8C_512/2013 - 2014-01-13 - Assurance-invalidité - Invalidenversicherung (Prozessvoraussetzung)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

8C_512/2013 {T 0/2}

Urteil vom 13. Januar 2014

I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Maillard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiberin Hofer.

Verfahrensbeteiligte
IV-Stelle des Kantons St. Gallen,
Brauerstrasse 54, 9016 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,

gegen

S.________, vertreten durch Rechtsanwältin Regula Schmid,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Invalidenversicherung (Prozessvoraussetzung),

Beschwerde gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 28. Mai 2013.

Sachverhalt:

A.
Der 1976 geborene S.________ meldete sich am 26. Oktober 2010 bei der IV-Stelle des Kantons St. Gallen zum Leistungsbezug an. Am 16. September 2011 ging bei der IV-Stelle der im Auftrag der Krankentaggeldversicherung erstellte medizinische Bericht der Klinik Y.________ vom 29. August 2011 ein. Mit Schreiben vom 4. April 2012 teilte die IV-Stelle der Rechtsvertreterin des Versicherten mit, es sei eine interdisziplinäre medizinische Begutachtung vorgesehen, welche nach dem Zufallsprinzip einer Gutachterstelle zugeteilt werde. Am 23. April 2012 erteilte sie den Auftrag dem medizinischen Abklärungsinstitut X.________. Dem Fragebogen legte sie eine Zusammenfassung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu den somatoformen Schmerzstörungen und sonstigen vergleichbaren syndromalen Zuständen bei. Der Versicherte erhob Einwände gegen die Begutachtung. Mit Zwischenverfügung vom 3. August 2012 hielt die IV-Stelle an der Begutachtung durch das medizinische Abklärungsinstitut X.________ fest. Dieses erstellte das Gutachten am 28. August 2012.

B.
Die von S.________ erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 28. Mai 2013 gut, hob die Verfügung vom 3. August 2012 auf und wies die Sache zur Weiterführung des Verwaltungsverfahrens im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurück.

C.
Mit Beschwerde beantragt die IV-Stelle, unter Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei die Verfügung vom 3. August 2012 zu bestätigen.

Das kantonale Gericht beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventuell sei diese abzuweisen. S.________ lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt Gutheissung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob ein Rechtsmittel zulässig ist (BGE 138 V 318 E. 6 Ingress S. 320; 135 III 212 E. 1 S. 216 mit Hinweisen).

2.

2.1. Das kantonale Gericht erwog, es sei nicht einzusehen, weshalb die IV-Stelle nicht versucht habe, bezüglich der Wahl der Gutachterstelle eine einvernehmliche Lösung mit dem Versicherten zu finden, oder dessen Vorschlag zu befolgen, die Klinik Y.________ mit der Erstellung eines Verlaufsgutachtens zu beauftragen. Mit den Verfahrensrechten, welche den versicherten Personen laut bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Rahmen einer administrativ angeordneten Begutachtung zustünden, lasse sich das Vorgehen der IV-Stelle bei der Gutachtensbeauftragung jedenfalls nicht vereinbaren. Weiter führte das kantonale Gericht aus, mit der Zustellung einer Auswahl von Bundesgerichtsurteilen, in denen die Überwindbarkeit festgestellter psychischer Erkrankungen bejaht wurde, habe die IV-Stelle die Gutachterstelle in unzulässiger Weise beeinflusst. Ein Hinweis auf die Qualitätsleitlinien für psychiatrische Gutachten in der Eidgenössischen Invalidenversicherung der Schweizerischen Gesellschaft für Versicherungspsychiatrie wäre nach Auffassung der Vorinstanz zielführender gewesen. Aufgrund der festgestellten Verfahrensmängel wies das kantonale Gericht die Sache an die IV-Stelle zurück und verpflichtete diese, das bereits ergangene Gutachten des
medizinischen Abklärungsinstitutes X.________ aus den Akten zu entfernen und eine neue medizinische Expertise in Auftrag zu geben. Das Gericht hielt weiter fest, es spreche seiner Ansicht nach nichts dagegen, die Klinik Y.________ mit einer Verlaufsbegutachtung zu beauftragen. Jedenfalls sei eine Einigung mit dem Versicherten betreffend Wahl der Gutachterstelle anzustreben. Auf die Zustellung einer Rechtsprechungsübersicht sei zu verzichten.

