1C_546/2023 - 2024-05-13 - Grundrecht - Polizeiliche Massnahmen

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 546/2023

Urteil vom 13. Mai 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Wipf,

gegen

Stadtrat von Zürich,
Stadthaus, Stadthausquai 17, 8022 Zürich,
vertreten durch das Sicherheitsdepartement,
Amtshaus I, Bahnhofquai 3, 8001 Zürich.

Gegenstand
Polizeiliche Massnahmen,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 24. August 2023 (VB.2022.00667).

Sachverhalt:

A.
Gemäss einem Rapport der Stadtpolizei Zürich vom 15. Juni 2020 wurde A.________ am 1. Mai 2020 um 13.30 Uhr von einer Polizeipatrouille dabei beobachtet, wie sie gemeinsam mit vier weiteren Personen im Begriff war, beim Eingangsbereich einer Liegenschaft an der Nussbaumstrasse in Zürich Plakate anzubringen, wobei eine der beteiligten Personen die Aktion mit einer Kamera filmte. Gemeinsam mit diesen wurde sie daraufhin angehalten und kontrolliert. Im Anschluss an eine oberflächliche Durchsuchung und die Sicherstellung diverser mitgeführter Plakatierungsutensilien (Plakate, Flyer, Klebeband und mehrere Quittungen) überführte sie die Polizei zusammen mit den übrigen Beteiligten in die Polizeidienststelle Zeughausstrasse. In der dortigen Garage, welche offenbar als sog. "Schleuse" bzw. als Wartebereich genutzt wurde, wurde sie angewiesen, sich auf den Boden zu setzen, wobei ihre Hände mit Kabelbindern gefesselt wurden. Nach einer Wartezeit von zwei Stunden, weiterhin mit gefesselten Händen, wurde sie für weitere 30 Minuten in ein Arrestzimmer bzw. eine Einzelzelle verbracht. Nachdem Fotografien von ihr erstellt worden waren und ihr eine schriftliche Verfügung betreffend die Wegweisung aus dem darin bezeichneten Plangebiet eröffnet
worden war, wurde sie um 17.10 Uhr aus dem Polizeigewahrsam entlassen.
A.________ stellte in der Folge zunächst ein Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die Widerrechtlichkeit der Wegweisung. Die Stadtpolizei Zürich wies dieses Begehren mit Verfügung vom 27. Mai 2020 ab, da die Wegweisung aus ihrer Sicht rechtmässig erfolgt war. Daraufhin reichte A.________ beim Stadtrat Zürich ein Begehren um Neubeurteilung ein, das dieser mit Beschluss vom 26. August 2020 jedoch ebenfalls abwies. Dieser Beschluss ist rechtskräftig.
Am 29. Juni 2020 beantragte A.________ zudem bei der Stadtpolizei Zürich die Feststellung der Rechtswidrigkeit verschiedener weiterer polizeilicher Massnahmen und Verfahrenshandlungen anlässlich ihrer Anhaltung und anschliessenden Festnahme. Die Stadtpolizei überwies das Feststellungsbegehren unter Hinweis auf Art. 393 Abs. 1 lit. a StPO an das Obergericht des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2020 wies dieses die Sache zurück an die Stadtpolizei. Zur Begründung führte es aus, gegen A.________ gebe es nach der Aktenlage keinen hinreichenden Verdacht eines strafbaren Verhaltens. Es gehe vielmehr um polizeiliche Massnahmen. Es sei möglich, dass diese einen Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV beinhalteten. Um dies zu beurteilen, müssten die gesamten Umstände berücksichtigt werden. Die rudimentären Akten würden jedoch keinen Aufschluss darüber geben, ob nebst Anhaltung, Kontrolle und Verhaftung weitere polizeiliche Massnahmen gegen A.________ angewendet worden seien und wie lange die Massnahmen angedauert hätten. Die Sache sei deshalb an die Stadtpolizei zurückzuüberweisen. Diese werde zu prüfen haben, ob von einem Freiheitsentzug im genannten Sinne auszugehen sei. Dabei werde sie kaum darum herumkommen,
allfällig vorhandene weitere Unterlagen betreffend den Polizeieinsatz vom 1. Mai 2020 im Allgemeinen und insbesondere in Bezug auf A.________ beizuziehen. Sollte die Stadtpolizei zum Schluss kommen, es liege kein solcher Freiheitsentzug vor, wäre das Feststellungsbegehren im verwaltungsverfahrensrechtlichen Instanzenzug zu überprüfen. Andernfalls wäre es samt den Akten dem zuständigen Zwangsmassnahmengericht zur erstinstanzlichen Behandlung zu überweisen.
