Tribunal federal
{T 1/2}
1A.185/2003/dxc
1A.186/2003
1A.187/2003
Arrêt du 13 avril 2004
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral,
Aeschlimann, Reeb, Féraud et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.
Parties
Swisscom SA, Alte Tiefenaustrasse 6,
3050 Berne Swisscom,
Swisscom Mobile SA, Schwarztorstrasse 61,
3050 Berne Swisscom,
recourantes, représentées par Me Albert Schmid, avocat, Stiffler & Nater, Dufourstrasse 101, 8034 Zurich,
contre
Service des tâches spéciales, Palais fédéral Nord, 3003 Berne,
Commission de recours du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, 3003 Berne.
Objet
détermination de raccordements de téléphonie mobile,
recours de droit administratif contre les décisions de la Commission de recours du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, du 9 juillet 2003.
Faits:
A.
Par actes des 10 avril, 29 mai et 13 juin 2002, le Service des tâches spéciales du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (ci-après: le Service des tâches spéciales) a transmis pour exécution à Swisscom SA et à Swisscom Mobile SA trois ordres de surveillance émanant des autorités judiciaires pénales vaudoises et genevoises, visant à obtenir les données relatives aux appels de téléphonie mobile qui ont transité par leurs antennes desservant un lieu précis délimité par ses coordonnées géographiques, durant un laps de temps déterminé.
Les sociétés concernées ayant refusé d'obtempérer en arguant du défaut de base légale relative à ce type de surveillance, le Service des tâches spéciales leur a enjoint de lui livrer les données exigées, le cas échéant de les transmettre directement aux autorités requérantes, au terme de trois décisions prises en date des 21 mai, 31 mai et 28 juin 2002.
Statuant le 9 juillet 2003 par trois décisions séparées rendues sur recours de Swisscom SA et de Swisscom Mobile SA, la Commission de recours du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (ci-après: la Commission de recours) a confirmé ces décisions. Elle a considéré que la question des frais inhérents à l'exécution de la mesure de surveillance ordonnée ne faisait pas l'objet du litige et a déclaré irrecevable la conclusion tendant à leur prise en charge par l'autorité requérante en cas de rejet du recours. Elle a estimé au surplus que le Service des tâches spéciales ne s'était à juste titre pas prononcé sur la légalité de la mesure de surveillance incriminée, dès lors que cet examen relevait de la compétence exclusive de l'autorité habilitée à autoriser une telle surveillance.
B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, Swisscom SA et Swisscom Mobile SA demandent au Tribunal fédéral d'annuler ces décisions et, à titre subsidiaire, de mettre l'intégralité des frais de surveillance à la charge de l'autorité ayant ordonné cette mesure. Elles dénoncent une violation de leur droit à un recours effectif au sens de l'art. 13 CEDH, de leur droit d'être entendues consacré à l'art. 29 al. 2 Cst., de la garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 Cst., de la liberté économique définie à l'art. 27 al. 1 Cst. et du secret des télécommunications découlant des art. 13 al. 1 Cst. et 43 de la loi fédérale sur les télécommunications (LTC; RS 784.10). Elles voient également une atteinte à la liberté de la langue, telle que garantie aux art. 37 PA, 4, 18 et 70 Cst., dans le fait que les décisions attaquées ont été rendues en français.
La Commission de recours et le Service des tâches spéciales concluent au rejet des recours. Le Département fédéral de justice et police a renoncé à se déterminer.
C.
Par ordonnance du 1er octobre 2003, le Président de la Ire Cour de droit public a accordé l'effet suspensif aux recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Les recours sont dirigés contre trois décisions séparées prises le même jour par la même autorité, qui confirment, par une motivation en tous points identiques, l'obligation faite aux recourantes de transmettre des données recueillies dans le cadre de mesures de surveillance qu'elles tiennent pour non couvertes par la loi fédérale sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication (LSCPT; RS 780.1) et son ordonnance d'application (OSCPT; RS 780.11). Il se justifie par conséquent de joindre les causes et de statuer par un seul arrêt (cf. art. 40 OJ et 24 PCF; ATF 124 III 382 consid. 1a p. 385; 123 II 16 consid. 1 p. 20; 113 Ia 390 consid. 1 p. 394 et les arrêts cités).