2.2. Die beschwerdeführende IV-Stelle wendet ein, das kantonale Gericht verpflichte sie zu einem bundesrechtswidrigen Vorgehen. Laut angefochtenem Entscheid müsse sie, entgegen dem klaren Wortlaut von Art. 72bis IVV bezüglich der Auswahl der Gutachterstelle, ein kontradiktorisches Einigungsverfahren durchführen und das bundesrechtlich vorgeschriebene Zufallsprinzip ignorieren. Mit der genannten Bestimmung sei es überdies nicht vereinbar, die Klinik Y.________ mit einem Verlaufsgutachten zu beauftragen, da diese mit dem BSV keine Vereinbarung im Sinne dieser Bestimmung getroffen habe. Zudem werde sie gezwungen, ein kostenintensives und unnützes Abklärungsverfahren durchzuführen, obwohl mit dem Gutachten des medizinischen Abklärungsinstitutes X.________ eine beweiskräftige medizinische Expertise vorliege. Weiter verkennt das kantonale Gericht laut IV-Stelle, dass die Qualitätsrichtlinien den auf SuisseMED (at) P aufgeschalteten Gutachterstellen bereits bekannt seien, während eine Zustellung einer Zusammenstellung bundesgerichtlicher Urteile ein probates Mittel sei, den Gutachtern die von der Rechtsprechung verbindlich festgestellten Richtlinien näher zu bringen.

3.

3.1. Gemäss Art. 90 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Ebenfalls zulässig ist nach Art. 91 Abs. 1 BGG die Beschwerde gegen selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen anderen selbstständig eröffneten Zwischenentscheid (BGE 133 V 477 S. 481 f. E. 4.2 und 5.1), gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig ist, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist die Beschwerde nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, bleibt ein Zwischenentscheid im Rahmen einer Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, sofern er sich auf dessen Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG).

3.2. Der Eintretensgrund von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt hier ohne weiteres ausser Betracht. Derweil kann ein Rückweisungsentscheid der beschwerdeführenden IV-Stelle einmal dann einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), wenn er materiellrechtliche Anordnungen enthält, welche ihren Beurteilungsspielraum wesentlich einschränken, ohne dass sie die ihres Erachtens rechtswidrige neue Verfügung selber anfechten könnte (BGE 133 V 477 E. 5.2 S. 483; SVR 2012 AHV Nr. 15 S. 55, 9C_171/2012 E. 3.3.1). Dies trifft hier nicht zu, da sich die Rechts- und Sachlage nicht als unverrückbar präsentiert. Der angefochtene Entscheid schränkt den Entscheidungsspielraum der IV-Stelle nicht in einem Masse ein, dass nur noch eine Umsetzung des vom kantonalen Gericht Angeordneten in Frage käme. Zu prüfen bleibt somit, ob eine ungerechtfertigte Rückweisung aus Sicht der IV-Stelle andere nachteilige Konsequenzen haben kann, die sich im Rahmen einer Anfechtung des Endentscheids (Art. 93 Abs. 3 BGG) letztinstanzlich nicht gänzlich beseitigen lassen (vgl. BGE 137 III 380 E. 1.2.1 S. 382).

3.3. In BGE 138 V 271 E. 3 ff. S. 278 hat das Bundesgericht festgehalten, dass eine Gutachtensanordnung in der Regel lediglich im erstinstanzlichen Verfahren anfechtbar sei (vgl. auch BGE 139 V 339 E. 4.5 S. 343). In BGE 139 V 99 E. 2.2 S. 102 hat es diese Rechtsprechung bestätigt. Weiter hat es erwogen, die IV-Stellen würden bei einer ungerechtfertigten Rückweisung (jedenfalls) einen zusätzlichen Abklärungsaufwand sowie (gegebenenfalls) das Risiko tragen, dass das neu eingeholte Administrativgutachten letztlich wiederum nicht als genügende Beweisgrundlage angesehen werde. Rein tatsächliche Nachteile wie eine Verlängerung und Verteuerung des Verfahrens allein reichten nicht aus, um einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil anzunehmen. Der Entscheid einer Beschwerdeinstanz, die Sache zur weiteren medizinischen Abklärung an die IV-Stelle zurückzuweisen, sei daher beim Bundesgericht regelmässig nicht anfechtbar (BGE 139 V 99 E. 2.4 S. 103; Urteil 9C_305/2013 vom 2. August 2013 E. 3). Soweit sich die IV-Stelle gegen die vorinstanzliche Verpflichtung wendet, ein neues Gutachten einzuholen, entsteht ihr somit kein nicht wieder gutzumachender Nachteil.

