérant s'oppose sont soustraits au droit d'accès (al. 1). Tel est le cas notamment lorsque l'accès aux documents est propre à mettre en péril la sécurité de l'Etat ou la sécurité publique (al. 2 let. a), à entraver notablement le processus décisionnel ou la position de négociation d'une institution (al. 1 let. c), à compromettre l'ouverture, le déroulement ou l'aboutissement d'enquêtes prévues par la loi (al. 2 let. d). L'art. 26 LIPAD est une disposition générale et l'énumération qu'elle contient n'est qu'exemplative.

5.2. La cour cantonale considère que la directive constitue une aide à la décision destinée aux membres du ministère public, lesquels demeurent indépendants. Or, sa divulgation risquerait de lui conférer aux yeux du public une portée contraignante qu'elle n'a pas et les justiciables pourraient s'en prévaloir devant les tribunaux. Cela ne constitue manifestement pas un risque suffisant pour refuser une communication: le principe de transparence s'applique en effet clairement aux directives (art. 25 al. 2 LIPAD), quelle que soit leur force contraignante. Par nature, certains documents relatifs à une tâche étatique n'ont pas la force obligatoire d'un acte normatif (par exemple les rapports, préavis ou prises de position également mentionnés à l'art. 25 al. 2 LIPAD), mais demeurent néanmoins soumis au droit d'accès: le fait qu'un justiciable puisse se méprendre sur la nature exacte de tels documents ne saurait constituer un motif de refus. En l'occurrence, la directive ne lie pas les Procureurs, et moins encore les tribunaux, et cela pourra être rappelé au besoin lors d'une procédure particulière si un justiciable devait s'en prévaloir.

5.3. Le Ministère public fait pour sa part valoir qu'il dispose d'un pouvoir de négociation au sens de l'art. 26 al. 2 let. c LIPAD lorsque le prévenu demande l'exécution d'une procédure simplifiée en application de l'art. 358 al. 1 CPP. Dans ce cadre, le Ministère public disposerait d'un pouvoir d'appréciation important et pourrait accorder des concessions au prévenu sur certains points, ou proposer un réquisitoire plus ou moins lourd. La publication de la directive limiterait ce pouvoir de négociation puisque le prévenu, respectivement la partie plaignante, pourrait alors s'en prévaloir. Le Ministère public devrait aussi pouvoir décider sans subir de pression de la peine à infliger lorsqu'il rend une ordonnance pénale; la publication de la directive obligerait à une motivation supplémentaire lorsque le magistrat entend s'en écarter, ce qui augmenterait le risque d'opposition. Le Ministère public invoque enfin le principe d'égalité des armes en se prévalant de son droit de garder secret son réquisitoire final et de s'écarter de l'acte d'accusation.
La sauvegarde du processus décisionnel représente une exception classique au droit d'accès. Il s'agit de préserver la faculté des organes et institutions de réfléchir, consulter et de rédiger plusieurs projets d'une éventuelle décision avant d'arrêter leur choix. Plutôt que de supprimer totalement le droit d'accès aux documents préparatoires tant que la décision n'est pas rendue, le législateur genevois a choisi de limiter le motif de refus aux documents dont l'accès entraverait notablement le processus décisionnel, par souci de ne pas vider le principe de transparence de sa substance (message, ad art. 26 al. 2 let. c LIPAD).
Comme cela est rappelé ci-dessus, la directive n'a pas d'effet contraignant à l'égard des magistrats du Ministère public. Ceux-ci demeurent libres dans le cadre de l'enquête, dans le prononcé des ordonnances pénales, dans le choix d'une procédure simplifiée et lors de leurs réquisitions. Le simple fait de rendre accessible cette directive n'aura au demeurant pas d'incidence sur la capacité de prendre une décision particulière dans une situation précise. Dans la mesure où la directive a pour but d'assurer une certaine uniformité dans l'application de la loi pénale, l'autorité peut être amenée à motiver davantage ses décisions dans les cas où elle entendrait s'écarter de la pratique généralement suivie. Cette obligation de motiver ne saurait toutefois constituer une entrave au processus décisionnel au sens de l'art. 26 al. 2 let. c LIPAD.
S'agissant de la position de négociation visée par l'art. 26 al. 2 let. c LIPAD, le législateur a envisagé le cas des tractations politiques, les relations entre institutions ou collectivités publiques, les relations de droit public (par exemple en matière d'octroi de concessions) ou encore les relations contractuelles soumises au droit privé (message, loc. cit.). La négociation avec les parties à une procédure pénale n'est pas visée. Au demeurant, le ministère public n'est jamais tenu d'accepter la procédure simplifiée prévue à l'art. 358 CPP. L'art. 359 al. 1 CPP précise en effet qu'il statue définitivement sur la question, sans être tenu de motiver sa décision. Le prononcé d'une ordonnance pénale est lui aussi laissé à l'appréciation du ministère public, compte tenu notamment de la peine que celui-ci estime suffisante. La possibilité d'oppositions plus nombreuses n'affecte pas son pouvoir de négociation.
Quant au droit du ministère public de s'écarter de l'acte d'accusation et de conserver secret son réquisitoire final, il n'est pas non plus mis en péril par la révélation de la directive, ses prérogatives sur ce point étant clairement définies à l'art. 337 al. 1 et 2 CPP.

