2C_982/2011 - 2012-04-13 - Instruction et formation professionnelle - Lois sur l'enseignement obligatoire (LEO), art. 83 à 90

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C_982/2011
{T 0/2}

Arrêt du du 13 avril 2012
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Zünd, Président,
Seiler et Donzallaz.
Greffier: M. Dubey.

Participants à la procédure
X.________, recourant,

contre

Grand Conseil du canton de Vaud, Place du Château 6, 1014 Lausanne,
Conseil d'Etat du canton de Vaud,
Château cantonal, 1014 Lausanne.

Objet
Loi du 7 juin 2011 sur l'enseignement obligatoire (LEO),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour constitutionnelle, du 2 novembre 2011.

Faits:

A.
La loi du 7 juin 2011 sur l'enseignement obligatoire du canton de Vaud (LEO; RSV 400.02) a été publiée dans la Feuille des avis officiels (ci-après: FAO) du 24 juin 2011. Son article 150 prévoit qu'en cas d'acceptation par le peuple de l'initiative "Ecole 2010: sauver l'école", elle est considérée comme caduque (al. 1). En cas de refus de cette initiative et d'acceptation de la loi par le peuple, le Conseil d'État est chargé de l'exécution de ladite loi (al. 2).

L'initiative dite "Ecole 2010: sauver l'école" et la loi précitée ont été soumises à votation populaire le 4 septembre 2011. Par arrêté du 14 septembre 2011, publié dans la FAO du 16 septembre 2011, le Conseil d'État a constaté le rejet de l'initiative populaire et l'acceptation du contre-projet du Grand Conseil, soit la loi du 7 juin 2011 sur l'enseignement obligatoire.

B.
Par requête du 26 septembre 2011, X.________ a contesté la compatibilité de la LEO, notamment de ses art. 83 à 90 , avec les buts de l'art. 64 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Par avis du 28 septembre 2011, le Président de la Cour constitutionnelle a indiqué au requérant que sa requête apparaissait tardive, un délai au 10 octobre 2011 lui étant accordé pour la retirer, auquel cas l'affaire serait rayée du rôle sans frais. Par courrier du 6 octobre 2011, le requérant a informé la Cour qu'il maintenait sa requête. Le 2 novembre 2011, la Cour constitutionnelle a déclaré la requête irrecevable.

Parallèlement à la procédure ouverte devant la Cour constitutionnelle, X.________ a saisi le Tribunal fédéral d'un premier recours contre la LEO, déclaré irrecevable par arrêt 2C_830/2011 du 17 décembre 2011.

C.
X.________ a saisi le Tribunal fédéral d'un recours contre l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 2 novembre 2011. Il requiert de trancher la question de la recevabilité de son recours par la Cour constitutionnelle et le cas échéant de renvoyer la cause à dite instance pour prononcé au fond. Dans l'hypothèse où la Cour constitutionnelle ne pouvait pas être saisie, il demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de trancher la cause au fond. La Cour constitutionnelle a renoncé à répondre au recours alors que le Grand conseil conclut à son rejet dans la limite de sa recevabilité. X.________ s'est encore déterminé sur ces écritures.

Considérant en droit:

1.
1.1 D'après l'art. 87 al. 1 LTF, le recours en matière de droit public est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal. En revanche, lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 LTF, qui dispose que le recours est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance (al. 1 let. d), est applicable (art. 87 al. 2 LTF). L'arrêt attaqué a été rendu par la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal statuant en dernière instance cantonale. Par conséquent, le présent recours est en principe recevable pour violation du droit fédéral et de droits constitutionnels cantonaux (art. 95 let. a et c LTF).

1.2 L'art. 89 al. 1 LTF confère la qualité pour former un recours en matière de droit public à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Le recourant, qui a participé à la procédure cantonale, a un intérêt digne de protection à l'annulation de cette irrecevabilité.

1.3 Comme l'arrêt attaqué ne porte que sur la recevabilité de la requête du 26 septembre 2011 niée en application des normes cantonales de procédure de la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.3), la conclusion subsidiaire tendant à ce que le Tribunal fédéral tranche le litige au fond est irrecevable.