3.4. Das Bundesgericht hat in BGE 139 V 349 die Praxis zur Auftragsvergabe medizinischer Gutachten nach dem Zufallsprinzip wie folgt präzisiert: Bei polydisziplinären MEDAS-Begutachtungen hat die Gutachterwahl immer nach dem Zufallsprinzip zu erfolgen (Art. 72bis Abs. 2 IVV). Die Zufallszuweisung ist im Falle stichhaltiger Einwendungen gegen bezeichnete Sachverständige allenfalls zu wiederholen bzw. zu modifizieren, indem die Beteiligten beispielsweise übereinkommen, an der ausgelosten MEDAS festzuhalten, dabei aber eine Arztperson nicht mitwirken zu lassen. Bei erneuter Nichteinigkeit ist eine Zwischenverfügung zu erlassen (BGE 139 V 349 E. 5.2.1 S. 354; Urteil 9C_475/2013 vom 6. August 2013 E. 2.1). Weiter hat das Bundesgericht im publizierten Entscheid erwogen, das Hinwirken auf eine Einigung sei nach Einführung der Zuweisungsplattform SuisseMED (at) P nur teilweise hinfällig geworden. Denn auch nach Einführung dieses Zuweisungsinstrumentariums hätten sich die Beteiligten mit Einwendungen auseinanderzusetzen, die sich aus dem konkreten Einzelfall ergeben würden (E. 5.2.2 und 5.2.2.1). Bei mono- und bidisziplinären Begutachtungen sei im Falle aller zulässigen Einwendungen konsensorientiert vorzugehen (E. 5.2.2.3). Mono- und
bidisziplinäre Expertisen dürften indessen nicht als Vehikel zur Umgehung des zufallsbasierten MEDAS-Zuweisungssystems missbraucht werden. Sofern die Verwaltung von einer MEDAS eine bi- oder monodisziplinäre Expertise einholen wolle, habe sie zwingend einen Einigungsversuch einzuleiten. Scheitert dieser, ist zu verfügen (E. 5.4).

3.5. Die Vorbringen der IV-Stelle vermögen keine bundesgerichtliche Anhandnahme einer Beschwerde gegen den Zwischenentscheid des kantonalen Gerichts zu begründen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern die IV-Stelle durch den angefochtenen Entscheid gezwungen sein sollte, eine rechtswidrige Verfügung zu erlassen. Zwar wäre es wünschenswert gewesen, wenn sich das kantonale Gericht mit der Tragweite von Art. 72bis IVV auseinandergesetzt hätte. Wie das Bundesgericht in BGE 139 V 349 E. 5.2 S. 354 festhält, wird die Obliegenheit von IV-Stelle und versicherter Person, eine einvernehmliche Gutachtenseinholung anzustreben, von den Akteuren teilweise unterschiedlich verstanden. Die vom BSV erwähnte, in diesem Urteil präzisierte Rechtsprechung zur Gutachtensvergabe nach dem Zufallsprinzip erging indessen erst nach dem Erlass des angefochtenen Entscheids. Da dieser keine Anordnungen enthält, welche den Beurteilungsspielraum der IV-Stelle wesentlich einschränken würden, besteht in diesem Verfahren kein Anlass, auf die Kritik des BSV an den vorinstanzlichen Erwägungen näher einzugehen. Die in BGE 139 V 349 präzisierte Rechtsprechung schliesst die Einholung eines Verlaufsgutachtens bei der Klinik Y.________ jedenfalls nicht aus (vgl.
BGE 139 V 349 E. 3.2 in fine S. 352; vgl. auch Handbuch für Gutachter- und IV-Stellen = Anhang V des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung [KSVI], FN 7). Zu einer einvernehmlichen Gutachtenseinholung kann eine Partei sodann ohnehin nicht verpflichtet werden, da dafür stets eine übereinstimmende Willenskundgebung erforderlich ist, welche indessen nicht verbindlich durchgesetzt werden kann, wie die Beschwerdeführerin selber zu Recht festhält. Ein Rechtsanspruch auf konsensuale Bestimmung der Gutachterstelle besteht somit nicht. Im Falle des Scheiterns einer Konsenssuche bliebe die von der IV-Stelle zu treffende Verfügung davon unbeeinflusst. Auch der vorinstanzlich angeordnete Verzicht auf die Zustellung einer Auswahl von Bundesgerichtsentscheiden zur invalidisierenden Wirkung von psychischen Störungen an die beauftragte Gutachterstelle vermag für die IV-Stelle keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zu begründen.

3.6. Zusammenfassend sind die Eintretensvoraussetzungen nicht erfüllt. Auf die Beschwerde ist demnach nicht einzutreten.

4.
Dem Verfahrensausgang entsprechend werden die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin auferlegt (Art. 66 Abs. 1 BGG). Dem anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner steht eine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1000.- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 13. Januar 2014

Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Leuzinger

Die Gerichtsschreiberin: Hofer

SR 831.201 Règlement du 17 janvier 1961 sur l'assurance-invalidité (RAI) RAI Art. 72^bis - 1 Les expertises comprenant trois ou plus de trois disciplines médicales doivent se dérouler auprès d'un centre d'expertises médicales lié à l'OFAS par une convention.
¹	Les expertises comprenant trois ou plus de trois disciplines médicales doivent se dérouler auprès d'un centre d'expertises médicales lié à l'OFAS par une convention.
^1bis	Les expertises impliquant deux disciplines médicales doivent être réalisées par un centre d'expertises médicales ou un binôme d'experts, liés dans les deux cas à l'OFAS par une convention.301
²	L'attribution du mandat d'expertise doit se faire de manière aléatoire302.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 91 Décisions partielles - Le recours est recevable contre toute décision:
^a	qui statue sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause;
^b	qui met fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.