Mit Verfügung vom 22. März 2021 wies die Stadtpolizei Zürich das Feststellungsbegehren ab, soweit sie darauf eintrat. Mit der vom Obergericht aufgeworfenen Frage, ob ein Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV vorliege, setzte sie sich nicht auseinander. Stattdessen prüfte sie die einzelnen Massnahmen (Überführung auf den Polizeiposten und Festhaltung; Fesselung; erkennungsdienstliche Behandlung bzw. Beweissicherung durch Erstellen von Fotos; Sicherstellung und Vernichtung von Gegenständen) auf ihre Vereinbarkeit mit dem Polizeigesetz des Kantons Zürich vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1) und kam zum Schluss, sie seien rechtmässig gewesen. Auf das Begehren von A.________, es sei festzustellen, dass sie in ihrer Würde verletzt und erniedrigend behandelt worden sei, trat die Stadtpolizei mangels Zuständigkeit nicht ein.
Mit Eingabe vom 21. April 2021 ersuchte A.________ den Stadtrat um Neubeurteilung ihres Feststellungsbegehrens. Mit Beschluss vom 27. Oktober 2021 wies dieser das Gesuch ab. Er folgte der Auffassung der Stadtpolizei und hielt ergänzend fest, dass A.________ durch die polizeiliche Behandlung keiner erniedrigenden Behandlung ausgesetzt oder in ihrer Würde verletzt worden sei. Mit der Frage, ob ein Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV vorliege, setzte auch er sich nicht auseinander.
In der Folge legte A.________ beim Statthalteramt des Bezirks Zürich Rekurs ein. Mit Verfügung vom 3. Oktober 2022 hiess das Statthalteramt den Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Es hob den Beschluss des Stadtrats auf und stellte fest, dass die am 1. Mai 2020 erfolgte Überführung auf den Polizeiposten mit der anschliessenden Festhaltung die Bewegungsfreiheit, die Fesselung ebenfalls die Bewegungsfreiheit und zudem die körperliche Integrität und das Erstellen von Fotografien die persönliche Freiheit und das Recht auf Privatsphäre verletzt habe. Im Übrigen wies das Statthalteramt den Rekurs ab. Mit der Frage, ob ein Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV vorliege, setzte es sich nicht auseinander.
Dagegen erhob A.________ Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 24. August 2023 wies dieses die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab. Die Verfügung des Statthalteramts vom 3. Oktober 2022, den Beschluss des Stadtrats vom 27. Oktober 2021 und die Verfügung der Stadtpolizei vom 22. März 2021 hob es auf und überwies die Sache zur Beurteilung des Begehrens vom 29. Juni 2020 ans Bezirksgericht Zürich. Zur Begründung hielt es fest, dass von einem Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV auszugehen sei, weshalb erstinstanzlich das Einzelgericht des Bezirksgerichts Zürich als Haftgericht (d.h. der Haftrichter bzw. die Haftrichterin) zuständig sei. Im Interesse der Vermeidung widersprüchlicher Urteile habe dieses Gericht auch die weiteren Feststellungsbegehren zu beurteilen. Ebenfalls zur Vermeidung widersprüchlicher Urteile und weil ein wesentlicher Prozessgrundsatz verletzt worden sei, sei die Verfügung des Statthalteramts zudem nicht bloss in Bezug auf die angefochtenen Teile, sondern vollumfänglich aufzuheben.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 9. Oktober 2023 beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Der Stadtrat beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragt deren Abweisung, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführerin hat dazu Stellung genommen und hält an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren nicht ab. Es handelt sich um einen Zwischenentscheid. Nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens (vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3 mit Hinweisen) folgt der Rechtsweg bei Zwischenentscheiden demjenigen der Hauptsache (vgl. BGE 137 III 380 E. 1.1 mit Hinweisen). In der Hauptsache geht es um die Rechtmässigkeit vorbeugender polizeilicher Massnahmen (ausserhalb eines Strafverfahrens). Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung (Art. 82 lit. a BGG).
Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit dazu erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Das erforderliche schutzwürdige Interesse muss nicht nur bei der Beschwerdeeinreichung, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung aktuell und praktisch sein. Der Nachteil, den die Beschwerdeführerin wegen den umstrittenen polizeilichen Massnahmen erlitt, kann nicht mehr beseitigt werden. Das aktuelle praktische Interesse ist deshalb dahingefallen. Das Bundesgericht verzichtet jedoch ausnahmsweise auf diese Voraussetzung, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 149 V 49 E. 5.1; 142 I 135 E. 1.3.1; je mit Hinweisen). Dies ist hier der Fall (vgl. das Urteil 1C 350/2013 vom 22. Januar 2014 E. 1, das ebenfalls polizeiliche Massnahmen im Zusammenhang mit 1.-Mai-Feierlichkeiten in Zürich betrifft).