2.
Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 I 337 consid. 1 p. 339; 129 II 453 consid. 2 p. 456).
2.1 La première question à résoudre est celle de la voie de droit ouverte contre les décisions du Service des tâches spéciales, étant précisé que ces dernières répondent manifestement à la notion de décision au sens des art. 5 PA et 97 al. 1 OJ en tant qu'elles imposent aux recourantes l'obligation de transmettre des données recueillies en exécution d'un ordre de surveillance qu'elles tiennent pour illégal. La Commission de recours a considéré que la loi du 31 octobre 2001 sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication contenait une lacune qu'il convenait de combler en reconnaissant aux fournisseurs de services de télécommunication un droit de recourir devant elle contre ces décisions, conformément à l'art. 32
SR 780.11 Ordinanza del 15 novembre 2017 sulla sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni (OSCPT) OSCPT Art. 32 Durata di validità dell'attestato - 1 L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
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1 | L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
2 | Allo scadere della durata di validità, il Servizio SCPT può prorogarlo di altri tre anni se la persona obbligata a collaborare certifica che dal rilascio dell'attestato non sono stati operati cambiamenti che influiscono sul trasferimento dei dati o sulla disponibilità a informare e sorvegliare. |
3 | Il fornitore che non può più garantire la disponibilità a informare e sorvegliare ne informa senza indugio il Servizio SCPT. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 352 - 1 Lo scambio di informazioni di polizia criminale è retto dai principi della legge federale del 20 marzo 1981521 sull'assistenza internazionale in materia penale nonché dagli statuti e regolamenti d'INTERPOL dichiarati applicabili dal Consiglio federale. |
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1 | Lo scambio di informazioni di polizia criminale è retto dai principi della legge federale del 20 marzo 1981521 sull'assistenza internazionale in materia penale nonché dagli statuti e regolamenti d'INTERPOL dichiarati applicabili dal Consiglio federale. |
2 | Lo scambio d'informazioni destinate alla ricerca di persone scomparse e all'identificazione di sconosciuti e per scopi amministrativi è retto dalla LPD522.523 |
3 | L'Ufficio federale di polizia può trasmettere informazioni direttamente agli uffici centrali nazionali di altri Stati, se lo Stato destinatario soggiace alle prescrizioni d'INTERPOL in materia di protezione dei dati. |
CP (ATF 123 II 371 consid. 1c p. 373; 115 IV 67 consid. 1a p. 69; 79 IV 179 consid. 1 p. 182). Dans le système légal actuel, les fournisseurs de services de télécommunication n'ont aucun contact direct avec l'autorité requérante; ils reçoivent le mandat d'exécuter la surveillance et de transmettre les données y relatives directement du Service des tâches spéciales avec lequel ils sont liés par une relation de droit administratif indépendante de la procédure pénale. Aussi, en cas de contestation de la part des fournisseurs de services de télécommunication, les décisions du Service des tâches spéciales doivent être déférées auprès de la Commission de recours du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, conformément à l'art. 32
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2.2 La seconde question à résoudre est celle de savoir dans quelle mesure les décisions du Service des tâches spéciales peuvent être attaquées par les fournisseurs de services de télécommunication devant la Commission de recours, puis devant le Tribunal fédéral et, en particulier, si ces derniers peuvent recourir en invoquant l'illégalité de l'ordre de surveillance sur lequel elles se fondent. Le Service des tâches spéciales ne s'est pas prononcé sur cette question au motif qu'elle échappait à son contrôle. La Commission de recours a confirmé le bien-fondé de cette décision, en relevant que l'examen de la légalité de la mesure de surveillance requise incombait à l'autorité habilitée à autoriser une telle surveillance.