1.4 Sauf dans les cas cités expressément par l'art. 95 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours en matière de droit public ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il est toujours possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit constitutionnel fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 135 III 513 consid. 4.3 p. 521s.) ou encore une violation du droit constitutionnel cantonal (art. 95 let. c LTF). Il appartient toutefois au recourant d'invoquer ce grief et de le motiver d'une manière suffisante (cf. art. 106 al. 2 LTF, ATF 136 I 65 consid. 1.3.1 p. 68). L'acte de recours doit donc, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation (ATF 135 III 232 consid. 1.2 p. 234). En particulier, il doit préciser en quoi l'acte attaqué serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 400).

2.
2.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 132 III 209 consid. 2.1 p. 211). A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, il ne suffit pas que les motifs de l'arrêt attaqué soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son résultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5).

2.2 En l'espèce, le recourant débat du respect des délais de manière libre, très largement appellatoire, substituant pour l'essentiel son approche à celle de la Cour constitutionnelle, ce qui ne répond pas aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF. Sous cet angle, son recours est largement irrecevable. Il en va ainsi du grief d'interdiction de l'arbitraire et des multiples critiques relatives au calendrier relatif à la soumission de l'initiative au peuple. Est également formulé en termes appellatoires l'examen de la relation entre la procédure de contrôle et l'art. 82 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01), qui fixe un délai de deux ans dès son dépôt pour soumettre toute initiative populaire au vote des citoyens, sous réserve de prolongation d'un an par le Grand Conseil lorsqu'il a approuvé une initiative conçue en termes généraux ou décidé d'opposer un contre-projet à l'initiative. Le fait que d'autres solutions que celles retenues par le législateur cantonal soient possibles, voire préférables, ne permet en aucun cas de motiver le caractère arbitraire de l'arrêt attaqué, d'autant moins en l'espèce que, de l'avis des autorités et du recourant, le délai de l'art. 82 Cst./VD
est un délai d'ordre. Ces griefs sont par conséquent irrecevables.

3.
Le recourant se plaint de la violation de l'art. 136 al. 2 let a Cst./VD.

3.1 La Cour Constitutionnelle a rappelé les normes cantonales régissant la matière.

Selon l'art. 136 al. 2 let. a Cst./VD, la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.

L'art. 5 al. 1 LJC précise que, pour les actes cantonaux, la requête est déposée dans un délai de vingt jours à compter de la publication officielle de l'acte attaqué. Cette publication officielle est effectuée par le biais de la Feuille des avis officiels (art. 1er du décret du 17 mai 1920 réglant les questions relatives à la publication de la Feuille des avis officiels du canton de Vaud; DFAO, RSV 170.551). Selon l'art. 6 LJC, si l'acte attaqué est soumis au référendum obligatoire ou fait l'objet d'une demande de référendum, le vote populaire ne peut avoir lieu avant que la Cour ait rendu son arrêt. Dans son exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, le Conseil d'État a expressément indiqué qu'en matière cantonale, le dies a quo pour déposer une requête auprès de la Cour constitutionnelle et pour faire partir le délai référendaire est identique, à savoir le jour de la publication officielle de l'acte attaqué (BGC septembre 2004, p. 3652).

Selon la Cour constitutionnelle, le délai de vingt jours pour la saisir commence en conséquence à courir au jour de la publication de la loi elle-même dans la FAO et non au jour de la publication du résultat de la votation relative à cette loi, le législateur vaudois ayant institué une procédure préventive à mettre en oeuvre avant que la loi ne déploie ses effets. Dans de telles conditions, il est dénué de pertinence, selon la Cour constitutionnelle, qu'une loi soit conçue comme un contre-projet opposé à une initiative. Il n'est donc pas possible, sauf à être forclos, que le justiciable attende le résultat de la votation populaire sur l'initiative pour contester la loi dans une procédure de contrôle abstrait.