Während das Obergericht in seinem Beschluss vom 9. Dezember 2020 über seine Zuständigkeit nicht definitiv entschieden hatte (vgl. Urteil 6B 1364/2021 vom 26. Januar 2022 E. 1.4.2), verneinte das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil definitiv und für die eigene Instanz verbindlich seine Zuständigkeit (vgl. BGE 144 III 475 E. 1.1.2 mit Hinweisen). Es handelt sich dabei deshalb um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über die Zuständigkeit nach Art. 92 BGG, gegen den die Beschwerde ans Bundesgericht insoweit zulässig ist (Abs. 1) und der später nicht mehr angefochten werden könnte (Abs. 2).
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Das Verwaltungsgericht legte dar, es prüfe von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen im vorinstanzlichen Verfahren erfüllt gewesen seien. Polizeiliche Akte seien grundsätzlich im verwaltungsprozessualen Instanzenzug zu prüfen. In einigen Fällen weiche das Polizeigesetz jedoch hiervon ab. So sei namentlich in Fällen von polizeilichem Gewahrsam im Sinne von §§ 25 ff. PolG der Haftrichter oder die Haftrichterin erstinstanzlich zuständig (§ 27 Abs. 1 Satz 2 PolG). § 33 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zürich über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2011 (GOG; LS 211.1) weise diese Zuständigkeit funktional dem Einzelgericht des Bezirksgerichts zu. Dessen Entscheid könne anschliessend gemäss § 51 Abs. 1 GOG beim Obergericht angefochten werden. Grund für diese abweichende Zuständigkeitsordnung sei, dass nach der bundesgerichtlichen Praxis Art. 31 Abs. 4 BV der betroffenen Person einen Anspruch einräume, gegen den von einer Verwaltungsbehörde angeordneten Freiheitsentzug jederzeit und direkt ein Gericht anrufen zu können, ohne zuvor einen administrativen Instanzenzug durchlaufen zu müssen (BGE 136 I 87 E. 6.5.2 f.; Urteil 1C 350/2013 vom 22. Januar 2014 E. 3.2, in: ZBl 115/2014 S. 374; je mit
Hinweisen).
Unter Würdigung der gesamten Umstände sei davon auszugehen, dass der Beschwerdeführerin am 1. Mai 2020 die Freiheit entzogen worden sei, weshalb gestützt auf die erwähnten Rechtsgrundlagen das Einzelgericht des Bezirksgerichts Zürich zuständig gewesen wäre. Im Interesse der Vermeidung widersprüchlicher Urteile erscheine es zudem unerlässlich, dass das Gericht, das in erster Instanz zur Beurteilung der Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs berufen sei, auch damit einhergehende weitere polizeiliche Verfahrenshandlungen im Rahmen desselben Lebenssachverhalts beurteile (vgl. Urteil 1C 350/2013 vom 22. Januar 2014 E. 3.7, in: ZBl 115/2014 S. 374). Entsprechend wären auch diese Feststellungsbegehren durch den Haftrichter bzw. die Haftrichterin zu beurteilen gewesen.
Weiter erwog das Verwaltungsgericht, der Beschluss des Stadtrats und der Rekursentscheid des Statthalteramts seien mangels offensichtlicher Unzuständigkeit nicht geradezu nichtig. Aufgrund dessen und der in § 63 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) statuierten Bindung des Verwaltungsgerichts an die gestellten Rechtsbegehren wäre der zu Unrecht ergangene vorinstanzliche Entscheid grundsätzlich nur insofern aufzuheben, als er angefochten worden sei. Das Verbot der reformatio in peius gelte nach ständiger Praxis indessen nicht ausnahmslos. Das Verwaltungsgericht könne unabhängig von den Anträgen der beschwerdeführenden Partei den Entscheid der Vorinstanz aufheben, wenn diese wie vorliegend in schwerwiegender Weise wesentliche Prozessgrundsätze, namentlich betreffend die Zuständigkeit oder die Legitimation, verletzt habe. Dies sei hier auch zur Vermeidung widersprüchlicher Urteile angezeigt. Es habe die Beschwerdeführerin im Übrigen auf die in Aussicht genommene reformatio in peius hingewiesen und ihr damit Gelegenheit zum Beschwerderückzug eingeräumt, wovon sie allerdings keinen Gebrauch gemacht habe. Unter diesen Umständen sei es gerechtfertigt, den Entscheid des
Statthalteramts vom 3. Oktober 2022 nicht nur in Bezug auf die angefochtenen Teile, sondern vollständig aufzuheben. Damit einher gehe auch die vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats vom 27. Oktober 2021 und der Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 22. März 2021.