2.2.1 Aux termes de l'art. 3 al. 1
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3 | Il fornitore che non può più garantire la disponibilità a informare e sorvegliare ne informa senza indugio il Servizio SCPT. |
immédiatement sa décision au service chargé de la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication, soit au Service des tâches spéciales. L'art. 13 al. 1 let. a
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les communications de la personne surveillée (al. 4). A teneur de l'art. 10
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2.2.2 Suivant le Message du Conseil fédéral du 1er juillet 1998 concernant les lois fédérales sur la surveillance de la correspondance postale et des télécommunications et sur l'investigation secrète, le Service des tâches spéciales joue un rôle d'intermédiaire entre les autorités habilitées à ordonner une surveillance et les fournisseurs de services postaux et de télécommunication pour l'exécution des mesures de surveillance. Il veille à ce que la surveillance s'effectue dans la forme prescrite et que les mesures de protection soient bien mises en oeuvre. Il donne les instructions aux fournisseurs de services quant à la manière d'exécuter la surveillance. Le Service des tâches spéciales n'exerce qu'un contrôle formel de la demande; il vérifie que l'ordre de surveillance fait état d'une infraction visée par l'art. 3 al. 2
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3 | Il fornitore che non può più garantire la disponibilità a informare e sorvegliare ne informa senza indugio il Servizio SCPT. |
protection, il doit s'adresser à l'autorité habilitée à autoriser la surveillance et lui demander des instructions. Il ne dispose en revanche d'aucun pouvoir d'examen matériel vis-à-vis des décisions des autorités habilitées à autoriser la surveillance. Il incombe ainsi exclusivement à ces dernières de vérifier la légalité de l'atteinte portée aux droits des personnes concernées par les mesures de surveillance (FF 1998 p. 3691, 3723-3725; August Biedermann, Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, RPS 120/2002 p. 96). Sur ce point, le rôle du Service des tâches spéciales est le même que celui assigné sous l'ancien droit à l'Entreprise des PTT (ATF 126 I 50 consid. 2b p. 55; 119 IV 86 consid. 2c p. 89/90; 115 IV 67 consid. 3b p. 71; 79 IV 179 consid. 3 p. 183; arrêt 1P.608/2000, du 7 novembre 2000 consid. 3b reproduit in sic! 2001 p. 23/24; August Biedermann, op. cit., p. 97/98).
De même, en vertu des art. 14 al. 1
SR 780.11 Ordinanza del 15 novembre 2017 sulla sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni (OSCPT) OSCPT Art. 32 Durata di validità dell'attestato - 1 L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
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3 | Il fornitore che non può più garantire la disponibilità a informare e sorvegliare ne informa senza indugio il Servizio SCPT. |
Il ressort ainsi de la systématique de la loi et des travaux préparatoires que le législateur a voulu assigner exclusivement un rôle d'exécutants tant au Service des tâches spéciales qu'aux fournisseurs de services de télécommunication et exclure toute possibilité de leur part de contester la légalité d'un ordre de surveillance, celle-ci étant réservée uniquement aux personnes ayant fait l'objet de la surveillance ou qui sont impliquées, selon les modalités prévues à l'art. 10 al. 5
SR 780.11 Ordinanza del 15 novembre 2017 sulla sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni (OSCPT) OSCPT Art. 32 Durata di validità dell'attestato - 1 L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
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compétente, en remettant en cause la légalité de cet ordre. Le recours institué en leur faveur à l'art. 32
SR 780.11 Ordinanza del 15 novembre 2017 sulla sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni (OSCPT) OSCPT Art. 32 Durata di validità dell'attestato - 1 L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
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2 | Allo scadere della durata di validità, il Servizio SCPT può prorogarlo di altri tre anni se la persona obbligata a collaborare certifica che dal rilascio dell'attestato non sono stati operati cambiamenti che influiscono sul trasferimento dei dati o sulla disponibilità a informare e sorvegliare. |
3 | Il fornitore che non può più garantire la disponibilità a informare e sorvegliare ne informa senza indugio il Servizio SCPT. |