5.4. Il apparaît en définitive que l'ensemble des objections au droit d'accès, telles que retenues dans l'arrêt attaqué ou invoquées par le Ministère public, sont étrangères au but et au texte de la LIPAD. Il existe au contraire - bien que cela ne soit pas déterminant, dès lors que la demande d'accès n'a pas à faire état d'un intérêt particulier - un intérêt public à ce qu'un accès soit donné à la directive litigieuse. En effet, concrétisé par le principe de la légalité des peines (art. 1 CP), les principes de publicité, de l'accessibilité et de la prévisibilité de la norme pénale sont inhérents au système du droit répressif. La sécurité du droit commande en effet que le justiciable puisse connaître les conséquences prévisibles de son comportement (ATF 125 IV 35 consid. 1ss.; 112 Ia 107 consid. 3b p. 112; TRECHSEL/PIETH, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, Zurich 2013, n° 3, 13, 20 ad art. 1).
Dans la mesure où la directive tend à unifier la pratique dans le domaine de la poursuite pénale et des peines applicables à certaines infractions, il existe un intérêt à ce que celle-ci soit rendue accessible. Telle est d'ailleurs la pratique dans d'autres cantons (notamment Zurich, Oberstaatsanwaltschaft, Strafmassempfehlungen du 14 janvier 2015, publiées sur internet; Berne, Association des juges et procureurs Bernois, Recommandations quant à la mesure de la peine, du 8 décembre 2012, publiées sur internet; Schwyz, Oberstaatsanwaltschaft, Weisung 7.1 Strafzumessung, publiée sur internet).

6.
Sur le vu de ce qui précède, les arrêts attaqués, qui ne reposent sur aucun motif défendable, apparaissent en contradiction manifeste avec le principe de transparence tel qu'il découle de la loi et de la Constitution genevoise.
Les recours doivent par conséquent être admis. Les arrêts attaqués sont annulés et les deux causes sont renvoyées à la cour cantonale afin qu'elle ordonne au Ministère public de communiquer aux recourants la directive "précisant la politique pénale à l'égard des étrangers multirécidivistes en situation irrégulière". Préalablement, il lui appartiendra encore d'examiner si certaines parties de la directive doivent éventuellement demeurer secrètes en application de l'art. 26 al. 2 let. g LIPAD; il n'est en effet pas exclu que ce document contienne des données personnelles dont la révélation pourrait porter atteinte à la sphère privée; cette question n'a pas été examinée puisque le Procureur général a opposé un refus de principe et que la cour cantonale a confirmé cette décision. Il appartiendra enfin à la Chambre administrative de statuer à nouveau sur les frais et dépens de la procédure cantonale.
Conformément à l'art. 68 al. 2 LTF, une indemnité de dépens est allouée à l'association des juristes progressistes, représentée par un avocat. A.________, qui a agi en personne, n'y a pas droit. Il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Les causes 1C_604/2015 et 1C_606/2015 sont jointes.