3.

3.1. Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass bei Annahme eines Freiheitsentzugs erstinstanzlich die Haftrichterin bzw. der Haftrichter und zweitinstanzlich das Obergericht zumindest für die Überprüfung des Freiheitsentzugs zuständig gewesen wäre. Diesen Behörden darüber hinaus auch die Zuständigkeit hinsichtlich der weiteren polizeilichen Massnahmen zuzuweisen, hält sie jedoch für bundesrechtswidrig. Das Verwaltungsgericht habe in dieser Hinsicht nicht hinreichend begründet, weshalb eine Gefahr widersprüchlicher Urteile bestehe. Auch mit ihrem Vorbringen, dass es nicht gerechtfertigt sei, den Entscheid des Statthalteramts unter Missachtung des Verschlechterungsverbots gesamthaft aufzuheben, habe es sich nicht auseinandergesetzt.

3.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2 mit Hinweisen).

3.3. Das Verwaltungsgericht hat zwar nicht im Einzelnen dargelegt, unter welchen Voraussetzungen widersprüchliche Urteile resultieren könnten, wenn die verschiedenen polizeilichen Massnahmen nicht von derselben Behörde beurteilt würden. Es hat jedoch dargelegt, dass es diesbezüglich als entscheidend bzw. ausreichend erachtet, dass es um polizeiliche Handlungen im Rahmen desselben Lebenssachverhalts gehe. Damit ist es seiner Begründungspflicht nachgekommen. Ob die vorinstanzliche Auffassung inhaltlich zutrifft oder nicht, ist nicht eine Frage der Begründungspflicht. Dasselbe gilt für die behauptete Missachtung des Verschlechterungsverbots (Verbot der reformatio in peius). Das Verwaltungsgericht legte dar, unter welchen Umständen es einen Entscheid der Vorinstanz unabhängig vom Verschlechterungsverbot gesamthaft aufheben könne, wobei es dies in erster Linie mit der schwerwiegenden Verletzung wesentlicher Prozessgrundsätze begründete. Art. 29 Abs. 2 BGG wurde auch in dieser Hinsicht nicht verletzt.

4.

4.1. Es ist unbestritten, dass nach dem anwendbaren kantonalen Verfahrensrecht das Einzelgericht grundsätzlich nur für die Beurteilung der Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs zuständig ist. Das Verwaltungsgericht erachtet dessen Zuständigkeit hier ausnahmsweise auch für die Beurteilung der weiteren polizeilichen Massnahmen für gegeben, weil so widersprüchliche Urteile vermieden werden könnten. Die Beschwerdeführerin hält diese Kompetenzattraktion für willkürlich. Sie macht geltend, die Vernichtung der sichergestellten Gegenstände und die erkennungsdienstliche Behandlung hätten keinerlei Überschneidungspunkte mit dem Freiheitsentzug. Dasselbe gelte für die Verletzung des von ihr als verletzt gerügten Rechts auf Akteneinsicht.