Pour le surplus, la question de savoir si les recherches par champ d'antennes sont ou non couvertes par la loi et son ordonnance d'application a trait à la légalité de la mesure de surveillance, dont l'examen ressortit à la compétence exclusive de l'autorité habilitée à autoriser la surveillance. Elle échappe ainsi au contrôle du Service des tâches spéciales et ne saurait être soumise à la cognition de la Commission de recours par le biais du recours prévu à l'art. 32
SR 780.11 Ordinanza del 15 novembre 2017 sulla sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni (OSCPT) OSCPT Art. 32 Durata di validità dell'attestato - 1 L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
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2 | Allo scadere della durata di validità, il Servizio SCPT può prorogarlo di altri tre anni se la persona obbligata a collaborare certifica che dal rilascio dell'attestato non sono stati operati cambiamenti che influiscono sul trasferimento dei dati o sulla disponibilità a informare e sorvegliare. |
3 | Il fornitore che non può più garantire la disponibilità a informare e sorvegliare ne informa senza indugio il Servizio SCPT. |
SR 780.11 Ordinanza del 15 novembre 2017 sulla sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni (OSCPT) OSCPT Art. 32 Durata di validità dell'attestato - 1 L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
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1 | L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
2 | Allo scadere della durata di validità, il Servizio SCPT può prorogarlo di altri tre anni se la persona obbligata a collaborare certifica che dal rilascio dell'attestato non sono stati operati cambiamenti che influiscono sul trasferimento dei dati o sulla disponibilità a informare e sorvegliare. |
3 | Il fornitore che non può più garantire la disponibilità a informare e sorvegliare ne informa senza indugio il Servizio SCPT. |
2.2.3 L'absence de recours en faveur des fournisseurs de services de télécommunication contre une décision du Service des tâches spéciales leur enjoignant d'exécuter un ordre de surveillance qu'ils tiennent pour illégal ne consacre aucune violation de l'art. 13 CEDH. Cette disposition se borne à garantir l'existence en droit interne d'un recours effectif permettant de faire examiner le contenu des griefs fondés sur la Convention et d'obtenir le redressement approprié (arrêt de la CourEDH du 12 mai 2000 dans la cause Khan c. Royaume-Uni, Recueil CourEDJ 2000-V p. 303, par. 44). Or, les fournisseurs de services de télécommunication ne peuvent se prévaloir de l'art. 8
SR 780.11 Ordinanza del 15 novembre 2017 sulla sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni (OSCPT) OSCPT Art. 32 Durata di validità dell'attestato - 1 L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
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1 | L'attestato della disponibilità a informare e sorvegliare è valido tre anni. |
2 | Allo scadere della durata di validità, il Servizio SCPT può prorogarlo di altri tre anni se la persona obbligata a collaborare certifica che dal rilascio dell'attestato non sono stati operati cambiamenti che influiscono sul trasferimento dei dati o sulla disponibilità a informare e sorvegliare. |
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exigences d'un recours effectif au sens de l'art. 13 CEDH (ATF 109 Ia 273 consid. 12 p. 298), indépendamment d'une éventuelle voie de recours cantonale qui pourrait être reconnue aux fournisseurs de services de télécommunication (cf. ATF 126 I 50). Ces derniers sont au demeurant suffisamment protégés par la possibilité qui leur est offerte à l'art. 32
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2.2.4 Les recourantes ne s'exposent au surplus à aucune poursuite pénale de la part de leurs clients, dont le raccordement serait concerné par l'ordre de surveillance, si ce dernier devait finalement se révéler non conforme à la loi ou à son ordonnance d'application. Suivant la jurisprudence, une violation du secret des télécommunications n'entre pas en considération lorsque les données transmises font l'objet d'un ordre de surveillance dûment approuvé par l'autorité habilitée pour le faire (ATF 115 IV 67 consid. 5b p. 74). De ce point de vue également, une extension du droit de recours des fournisseurs de services de télécommunication portant sur la légalité de la mesure de surveillance requise ne se justifie pas.