2.
Les recours sont admis; les arrêts attaqués sont annulés et les causes sont renvoyées à la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève pour nouvelles décisions au sens des considérants.

3.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr., est allouée à l'association des juristes progressistes, à la charge du canton de Genève.

4.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

5.
Le présent arrêt est communiqué aux recourants, au Ministère public et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 13 juin 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Merkli

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
¹	La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
²	Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti.
³	Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle.

SR 131.234 Costituzione della Repubblica e Cantone di Ginevra, del 14 ottobre 2012 (Cost.-GE) Cost.-GE Art. 28 Diritto all'informazione - 1 Il diritto all'informazione è garantito.
¹	Il diritto all'informazione è garantito.
²	Ognuno ha il diritto di prendere conoscenza delle informazioni e di consultare i documenti ufficiali, a meno che interessi preponderanti non vi si oppongano.
³	L'accesso ai media di servizio pubblico è garantito.
⁴	Ognuno ha il diritto a un'informazione sufficiente e pluralista che gli permetta di partecipare pienamente alla vita politica, economica, sociale e culturale.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 28 Libertà sindacale - 1 I lavoratori e i datori di lavoro nonché le loro organizzazioni hanno il diritto di unirsi e di costituire associazioni a tutela dei loro interessi, nonché il diritto di aderirvi o no.
¹	I lavoratori e i datori di lavoro nonché le loro organizzazioni hanno il diritto di unirsi e di costituire associazioni a tutela dei loro interessi, nonché il diritto di aderirvi o no.
²	I conflitti vanno per quanto possibile composti in via negoziale o conciliativa.
³	Lo sciopero e la serrata sono leciti soltanto se si riferiscono ai rapporti di lavoro e non contrastano con impegni di preservare la pace del lavoro o di condurre trattative di conciliazione.
⁴	La legge può vietare lo sciopero a determinate categorie di persone.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 131.234 Costituzione della Repubblica e Cantone di Ginevra, del 14 ottobre 2012 (Cost.-GE) Cost.-GE Art. 9 Principi dell'attività pubblica - 1 Lo Stato agisce al servizio della collettività, in complemento all'iniziativa privata e alla responsabilità individuale.
¹	Lo Stato agisce al servizio della collettività, in complemento all'iniziativa privata e alla responsabilità individuale.
²	L'attività pubblica è fondata sul diritto ed è nell'interesse pubblico. È proporzionata allo scopo prefissato.
³	È esercitata in maniera trasparente, secondo i principi della buona fede, nel rispetto del diritto federale e del diritto internazionale.
⁴	Deve essere pertinente, efficace ed efficiente.