4.2. Die Kompetenzattraktion bewirkt eine Kompetenzausweitung, indem eine rechtsprechende Behörde teilweise die Zuständigkeit einer anderen an sich zieht. Sie soll die Ausnahme bleiben, weil die Betroffenen einen grundsätzlichen Anspruch darauf haben, dass der gesetzliche Instanzenzug eingehalten wird. Zulässig ist sie in Dringlichkeitsfällen, aus Gründen der Prozessökonomie und zur Vermeidung widersprüchlicher Urteile (Urteil 5A 498/2008 vom 19. November 2008 E. 4.3.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht selbst praktiziert die Kompetenzattraktion im Klageverfahren nach Art. 120 BGG im Bereich der Staatshaftung, wobei es grundsätzlich voraussetzt, dass die aufgeworfenen Fragen identisch sind (Urteil 2E 2/2024 vom 11. April 2024 E. 2.2 mit Hinweisen). Da sich die Frage, ob im vorliegenden Fall eine Kompetenzattraktion zulässig ist, anders als etwa im Klageverfahren gemäss Art. 120 BGG nach kantonalem Recht richtet, hat das Bundesgericht seine Prüfung auf Willkür zu beschränken.

4.3. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 148 III 95 E. 4.1 mit Hinweisen).

4.4. Alle hier umstrittenen polizeilichen Massnahmen (Überführung auf den Polizeiposten und Festhaltung; Fesselung; erkennungsdienstliche Behandlung bzw. Beweissicherung durch Erstellen von Fotos; Sicherstellung und Vernichtung von Gegenständen) gehen auf die polizeiliche Intervention vom 1. Mai 2020 zurück. Sie hängen nicht nur in Bezug auf den Sachverhalt, sondern auch in Bezug auf die rechtlichen Voraussetzungen eng zusammen. Dies geht insbesondere aus dem Entscheid des Statthalteramts hervor, das die Intervention zunächst vor dem Hintergrund der Aufgaben der Polizei gemäss §§ 3 und 4 PolG (Sicherheit und Ordnung sowie Vorermittlung und Vorverfahren) betrachtete und in der Folge die einzelnen Massnahmen vor dem Hintergrund der spezifischen Voraussetzungen gemäss Polizeigesetz prüfte. Auch die Sicherstellung und spätere Rückgabe des Demonstrations- und Vermummungsmaterials sowie die erkennungsdienstliche Behandlung sind an der gesetzlichen Umschreibung der polizeilichen Aufgaben, insbesondere der Gefahrenabwehr, zu messen (siehe § 21 Abs. 1 und § 38 lit. a PolG). Widersprüchliche Urteile wären nicht ausgeschlossen, wenn unterschiedliche Behörden mit der Prüfung der einzelnen Massnahmen befasst wären. Auch wenn deren
Voraussetzungen im Polizeigesetz teilweise unterschiedlich definiert werden und im jetzigen Zeitpunkt nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich die eine oder andere Massnahmen aus einem Grund als rechtswidrig erweist, der mit den anderen Massnahmen nicht direkt zusammenhängt, ist ein enger Zusammenhang insgesamt nicht von der Hand zu weisen. Es erscheint deshalb trotz des damit einhergehenden Abweichens von der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung nicht als willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht vor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Beurteilung durch ein und dieselbe Behörde als erforderlich erachtete.

5.

5.1. Gemäss § 63 Abs. 2 VRG darf das Verwaltungsgericht über die gestellten Rechtsbegehren nicht hinausgehen und die aufgehobene Anordnung nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers abändern. Die vorinstanzliche Anwendung dieser Bestimmung hat das Bundesgericht auf die Verletzung von Bundesrecht hin zu untersuchen (Art. 95 lit. a BGG), im Ergebnis also unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür (vgl. Urteil 2C 124/2013 vom 25. November 2013 E. 2.3.1, in: ASA 82 S. 379).

5.2. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, § 63 Abs. 2 VRG sei unzweideutig. Der Gesetzgeber habe mit der Bestimmung zum Ausdruck gebracht, dass er die Dispositionsmaxime höher gewichte als die Durchsetzung des objektiv richtigen Rechts. Hinzu komme, dass mit dem Statthalteramt bereits eine unabhängige gerichtliche Instanz in der Sache entschieden habe. Das Bedürfnis nach der Durchsetzung der ausserordentlichen Zuständigkeitsordnung sei auch deshalb gering, weil das Verwaltungsgericht zuständig gewesen wäre, wenn die polizeiliche Behandlung eine Stunde weniger lange gedauert hätte und deshalb nicht als Freiheitsentzug zu qualifizieren gewesen wäre. Der angefochtene Entscheid sei deshalb nicht nur willkürlich, sondern auch überspitzt formalistisch.

