1C_143/2019 - 2019-12-12 - Procédure administrative - Einsichtsgesuch nach IDG, Kosten

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 143/2019

Urteil vom 12. Dezember 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Davide Loss,

gegen

B.________,
Beschwerdegegnerin,

Bezirksrat Bülach, Bahnhofstrasse 3, 8180 Bülach.

Gegenstand
Einsichtsgesuch nach IDG, Kosten,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 23. Januar 2019 (VB.2018.00057).

Sachverhalt:

A.
Gestützt auf eine E-Mail von A.________ vom 18. Februar 2015 eröffnete der Bezirksrat Bülach ein aufsichtsrechtliches Verfahren gegen die Stadträtin B.________. A.________ hatte angezweifelt, dass B.________ ihren politischen Wohnsitz in U.________ hatte. Das Verfahren wurde im April 2015 abgeschlossen.

Am 2. November 2016 ersuchte B.________ den Bezirksrat um Einsicht in verschiedene Aktenstücke. Am 16. November 2016 beschloss der Bezirksrat, ihr die E-Mail vom 18. Februar 2015 zuzustellen. A.________, dem der Bezirksrat keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hatte, erhob am 4. Januar 2017 Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Er beantragte, der Beschluss des Bezirksrats sei aufzuheben (Ziff. 1) und die Sache sei zur Neubeurteilung an diesen zurückzuweisen (Ziff. 2). Eventualiter sei das Gesuch vom 2. November 2016 abzuweisen (Ziff. 3). Die Kosten- und Entschädigungsfolgen seien zu Lasten von B.________ festzulegen (Ziff. 4). Zur Begründung machte er hauptsächlich eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Mit Schreiben vom 24. Mai 2017 teilte ihm der Regierungsrat mit, er beabsichtigte, die durch den Bezirksrat begangene Gehörsverletzung zu heilen. Gleichzeitig forderte er ihn auf, zur Frage der Bekanntgabe der erwähnten E-Mail Stellung zu nehmen. Dieser Aufforderung kam A.________ mit Eingabe vom 4. Januar 2017 nach. Er hielt mit Hinweis auf Ziff. 1 und 2 seiner Rekurseingabe fest, er erachte die Gehörsverletzung damit als geheilt.

Mit Beschluss vom 6. Dezember 2017 wies der Regierungsrat den Rekurs ab. Er auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 1'177.-- A.________ und sprach keine Parteientschädigung zu.

Dagegen erhob A.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Er verlangte in der Hauptsache die Aufhebung der Kosten- und Entschädigungsfolgen im Beschluss des Regierungsrats sowie die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung. Mit Urteil vom 23. Januar 2019 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut. Es änderte die Kostenfolgen des regierungsrätlichen Beschlusses dahingehend, als es die Kosten A.________ und dem Bezirksrat je zur Hälfte auferlegte. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 4. März 2019 beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter seien die Gerichtskosten des vorinstanzlichen Verfahrens und die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens auf die Staatskasse zu nehmen und ihm selbst sei eine Entschädigung von Fr. 1'000.-- zuzusprechen.

Das Verwaltungsgericht und der Bezirksrat haben auf eine Stellungnahme verzichtet. B.________ hat sich nicht vernehmen lassen.

Erwägungen:

1.
Dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts liegt ein Verfahren betreffend Akteneinsicht gestützt auf das Gesetz des Kantons Zürich vom 12. Februar 2007 über die Information und den Datenschutz (IDG; LS 170.4) zu Grunde. Dagegen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten das zutreffende Rechtsmittel (Art. 82 lit. a BGG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist wegen der für ihn ungünstigen Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind grundsätzlich erfüllt. Unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1. Das Verwaltungsgericht hielt fest, der Bezirksrat habe das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt. Dies hätte der Regierungsrat, der dem Beschwerdeführer nachträglich eine Stellungnahme ermöglicht und dadurch die Gehörsverletzung geheilt habe, bei den Kostenfolgen gemäss § 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) berücksichtigen müssen. Weil der Beschwerdeführer in der Sache unterlegen sei, rechtfertige es sich, ihm die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens zur Hälfte aufzuerlegen. Anders verhalte es sich mit der Parteientschädigung gemäss § 17 VRG. Eine Vorinstanz (hier: der Bezirksrat) könne erst entschädigungspflichtig werden, wenn sie auch mehr als die Hälfte der Verfahrenskosten zu tragen habe. Dies treffe im vorliegenden Fall nicht zu, weshalb der Regierungsrat dem Beschwerdeführer zu Recht keine Parteientschädigung zugesprochen habe. Hinzu komme, dass die Rüge der Gehörsverletzung keinen besonderen Aufwand im Sinne von § 17 Abs. 2 lit. a VRG erfordert habe. Auch von daher rechtfertige sich keine Parteientschädigung im Rekursverfahren.