3.2 Le recourant soutient en vain que le contre-projet opposé à une initiative ne peut pas être traité comme un texte législatif ordinaire. Un contre-projet constitue une loi au sens formel. De ce fait, un contre-projet ne peut faire l'objet d'aucun traitement particulier lorsqu'il s'agit d'en contester la constitutionnalité devant la Cour ad hoc du Tribunal cantonal. A cet égard, ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà mentionné dans son arrêt 2C_830/2011 du 17 décembre 2011, le législateur cantonal est libre d'instituer une voie de recours contre les actes normatifs (art. 87 al. 2 LTF a contrario). Lorsque le droit cantonal prévoit un tel recours, il est libre de fixer dans quel délai le recours doit être déposé et à partir de quelle date ce délai commence à courir. A supposer que le choix du législateur cantonal ait pour effet que l'arrêt de la dernière instance cantonale, en l'espèce la Cour constitutionnelle vaudoise, doive être rendu avant qu'un éventuel vote populaire sur l'arrêté en cause ne puisse avoir lieu (cf. art. 6 LJC), il serait possible que le Tribunal fédéral soit saisi d'un recours en matière de droit public contre l'arrêt de dernière instance cantonale avant que le vote populaire n'ait eu lieu. En pareille
hypothèse, le recours en matière de droit public doit néanmoins être déposé dans le délai de l'art. 100 al. 1 LTF, sans égard à la date de la publication officielle des résultats de la consultation populaire.

Le système voulu par le législateur vaudois est qualifié de préventif en ceci que la procédure de contrôle doit avoir lieu avant que la norme contestée ne déploie ses effets. Il a pour conséquence d'empêcher - sauf levée de l'effet suspensif possible selon l'art. 7 LJC - l'entrée en vigueur de l'acte attaqué et, d'autre part, d'interdire que ce dernier soit soumis à un vote populaire avant que la cour ait statué sur la requête. Ce système n'est pour le reste pas original puisqu'on le trouve par exemple en droit jurassien (cf. JEAN MORITZ, "Contrôle des normes: la juridiction constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience jurassienne", in: RDAF 2005 I 26; voir aussi PIERRE-YVES BOSSHARD, "La Cour constitutionnelle vaudoise. Premier bilan d'une nouvelle institution", in: RDAF 2008 I 14 s.). L'arrêt attaqué ne viole par conséquent pas le droit constitutionnel cantonal.

4.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Succombant, le recourant doit supporter les frais de la procédure fédérale (art. 66 al. 1 LTF) et n'a pas droit à des dépens (art. 68 al.1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au Grand Conseil, au Conseil d'Etat et à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud.

Lausanne, le 13 avril 2012
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Zünd

Le Greffier: Dubey

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 83 Infrastructure routière - 1 La Confédération et les cantons veillent à garantir l'existence d'une infrastructure routière suffisante dans toutes les régions du pays.
¹	La Confédération et les cantons veillent à garantir l'existence d'une infrastructure routière suffisante dans toutes les régions du pays.
²	La Confédération assure la création d'un réseau de routes nationales et veille à ce qu'il soit utilisable. Elle construit, entretient et exploite les routes nationales. Elle en supporte les coûts. Elle peut confier ces tâches en partie ou en totalité à des organismes publics, privés ou mixtes.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 64 Recherche - 1 La Confédération encourage la recherche scientifique et l'innovation.29
¹	La Confédération encourage la recherche scientifique et l'innovation.29
²	Elle peut subordonner son soutien notamment à l'assurance de la qualité et à la mise en place de mesures de coordination.30
³	Elle peut gérer, créer ou reprendre des centres de recherche.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 131.231 Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 Cst./VD Art. 82 - 1 L'initiative est soumise au vote populaire au plus tard dans les deux ans qui suivent son dépôt.
¹	L'initiative est soumise au vote populaire au plus tard dans les deux ans qui suivent son dépôt.
²	Le Grand Conseil peut prolonger ce délai d'un an lorsqu'il a approuvé une initiative conçue en termes généraux ou décidé d'opposer un contre-projet à une initiative.

SR 131.231 Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 Cst./VD Art. 136 - 1 La Cour constitutionnelle est une section du Tribunal cantonal.
¹	La Cour constitutionnelle est une section du Tribunal cantonal.
²	Elle:
^a	contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur; la loi définit la qualité pour agir;
^b	juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale;
^c	tranche les conflits de compétence entre autorités.
³	Ses décisions sont publiées.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.