5.3. Eine § 63 Abs. 2 VRG entsprechende Bestimmung findet sich in Art. 107 Abs. 1 BGG. Danach darf das Bundesgericht nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen. Gestützt auf seine Pflicht zur Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG) prüft das Bundesgericht indessen nicht nur die eigene (siehe Art. 29 Abs. 1 BGG), sondern auch die Zuständigkeit seiner Vorinstanz. Dies tut es von Amtes wegen, unabhängig von den Begehren der Parteien (BGE 136 II 23 E. 3; 136 V 7 E. 2; je mit Hinweisen). Gegebenenfalls überweist es die Sache zum Entscheid an die zuständige Behörde (vgl. BGE 132 V 93 E. 1.2 mit Hinweis; Urteil 2C 909/2008 vom 2. November 2009 E. 5, nicht publ. in: BGE 136 II 23, aber in RF 65/2010 S. 166).

5.4. Angesichts dieser Rechtsprechung des Bundesgerichts, das die Einhaltung der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung stärker gewichtet als die Begehren der Parteien, kann der angefochtene Entscheid, der in seiner Auslegung des kantonalen Rechts demselben Grundsatz folgt, nicht als willkürlich bezeichnet werden. Auch überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) liegt nicht vor. Das Beharren des Verwaltungsgerichts auf der von ihm willkürfrei festgelegten Zuständigkeitsordnung beruht auf einem schutzwürdigen Interesse und ist nicht blosser Selbstzweck (vgl. BGE 149 III 12 E. 3.3.1 mit Hinweisen). Dass seine Vorinstanzen entgegen dem ausdrücklichen Hinweis des Obergerichts ihre Zuständigkeit nicht prüften und dadurch eine Verfahrensverlängerung verursachten, ändert daran nichts.

6.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Stadtrat von Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 13. Mai 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 312.0 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung, StPO) - Strafprozessordnung StPO Art. 393 Zulässigkeit und Beschwerdegründe - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen:
^a	die Verfügungen und die Verfahrenshandlungen von Polizei, Staatsanwaltschaft und Übertretungsstrafbehörden;
^b	die Verfügungen und Beschlüsse sowie die Verfahrenshandlungen der erstinstanzlichen Gerichte; ausgenommen sind verfahrensleitende Entscheide;
^c	die Entscheide des Zwangsmassnahmengerichts, sofern dieses Gesetz sie nicht als endgültig bezeichnet.
²	Mit der Beschwerde können gerügt werden:
^a	Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens, Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung;
^b	die unvollständige oder unrichtige Feststellung des Sachverhalts;
^c	Unangemessenheit.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 92 - 1 Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
¹	Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
²	Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 29 Prüfung - 1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
¹	Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
²	Bestehen Zweifel, ob das Bundesgericht oder eine andere Behörde zuständig ist, so führt das Gericht mit dieser Behörde einen Meinungsaustausch.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 120 - 1 Das Bundesgericht beurteilt auf Klage als einzige Instanz:
¹	Das Bundesgericht beurteilt auf Klage als einzige Instanz:
^a	Kompetenzkonflikte zwischen Bundesbehörden und kantonalen Behörden;
^b	zivilrechtliche und öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen oder zwischen Kantonen;
^c	Ansprüche auf Schadenersatz und Genugtuung aus der Amtstätigkeit von Personen im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben a-cbis des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 1958105.
²	Die Klage ist unzulässig, wenn ein anderes Bundesgesetz eine Behörde zum Erlass einer Verfügung über solche Streitigkeiten ermächtigt. Gegen die Verfügung ist letztinstanzlich die Beschwerde an das Bundesgericht zulässig.
³	Das Klageverfahren richtet sich nach dem BZP106.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 107 Entscheid - 1 Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
¹	Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
²	Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.
³	Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen oder der internationalen Amtshilfe in Steuersachen als unzulässig, so fällt es den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels. Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist es nicht an diese Frist gebunden, wenn das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, gegen deren Asylgesuch noch kein rechtskräftiger Endentscheid vorliegt.97
⁴	Über Beschwerden gegen Entscheide des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195498 entscheidet das Bundesgericht innerhalb eines Monats nach Anhebung der Beschwerde.99

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.