2.2. Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdebegründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Bei der Rüge der Verletzung von Grundrechten - einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht - gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Bestehen mehrere voneinander unabhängige Begründungen für den angefochtenen Entscheid, so darf sich der Beschwerdeführer nicht damit begnügen, die eine oder andere als fehlerhaft zu rügen. Vielmehr hat er sich in seiner Beschwerdeschrift substanziiert mit jeder einzelnen auseinanderzusetzen, ansonsten auf das Rechtsmittel nicht eingetreten wird (BGE 142 III 364 E. 2.4 S. 368; 136 III 534 E. 2 S. 535; 133 IV 119 E. 6.3 S. 120 f.; je mit Hinweisen).

2.3. Der Beschwerdeführer kritisiert die vorinstanzlichen Erwägungen zu den Entschädigungsfolgen nur insoweit, als er vorbringt, richtigerweise wäre von seinem vollständigen Obsiegen auszugehen gewesen. Mit der davon unabhängigen Begründung des Verwaltungsgerichts, es sei auch nicht von einem besonderen Aufwand im Sinne von § 17 Abs. 2 lit. a VRG auszugehen, setzt er sich nicht auseinander. Die Beschwerde ist in diesem Punkt nicht hinreichend begründet, weshalb darauf nicht einzutreten ist.

2.4. Zur hälftigen Auferlegung der Verfahrenskosten macht der Beschwerdeführer geltend, er hätte vollständig obsiegt, wenn der Regierungsrat die Angelegenheit wegen Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör an den Bezirksrat zurückgewiesen hätte. Er habe im Hauptantrag einzig die Rückweisung der Sache an den Bezirksrat verlangt. Weil dieser Hauptantrag vollumfänglich begründet gewesen sei, erscheine die vorinstanzliche Auslegung von § 13 Abs. 2 VRG weder mit dem Verursacher- noch mit dem Unterliegerprinzip vereinbar und verletze das Willkürverbot.

2.5. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht; zudem ist erforderlich, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (BGE 142 V 513 E. 4.2 S. 516 mit Hinweisen).

2.6. § 13 Abs. 2 VRG hat folgenden Wortlaut:

"Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden."

Das Verwaltungsgericht hielt nach einer Auseinandersetzung mit seiner eigenen Praxis und der Literatur fest, es lasse sich nicht ausblenden, dass der Beschwerdeführer im Rekursverfahren verloren habe. Gewiss hätte er bei einer Rückweisung an den Bezirksrat zunächst obsiegt. Im Rahmen eines späteren Rekurses hätte er in diesem Fall aber die vollen Kosten tragen müssen und wäre insofern sogar schlechter gefahren.

2.7. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dem Umstand, dass ein Beschwerdeführer nur deshalb unterlag, weil ein Verfahrensfehler von der Rechtsmittelinstanz geheilt worden war, bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen angemessen Rechnung zu tragen. Dies gilt auch dann, wenn das anwendbare kantonale Verfahrensrecht keine entsprechende ausdrückliche Regelung enthält. Bei der Beurteilung, in welchem Umfang die Berücksichtigung des Verfahrensfehlers erfolgt, steht den kantonalen Behörden ein weiter Ermessensspielraum zu (Urteile 1C 254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 3.2; 1C 98/2012 vom 7. August 2012 E. 9.3; je mit Hinweisen).

2.8. Indem das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer die Kosten zur Hälfte auferlegte, verfiel es nicht in Willkür. Nach der erwähnten Rechtsprechung ist von Bundesrechts wegen in derartigen Fällen kein vollständiges Absehen von der Kostenauferlegung erforderlich. Dass der Beschwerdeführer im Rekursverfahren in erster Linie die Rückweisung an den Bezirksrat verlangte, ändert nichts am Umstand, dass er in der Sache selbst unterlag. Im Übrigen erklärte er sich mit der Heilung der Gehörsverletzung in seiner Stellungnahme an den Regierungsrat ausdrücklich einverstanden und nahm insofern von seinem Hauptantrag auf Rückweisung Abstand. Die Rüge der Verletzung des Willkürverbots ist somit unbegründet.

3.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Bülach und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. Dezember 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.