SR 131.234 Costituzione della Repubblica e Cantone di Ginevra, del 14 ottobre 2012 (Cost.-GE) Cost.-GE Art. 117 Indipendenza - 1 L'autonomia del potere giudiziario è garantita.
¹	L'autonomia del potere giudiziario è garantita.
²	I magistrati sono indipendenti.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 70 Restrizioni e porte chiuse - 1 Il giudice può disporre che le udienze si svolgano in tutto o in parte a porte chiuse:
¹	Il giudice può disporre che le udienze si svolgano in tutto o in parte a porte chiuse:
^a	se la sicurezza o l'ordine pubblici o interessi degni di protezione di una persona coinvolta, segnatamente quelli della vittima, lo esigono;
^b	in caso di forte affluenza.
²	Qualora si proceda a porte chiuse, l'imputato, la vittima e l'accusatore privato possono farsi accompagnare al massimo da tre persone di fiducia.
³	Il giudice può consentire a cronisti giudiziari e ad altre persone che hanno un interesse legittimo di assistere, a determinate condizioni, ad udienze non pubbliche ai sensi del capoverso 1.
⁴	Qualora si sia proceduto a porte chiuse, il giudice comunica la sentenza in udienza pubblica o, se necessario, informa il pubblico in altro modo adeguato sull'esito del procedimento.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 4 Indipendenza - 1 Nell'applicazione del diritto le autorità penali sono indipendenti e sottostanno soltanto al diritto.
¹	Nell'applicazione del diritto le autorità penali sono indipendenti e sottostanno soltanto al diritto.
²	È fatto salvo il potere di impartire istruzioni alle autorità di perseguimento penale, secondo l'articolo 14.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 74 Informazione del pubblico - 1 Il pubblico ministero e il giudice e, con il loro consenso, la polizia possono informare il pubblico su procedimenti pendenti se è necessario:
¹	Il pubblico ministero e il giudice e, con il loro consenso, la polizia possono informare il pubblico su procedimenti pendenti se è necessario:
^a	affinché la popolazione collabori a far luce su reati o alla ricerca di indiziati;
^b	per mettere in guardia o tranquillizzare la popolazione;
^c	per rettificare notizie o voci inesatte;
^d	data la particolare importanza del caso.
²	La polizia, senza far nomi, può inoltre informare il pubblico di propria iniziativa su incidenti e reati.
³	Il pubblico è informato rispettando il principio della presunzione di innocenza e i diritti della personalità degli interessati.
⁴	Qualora sia coinvolta una vittima, le autorità e i privati possono, al di fuori di una procedura giudiziaria pubblica, divulgarne l'identità o informazioni che ne consentano l'identificazione soltanto se:
^a	la collaborazione della popolazione è necessaria per far luce su crimini o per la ricerca di indiziati; oppure
^b	la vittima o, se deceduta, i suoi congiunti vi acconsentono.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 102 Procedura in caso di domanda d'esame degli atti - 1 In merito all'esame degli atti decide chi dirige il procedimento. Questi adotta le misure necessarie per evitare abusi e ritardi e per tutelare i legittimi interessi al mantenimento del segreto.
¹	In merito all'esame degli atti decide chi dirige il procedimento. Questi adotta le misure necessarie per evitare abusi e ritardi e per tutelare i legittimi interessi al mantenimento del segreto.
²	Gli atti si esaminano presso la sede dell'autorità penale interessata oppure, mediante assistenza giudiziaria, presso un'altra autorità penale. Alle altre autorità e ai patrocinatori delle parti, gli atti vengono di norma recapitati.
³	Chi ha diritto di esaminare gli atti può chiedere che gliene siano allestite copie contro il versamento di un emolumento.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 358 Principi - 1 Fintanto che non sia promossa l'accusa, l'imputato che ammette i fatti essenziali ai fini dell'apprezzamento giuridico e riconosce quanto meno nella sostanza le pretese civili può chiedere al pubblico ministero che si proceda con rito abbreviato.
¹	Fintanto che non sia promossa l'accusa, l'imputato che ammette i fatti essenziali ai fini dell'apprezzamento giuridico e riconosce quanto meno nella sostanza le pretese civili può chiedere al pubblico ministero che si proceda con rito abbreviato.
²	Il rito abbreviato è escluso se il pubblico ministero chiede una pena detentiva superiore a cinque anni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 359 Apertura della procedura - 1 Il pubblico ministero decide definitivamente sull'attuazione della procedura abbreviata. Non occorre che il relativo decreto sia motivato.
¹	Il pubblico ministero decide definitivamente sull'attuazione della procedura abbreviata. Non occorre che il relativo decreto sia motivato.
²	Nel comunicare alle parti che si procederà con rito abbreviato, il pubblico ministero impartisce all'accusatore privato un termine di dieci giorni per specificare le pretese civili e la pretesa d'indennizzo per le spese necessarie sostenute nel procedimento.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 337 Pubblico ministero - 1 Il pubblico ministero può presentare istanze scritte al giudice o comparire personalmente.
¹	Il pubblico ministero può presentare istanze scritte al giudice o comparire personalmente.
²	Il pubblico ministero non è vincolato né dalla qualificazione giuridica formulata nell'atto d'accusa né dalle richieste ivi contenute.
³	Se chiede una pena detentiva superiore a un anno o una misura privativa della libertà, il pubblico ministero sostiene personalmente l'accusa al dibattimento.
⁴	Se lo ritiene necessario, chi dirige il procedimento può obbligare il pubblico ministero a sostenere personalmente l'accusa anche in altri casi.
⁵	Se il pubblico ministero non compare personalmente pur essendovi tenuto, il dibattimento è rinviato.