2.3 Vu ce qui précède, les recourantes ne sont pas habilitées à recourir contre les décisions du Service des tâches spéciales leur enjoignant de communiquer les données requises, en invoquant l'illégalité des mesures de surveillance sur lesquelles elles se fondent. En tant qu'elles s'en prennent directement à la légalité des ordres de surveillance, leurs recours sont irrecevables. En revanche, elles peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection, au sens des art. 48 let. a
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l'exécution des mesures de surveillance qui leur sont imposées.
2.4 Enfin, les recourantes ne peuvent refuser de donner suite aux décisions du Service des tâches spéciales en invoquant la nullité absolue de l'ordre de surveillance sur lequel elles se fondent. En dehors des cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre d'office la nullité qu'à titre exceptionnel, soit lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Tel est le cas lorsque le vice dont la décision est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 129 I 361 consid. 2.1 p. 363/364 et les arrêts cités). L'illégalité d'une décision ne constitue pas par principe un motif de nullité; elle doit au contraire être invoquée dans le cadre des voies ordinaires de recours, à tout le moins lorsque, comme en l'espèce, elle n'apparaît pas d'emblée clairement établie et que la loi ouvre une voie de recours a posteriori aux personnes concernées par la mesure de surveillance pour faire constater l'illicéité d'un ordre de surveillance (cf. arrêt 1P.531/1996 du 19 décembre 1997, consid. 2 reproduit à la RDAT 1998 I n° 5 p.
23).
3.
Dans une conclusion subsidiaire, les recourantes demandent à ce que l'intégralité des frais liés à l'exécution des mesures de surveillance soit prise en charge par les autorités requérantes. Comme le relève à juste titre la Commission de recours, cette question est prématurée. Conformément aux art. 16
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4.
Les recourantes se plaignent enfin du fait que les décisions attaquées ont été rédigées en français, alors qu'elles avaient adressé leurs recours en allemand. Elles dénoncent à cet égard une violation des art. 37 PA et 4, 18 et 70 Cst.
4.1 La liberté de la langue, consacrée à l'art. 18
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Selon la jurisprudence, lorsqu'elle correspond avec un administré, l'administration fédérale doit utiliser celle des trois langues officielles dans laquelle s'exprime le destinataire de la communication (ATF 108 V 208 consid. 1). Ce principe est concrétisé de manière générale à l'art. 37 PA, aux termes duquel les autorités fédérales notifient leurs décisions dans la langue officielle en laquelle les parties ont pris ou prendraient leurs conclusions.
4.2 En principe, les décisions attaquées auraient dû être rendues en allemand, langue dans laquelle le mandataire des recourantes avait pris ses conclusions dans ses recours; il faut cependant tenir compte que les ordres de surveillance litigieux ont été rendus dans le cadre de procédures pénales instruites en français et qu'ils émanent d'autorités judiciaires francophones, lesquelles ont été invitées à se déterminer sur le recours en qualité d'intéressées à la procédure au sens de l'art. 57 al. 1
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que les décisions attaquées ont été notifiées dans cette langue. Le grief doit donc être écarté.
5.
Les recours doivent par conséquent être rejetés dans la mesure où ils sont recevables, aux frais des recourantes qui succombent (art. 156 al. 1
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Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Les causes 1A.185/2003, 1A.186/2003 et 1A.187/2003 sont jointes.
2.
Les recours sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.
3.
Un émolument judiciaire de 4'000 fr. est mis à la charge des recourantes, à raison de 2'000 fr. chacune.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourantes, au Service des tâches spéciales et à la Commission de recours du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, ainsi qu'au Département fédéral de justice et police.
Lausanne, le 13 avril 2004
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: